Аналитическая информация в сфере правотворчества и правоприменения. Курс лекций

Лекция 9. Основные виды систематизации правовой информации

Таким образом, составление текущих редакций нормативных правовых актов — это одна из форм упорядочения, систематизации информации об актах в пределах действующей системы законодательства, не меняя при этом действующей модели правотворчества.

Особый вид учета нормативных правовых актов как одной из форм правовой информации представляют собой федеральные регистры ведомственных нормативных актов, нормативных актов субъектов Российской Федерации, муниципальных нормативных правовых актов, которые ведет Министерство юстиции Российской Федерации с использованием компьютерных средств1. Этот вид учета от предыдущей формы отличается тем, что осуществляется на официальной, легальной основе, то есть признается, разрешается и регулируется законом.

В качестве самостоятельной формы систематизации сведений о законодательстве можно выделить упорядочение законодательного материала субъектов Российской Федерации на неофициальной (полуофициальной) основе, то есть систематизация законодательной информации, касающейся правотворчества регионов.

9.1. Систематизация актов субъектов Российской Федерации

Нормативные правовые акты субъектов представляют собой часть системы отечественного законодательства, которую в главных своих чертах можно считать сложившейся. Информация входящих в него нормативных предписаний со временем начала нуждаться в определенном упорядочении. Её необходимо было подчинить основным целям федеральной конституционной политики, укреплению правовой основы государственной и общественной жизни, достижению относительной стабильности и доступности регионального законодательства, обеспечению прав

исвобод граждан.

1 См., например, Постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»; Приказ Министерства Российской Федерации от 17 апреля 1998 г. № 42 «Об утверждении разъяснений о применении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»; Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 4 мая 2007 г. № 88 «Об утверждении разъяснений по применению правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации».

111

Аналитическая информация в сфере правотворчества и правоприменения

Одной из возможных форм подобного упорядочения, видимо, следует считать инкорпорацию, при которой учитывается и объединяется нормативный правовой материал по определенным классификационным признакам, однако содержание установлений при этом почти не меняется. Происходит такая систематизация по разному. Следует отметить, что одной из функций проведения упорядочения является информирование физических и юридических лиц о действующих правовых предписаниях. В государственно-правовой жизни субъектов Российской Федерации в этом вопросе в конце годов 90 х и начале двухтысячных имелись определенные сложности. Например, исполнительная власть часть своих актов официально не публиковала или публиковала не полностью (официальному опубликованию подлежит основной акт, а приложения не печатаются). Однако представители власти регионов стремились опубликовать акты в отдельных сборниках, иногда в «сводах», собраниях, осуществляя отдельные виды работ по инкорпорации правотворческой информации.

Основу перечисленных действий, видимо, должны составлять единые принципы систематизации Российского законодательства. Однако работы по систематизации на федеральном уровне проводятся только в форме учета актов законодательства с помощью Классификатора правовых актов1 или с помощью кодификации. Ряд субъектов Российской Федерации самостоятельно проводил упорядочение информации о своих актах, основываясь на том, что региональное законодательство является относительно самостоятельной частью системы российского законодательства2. Руководствуясь наработанной юридической практикой и соб-

1 Указ Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511 «О классификаторе правовых актов». 2 Так, в рекомендациях участников совещания — семинара руководителей правовых служб законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации, проходившего в городе Сыктывкаре Республики Коми 9 декабря 1999 г., содержалась просьба к руководителям аппаратов палат Федерального Собрания о подготовке методических рекомендаций по вопросам систематизации регионального законодательства с практическим обучением на базе соответствующих отделов (структурных подразделений) Аппаратов палат Федерального Собрания Российской Федерации. Рекомендации в виде письменного документа подготовлены не были, хотя вопрос о систематизации регионального законодательства является предметом выступлений на подобных семинарах. См.: Апт Л. Ф. Теоретические вопросы систематизации регионального законодательства» // Вестник Совета Федерации. Взаимодействие органов власти Российской Федерации в законотворческом процессе.

2001. № 4. С. 57–69.

