Аналитическая информация в сфере правотворчества и правоприменения. Курс лекций

Лекция 3. Институт правотворчества и аналитическая информация его обеспечения

Квалифицированное пользование характеристиками поможет законодателю в создании нормативных правовых актов с большей информативностью, что в значительной мере будет способствовать вопросу совершенствования отечественного законодательства и практики его применения. Все три характеристики — информационная емкость, информационная избыточность и информативность надо анализировать в тесном единстве, так как создание каждого нормативного правового акта нельзя рассматривать с точки зрения только потенциала законодателя. На другом конце передачи находится потребитель правовой информации (гражданин, должностное лицо и др.) с его информационным потенциалом. При насыщении нормативного правового акта большой информационной емкостью возникает опасность, что величина информативности такого акта будет неадекватна его информационной емкости.

Соотношение этих двух характеристик зависит от многочисленных факторов, влияющих на информативность правового акта. О некоторых из них было сказано выше. Анализ и изучение таких факторов — тема, заслуживающая внимания законодателей всех уровней.

3.2. Информационные технологии и систематизация законодательства

Законодательный процесс в современных условиях состоит из длящихся непрерывных процедур: на смену одним, ранее изданным, актам принимаются другие, которые изменяют и дополняют их, а также действие одних нормативных предписаний распространяется на иные. Включение подобных поправок в действующее законодательство обеспечивается работами по его систематизации.

Учет — одна из форм неофициальной систематизации: включение в систему законодательства новых элементов (предписаний).

Использование информативных технологий в этом случае приобретает, на наш взгляд, всеобъемлющий характер. Наиболее типичным и актуальным можно считать учет легальных дефиниций и составление текущих редакций актов российского законодательства. Одна из форм систематизации — локальное инкорпорирование.

41

Аналитическая информация в сфере правотворчества и правоприменения

Эти два понятия имеют для систематизации законодательства первостепенное значение.

1. Учет легальных дефиниций осуществляется в сформированном информационном массиве, являющимся банком понятий и определений, присутствующих в текстах отечественных нормативных правовых актов. Сведения о понятийном аппарате содержатся в виде словарных статей, сгруппированных в алфавитном порядке. Словарная статья состоит из словарных слов, то есть понятия (термина), его определения, являющегося дословной выдержкой из текста, воспроизводит нормативное положение акта. Далее в словарной статье приводится ссылка на источник права, то есть на нормативный акт (нормативные акты) и его (их) структурную единицу. В том случае, если определение изменилось, ссылка на источник включает указание на два или более нормативных акта, содержащих первоначальную и текущую редакции текста определения. Неидентичные тексты определений, имеющих общее наименование понятий (терминов) из различных актов, объединяются в одну словарную статью, внутри которой заглавное слово заменяется знаком тильда (~).

Оформление подчинено правилам нормотворческой техники и включает также указание на источник (источники) официального опубликования акта (актов), из которых взято понятие и его определение. Расположение словарных статей, относящихся к одному и тому же понятию (термину), тексты определений которых собраны из различных правовых актов, подчинено традиционным правилам систематизации законодательного материала: верховенству закона над всеми иными нормативными актами — тексты приводятся в соответствии с иерархией актов; приоритетностью кодифицированных актов перед актами текущего нормотворчества; хронологии — определения из юридических актов одинаковой юридической силы располагаются согласно времени их принятия.

Использование подобных информационных технологий учета понятий и определений позволяет уже сейчас:

•признать феномен создания в отечественном праве языка законодательства устоявшимся;

•выявить системные и межотраслевые понятия законодательства и упорядочить их дефиниции;

•понять, что сформированный массив законодательного материала в целом носит разносторонний характер, во многих аспектах крайне противоречив, а потому нуждается в систематизации.

42

Лекция 3. Институт правотворчества и аналитическая информация его обеспечения

Противоречивость и несоответствие терминов и дефиниций в разных сферах государственной жизни и областях права более наглядно проиллюстрирована в различных словарях-справочниках и тематических изданиях1.

Формирование массива терминов и определений из актов законодательства (помимо законодательных актов в него предположительно необходимо включить дефиниции из указов и распоряжений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации) обусловлено, на наш взгляд, тем, что в актах исполнительной власти подчас не всегда правомерно конкретизировались понятия, употребляемые в законах. Эксплуатация имеющегося массива уже сейчас дает возможность вести текущую систематизацию понятий и определений в законотворческом процессе путем использования только легальных дефиниций, иногда поднимая на уровень законодательных те, которые эффективны для правоприменения. Кроме того, системе законодательства удается избежать введения новых дефиниций, число которых непомерно возрастает по сравнению с регулирующими предписаниями.

Разумеется, что словарные статьи законодательного материала могут со временем стать частью компьютерной системы с соответствующим поисковым языком. Можно предположить, что в качестве последних будут наряду с алфавитным поиском использоваться и классификационный язык, приближенный (или совпадающий) с Классификатором правовых актов2. Для нужд профессиональной инкорпорации потребуются также дополнительные сведения о дефинициях, входящих в информационный массив: об их изменяемости (дополнениях); сроке действия (временном или постоянном); характере конкретизации и распространения (только на данный закон или в системе института, отрасли, области права), а также об имеющихся выводах судебной практики.

Кроме того, рассматриваемые технологии применимы для учета понятий и определений актов законодательства субъектов Российской Федерации. Учет дефиниций регионального законодательства позволяет

1 См.: Информатика в терминах и определениях российского законодательства. М.: Славянский диалог, 2000; Словарь-справочник терминов и определений российского законодательства по обороне и безопасности. М., 2003; Словарь-справочник по местному самоуправлению (термины, понятия, определения из российского законодательства). М., 1999 и др.