112

Лекция 9. Основные виды систематизации правовой информации

ственными исследованиями, она была представлена в виде сборников, собраний, сводов. Такие работы были проведены в ряде субъектов Российской Федерации: по республиканскому законодательству в Коми, Якутии; краевому и областному законодательству — Костромской, Новосибирской и Тюменской областях; в автономных округах — ХантыМансийском и Ямало-Ненецком; а также в г. Москве.

Среди выпущенных субъектами Федерации сборников, собраний, сводов, прежде всего, следует различать хронологические и систематические издания. И первые и вторые являются результатом инкорпорации, что предполагает постоянство содержания помещенных в них предписаний.

Хронологическое собрание Свода законов Костромской области, Сборников законов Республики Саха (Якутия), Новосибирской области и т. п. позволяют наглядно представить картину правотворческой (законотворческой) деятельности субъекта Федерации в определенном временном периоде, но не более того.

Хронологический признак заставляет включать в издания наряду с актами постоянного характера и временные акты, срок действия которых к моменту издания собрания еще не истек. Так, временные акты входят в сборники законов Республики Саха (Якутия), например, Закон «О бюджетной системе республиканского бюджета Республики Саха (Якутия) на второе полугодие 1992 г. и введение чрезвычайного режима расходования бюджетных средств с 1 июля 1992 г.» от 24 июня 1992 г. № 103-XII и др.

Практически региональные издания выполняли в этот период только информационные задачи. Однако ценность изданий определяется не только их информационными возможностями, но и тем фактом, что их можно рассматривать как первоначальный этап более сложных процессов по дальнейшей систематизации регионального законодательства. С большой долей условности к систематическим можно отнести такие, как Собрание законов г. Москвы, сборник законов Ямало-Ненецкого автономного округа и т. п. Определяющим признаком подобных изданий служит размещение в них текстов нормативных актов по тематическим разделам.

Расположение материалов по тематическим разделам можно считать первым шагом к формированию тематических собраний. Тематические разделы могут стать исходной базой соответствующих схем при систематизации регионального законодательства. Общеизвестно, что с помощью схемы обеспечивается такое распределение нормативного материала по разделам и главам собрания, при котором все они были бы логично

113

Аналитическая информация в сфере правотворчества и правоприменения

связаны и каждый раздел (глава) представлял бы помещенную в стройной системе и строгой последовательности информацию о нормативных предписаниях, регулирующих определенные области, сферы, группы общественных отношений. Кроме того, очень важно, чтобы материал каждого раздела представлял собой вполне самостоятельный массив и давал возможность обозрения действующих правовых норм соответствующего предмета регулирования1.

Разница между схемой и тематическими разделами, используемыми региональным законодателем, по большому счету, состоит в том, что классификации подвергаются в целом акты, а не составляющие их предписания. Отсутствует система взаимных ссылок, применяемая к нормативным положениям, относящимся одновременно к двум предметам регулирования. Поскольку акты, как правило, по своему содержанию, носят политематический характер, то поместить его целиком в какомлибо разделе подчас означает затруднительные моменты его нахождения, а потому и применения. Степень доступности подобного расположения нормативного материала резко снижается.

На процесс доработки тематического содержания региональных собраний несомненно влияют два фактора. Во-первых, отсутствие схемы, да и самого собрания действующего законодательства Российской Федерации, так как схема региональных собраний должна быть построена на основе тематической схемы систематического собрания федерального законодательства. Такое взаимодействие обусловливается удобством обозрения и пользования законодательством субъектов Федерации, которое как бы во многом является его дополнением и развитием.

Во-вторых, наличие классификатора правовых актов, который предназначается для учета нормативных правовых актов всей системы законодательства, а также большого количества правовых актов местного самоуправления. Его разработка и функционирование заранее строились в свете дальнейшей работы по систематизации законодательства, то есть для подготовки на его основе тематических схем федеральных и региональных тематических собраний, сводов нормативных правовых актов. Этим фактором обусловлено наличие большого количества структурных частей классификатора: разделов, подразделов, рубрик, подрубрик, позиций, с помощью которых происходит процесс отнесения к ним не только акта в целом, но и отдельных его положений.

1 См.: Марксистско-ленинская общая теория государства и права. Социалистическое право. М., 1973. С. 427.

114

Лекция 9. Основные виды систематизации правовой информации

Надо признать, что разработка схем и самих собраний регионального законодательства, как нам представляется, окажет положительное влияние не только на законотворческий процесс в субъектах Российской Федерации, но и на развитие правовой науки в целом. После издания систематических собраний законодатель сможет сосредоточить свое внимание на вопросах по кодификации нормативных правовых актов, что будет способствовать развитию отдельных институтов российского законодательства и законодательства его субъектов, а также научной разработке вопросов систематизации. Следует добавить, что требования информационного характера к систематическим собраниям регионального законодательства должны быть аналогичны хронологическим.

Помимо расположения нормативного материала по тематике, важным признаком систематических собраний является помещение в них актов регионального законодательства со всеми изменениями и дополнениями на момент подготовки подобных. Причем технология подготовки подобных подборок может быть различной. Она предполагает как составление текущих редакций — соединение ранее принятых актов с их позднейшими изменениями, то есть проведение локальной инкорпорации, так и размещение внутри тематических разделов актов (и извлечений из них) в хронологическом порядке. При этом в соответствующих разделах помещаются основные, ранее изданные, скажем, законы, а также акты более позднего времени, вносящие в них изменения и дополнения.

Инкорпорация правовой информации локального характера — объединение предписаний основного нормативного правового акта с положениями последующих официальных изменений на неофициальной основе.

Именно этот вид инкорпорационных работ имеет в настоящее время большое распространение в информационно-правовом обслуживании, и он был взят на вооружение составителями региональных систематических собраний. В то же время инкорпорированные тексты текущих редакций регионального законодательства являются основой для официального переиздания законов и других нормативных правовых актов с последующими изменениями и дополнениями и подготовки систематических собраний законов, законодательных актов (сводов) и т. п. В практике систематизации регионального законодательства, как правило,

115

Аналитическая информация в сфере правотворчества и правоприменения

имеются собрания смешанного типа. Их трудно отнести к хронологическим, так как ряд норм правовых актов излагаются в виде текущих редакций, то есть с изменениями и дополнениями. Однако официально текст с изменениями в представленном в собрании виде сама власть не принимала и не утверждала, то есть тексты не имеют официального характера. Эти собрания, сборники можно рассматривать только как неофициальную систематизацию актов субъектов Российской Федерации или систематизацию правовой информации актов регионов Российской Федерации.

Что отличает систематизацию актов правотворчества от инкорпорированных собраний с правовой информацией (в данном случае сборников актов субъектов Российской Федерации): их легитимность, официальный характер результатов проделанной работы по инкорпорации.

Если инкорпорированный сборник (тексты актов с их последующими изменениями) принят как результат работ по систематизации специальным органом государственной власти, то сборник, собрание считается официальным изданием. В противном случае — налицо собрание, сборник просто правовой информации по представленным актам. Формой такого признания может быть специальный нормативный правовой акт или акты.

Придерживаясь сложившейся отечественной практики, собрания законодательства субъектов Российской Федерации могут быть разграничены по их юридической природе на официальные, официозные (или полуофициальные) и неофициальные1.

Понятие юридической природы систематических собраний в теории и практике базируется на трех основных моментах. Во-первых, создается ли собрание законодательства на основании специальных правовых предписаний соответствующих правотворческих органов; во вторых, санкционируются ли собрания законодательства этими органами и признаются ли они официальными изданиями законодательства, на которые можно ссылаться как на новые акты правотворчества при решении конкретных вопросов. В-третьих, означает ли акт санкционирования собрания актов нового правотворчества (в каком то аспекте) и имеет ли собрание особую, специфическую юридическую силу (позитивную,

1 Колибаб К. Е. Издание собрания действующего законодательства СССР // Советское государство и право. 1974. № 8. С. 5; Зивс С. Л. Источники права. М., 1981. С. 197–200; Свод законов советского государства (Теоретические проблемы) / Под ред. И. С. Самощенко. М., 1981. С. 101–106 и др.

116

Лекция 9. Основные виды систематизации правовой информации

негативную) или представляет собой просто переиздание действующего законодательства1.

Учитывая имеющиеся нормативные правовые материалы по подготовке и изданию собраний законодательства субъектов Российской Федерации по 20 летней практике (90 х годов прошлого и первого десятилетия нового века), можно с уверенностью констатировать, что не одно из них не может претендовать в полной мере на статус официального издания. Даже Свод законов Костромской области как свод нельзя считать официальным, притом устоявшимся правилом, своды в отличие от иных форм собраний всегда носили официальный характер. Однако этот свод и иные собрания регионального правотворчества лишены других черт, которые определяют юридическую природу официальных изданий.

Ни одно из них не было санкционировано в надлежащем порядке правотворческими органами, их сотворившими. Качество работ по систематизации, инкорпорации законодательства так и не было оценено и утверждено региональным законодателем. Уместно предположить, что составители пытались придать собраниям официальный характер. Так, большинство из них составлялось и издавалось на основании нормативных предписаний органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Так, Свод законов Костромской области был издан на основе постановления Костромской областной думы от 30 октября 1997 г., № 210; Сборник законов Республики Саха (Якутия) также издается в соответствии с постановлением Государственного собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) от 25 октября 2000 г. Таким образом, правовым основанием подобных региональных изданий являлись нормативные установления представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Сборник законов г. Москвы, напротив, был издан в соответствии с распоряжением мэра г. Москвы от 5 февраля 1997 г. № 102 РМ «О дальнейшем совершенствовании законопроектной работы в органах городской администрации»2. Для пестроты картины можно привести еще основание для издания регионального сборника Ямало-Ненецкого автономного округа как основного полномочия Государственной думы автономного округа, закрепленного в его уставе (пп. 1.3.7 п. 1, 3 ч. 1 ст. 7.9 «Основные полномочия Государственной думы автономного округа»).

1 Свод законов Советского государства. С. 102.

2 Вестник Мэрии г. Москвы. 1997. № 10.

117

Аналитическая информация в сфере правотворчества и правоприменения

Помимо установлений по изданию собраний, региональный законодатель стремился придать характер официальности собраниям за счет соответствующей надписи на титульном листе. Подобной надписью («официальное издание») снабжен Сборник законов, принятых Белгородской городской думой. Избранный законодателем прием как бы говорит, что тексты актов подлинные, исходящие от органов государственной власти, а не от каких либо информационных структур, что очень важно для граждан. Но такое придание официальности вряд ли можно считать правомерным. При подобной форме трудно понять: кем принимается решение о юридической природе издания. А потому Сборник Белгородской городской думы так же, как и сборники законов Амурской и Новосибирской областей и Приморского края, можно отнести к неофициальным изданиям.

К этой же категории можно причислить и справочные издания, такие как Законодательство Тюменской области, Справочник по законам Хан- ты-Мансийского автономного округа. Все эти издания роднит тот факт, что содержащаяся в них информация имеет правовой характер, и она подвергается систематизации в виде инкорпорации.

Все же остальные региональные собрания (Костромское, Москвы, Якутское), которые упоминались выше, несомненно, несут черты официальности, так как издавались на основании решений органов государственной власти, а поэтому могут быть по своей юридической природе отнесены к официальным или полуофициальным, официозным.

Вопрос о юридической природе собраний законодательства субъектов Российской Федерации поднимается как бы впервые, а поэтому очень важно рассмотреть правомерность форм, которыми изданиям придается официозный характер. Принимая во внимание отечественную систему государственной власти, а также ее федеративное устройство, представляется правомерным закрепление в конституции, уставе (законе) систематизации как основного полномочия представительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, как это сделано в Уставе Ямало-Ненецкого автономного округа. Подобное положение может содержаться и в специальном законе субъекта Российской Федерации, который может быть посвящен и другим вопросам, связанным с подготовкой и изданием собраний действующего регионального законодательства.

Использование всех остальных, упоминавшихся выше форм, на наш взгляд, зависит от состава актов, помещаемых в собрание. Если его

118

Лекция 9. Основные виды систематизации правовой информации

содержание составляют только акты представительного органа — законы и постановления, то можно ограничиться принятием постановления, предписания которого определят юридическую природу регионального издания. Если же предполагается, что издание будет включать не только законодательные акты, но и решения исполнительной власти субъектов Российской Федерации, то предпочтительнее принятие самостоятельных актов законодательной и исполнительной властью1.

Можно считать правомерными установления по данному вопросу, принятые только исполнительной властью, как это сделано с собранием законов города Москвы. Однако результаты инкорпорационных работ, проведенных центром законотворчества г. Москвы — Государственноправовым управлением мэрии — с участием аппарата Московской городской Думы, Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации не были утверждены каким либо законодательным актом, а без этого любое собрание нельзя считать официальным. В последнем случае черты официозности безусловно присутствуют.

Представляется, что анализ правовых оснований издания региональных собраний был бы неполным, если бы наряду с содержательными моментами не были рассмотрены формы их изложения. Отдельные субъекты, ссылаясь на источник, где речь идет о праве на издание анализируемых установлений, указывают на «постановление» (Саха-Якутия, Костромская область).

Изучая богатую отечественную практику подготовки и издания действующего законодательства, следует исходить из того, что каждая историческая эпоха накладывает определенный отпечаток на понимание юридической природы подобных изданий, неизменным остается только один признак, совершенно верно замеченный К. Е. Колибабом, большим

1 Принцип разделения властей, закрепленный в Конституции Российской Федерации, существенным образом влияет на юридическую природу постановлений Палат Федерального Собрания Российской Федерации — представительного органа государственной власти. Вопросы, решаемые Государственной Думой и Советом Федерации в принимаемых ими актах, носят законодательный характер, например, постановления об амнистии или о введении чрезвычайного положения (статьи 102 и 103 Конституции Российской Федерации). Принадлежность актов палат к законодательным косвенно подтверждается тем, что тексты их регламентов разделены на статьи, а те в свою очередь на части, что роднит их с законами и позволяет отнести их наряду с последними к категории законодательных актов (см. Законодательная техника: Научно-практическое пособие. М.: Городец, 2000. С. 131, 132).

119

Аналитическая информация в сфере правотворчества и правоприменения

знатоком работ по инкорпорации и кодификации законодательства. Это статус органа или иного субъекта, издающего собрание: имеется в виду его место в иерархии органов государственной власти, его полномочия по изданию нормативных правовых актов, а также его принадлежность к определенной ветви государственной власти. По ним можно судить о публичном характере того или иного собрания, а отсюда рассуждения сводятся к тому: является ли собрание, «свод» официальной систематизацией или это систематизация правовой информации по актам субъектов Российской Федерации.

Современные компьютерные технологии позволяют создавать электронные собрания. Признание их официального или официозного характера также осуществляется с помощью нормативных правовых установлений аналогично их бумажным копиям.

Как отмечалось выше, рассмотрение юридической природы изданий не может быть полным без понимания того, имеет ли собрание особую, специфическую юридическую силу (позитивную или негативную) или представляет собой просто переиздание действующего законодательства1. В свете работ по инкорпорации регионального законодательства этот момент может означать, что акты, включаемые в собрания субъектов Российской Федерации, сохраняют юридическую силу в своей прежней форме — в виде, в котором они были первоначально изданы законодателем. Это обстоятельство предопределяет сохранение специфики правовой природы каждого вида актов, включенных в собрание, и, что очень важно, позволяет сформировать материалы собраний в сравнительно короткие сроки.

Таким образом, юридическая природа актов, включаемых в собрание регионального законодательства на упоминаемом этапе систематизации, остается неизменной. Однако нынешняя позиция вовсе не означает, что со временем при углублении инкорпорационных работ и отборе составителями эффективных нормативных установлений, законодатель может пойти по пути придания, скажем, актам или отдельным нормам исполнительной власти статуса закона. И в этом случае допустимый и понятный при подготовке официальных собраний подобный порядок мало применим к официальным собраниям, здесь речь пошла бы не просто о переименовании актов, а о существенном их преобразовании2.

1 См.: Свод законов Советского государства. С. 102.

2 См.: Свод законов Советского государства. С. 104; Шебанов А. Ф. Подготовка свода законов Советского государства // Советское государство и право. 1977. № 5. С. 60, 61.

120