2 Классификатор правовых актов, утвержденный указом Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 г. № 511.

43

Аналитическая информация в сфере правотворчества и правоприменения

провести упорядочение последнего на основе лексического анализа федеральных актов. Таким образом, легальные правовые дефиниции федерального уровня создают условия для упорядочения всего понятийного аппарата системы российского законодательства, служат своеобразной основой правовой системы и информационной среды.

2.Информационные технологии ведения «текущих редакций» законов

идругих нормативных правовых актов не представляют в настоящее время особой новизны1. Они используются как на федеральном, так

ина региональном уровнях. Однако рамки использования подобных технологий могут быть значительно расширены. Текущие редакции, то есть инкорпорированные тексты законодательных актов, представляют собой готовый информационный материал для создания (формирования) хронологических и тематических собраний законодательства как на региональном, так и на федеральном уровнях. Рассматриваемые издания, как правило, снабжаются хронологическими и предметными указателями, которые также формируются с помощью информационных технологий.

Анализ уже подготовленных региональных собраний законодательства свидетельствует о том печальном факте, что, широко используя компьютерные технологии, подчас игнорируются правовые методики составления подобных изданий. Тогда как эффективное использование информационных технологий предполагает глубокое знание предмета компьютеризации. Удачным сочетанием предмета и использования информационных технологий может служить Свод законов СССР, составленный профессиональными юристами советской эпохи с помощью автоматизированной информационно-поисковой системы, реализованной на ЭВМ «Реалите-2000» и удостоенной серебряной медали ВДНХ СССР.

Развитие компьютерных технологий существенно повлияло на правотворчество и работы по систематизации законодательства, изменив их качественно. В правотворчество пришлось вводить большое количество новых понятий и их определений из информационной сферы, которые требовали состыковки с понятийным аппаратом других отраслей законодательства, Кроме того регулирование информационной сферы нуждалось в пересмотре в содержательном плане, дававшем

1 Апт Л. Ф., Ветров А. Г. Особенности составления текущих редакций законодательных актов в правовых базах данных // Информационные ресурсы. 1997. № 2. С. 21–23.

44

Лекция 4.

Информационное законодательство и его понятийный аппарат

Основными данными о правотворчестве выступают термины и определения (дефиниции), играющие первостепенную роль в понимании информации о законодательстве.

Массив понятий и дефиниций, обслуживающих сферу информатики, начал формироваться не так давно — всего лет 40–50 назад. В настоящее время основную часть понятийного аппарата информационной сферы можно считать одним из системных элементов российского законодательства, в достаточной степени оформленным.

Необходимо отметить, что категории и понятия информатики в законодательстве, повседневном языке и довольно часто в науке имеют неоднозначное толкование, что негативно сказывается на развитии всех сфер экономической деятельности, которые не могут функционировать без информационных технологий и компьютерных систем. Кроме того, гражданам, иным физическим лицам, находящимся под юрисдикцией Российской Федерации, стремящимся жить в правовом государстве, необходимы сведения, основанные на едином понимании предметов и явлений информационного пространства, регулируемого законодательными положениями. Важен и тот факт, что информационные продукты являются объектами интеллектуальной собственности, вовлеченными в гражданский оборот.

Переход к рыночной экономике характеризовался стремительным обновлением не только информационных технологий, но, что еще важнее, правового оформления соответствующих отношений. Для того чтобы обеспечить правильное и единообразное понимание и применение норм закона, упомянутые новации необходимо сопровождать соответствующими разъяснениями. Их роль исполняют легальные дефиниции, которые выполняют задачи толкования понятий, созданных самим законодателем. Это во многом объясняется неоднозначной природой таких образований, как дефиниции.

Неоднозначность природы дефиниций в законодательстве (праве) обусловлена их основными свойствами, которые применяются для

46

Лекция 4. Информационное законодательство и его понятийный аппарат

информационного законодательства: стабильностью (означает характерные качественные признаки явления, предмета и т. п.) и изменчивостью (находится в системе правовых норм, регулирующих постоянно развивающиеся общественные отношения). Это двойственность наглядно прослеживается в динамике развития вновь создаваемой в законодательстве отрасли — информационного законодательства. Основу его понятийного аппарата первоначально составляли понятия и определения федеральных законов «Об информации, информатизации и защите информации», «Об участии в международном информационном обмене», «Об экспортном контроле законов Российской Федерации «О правовой охране программ для электронных вычислительных машин и баз данных», «Об авторском праве и смежных правах», «О космической деятельности» и др. В этой сфере, помимо дефиниций из основополагающих актов, в правовом регулировании отношений участвовали понятия и дефиниции гражданского и административного права.

Базовые дефиниции информатики перечисленных законов и «обслуживающие дефиниции из традиционных отраслей права не представляли собой устоявшуюся систему, они не всегда соответствовали друг другу, а подчас противоречили друг другу. В настоящее время положение мало изменилось. Вновь принятые федеральные законы как в информационной сфере, так и в гражданском и административном праве в должной мере не состыковали свой терминологический аппарат. И хотя явных противоречий наблюдать не приходится, но отдельные несоответствия встречаются. Например, употребляемый в законодательстве термин «информационные технологии» (Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации») в ряде многоаспектных актов Правительства заменяется ранее имевшим место термином — «информатизация».

Информационная среда — одна из самых стремительно развивающихся сфер общественной жизни — нуждается в адекватном правовом регулировании. В связи с постоянной изменчивостью общественных отношений, обусловленной научно-техническим прогрессом, компьютеризацией общественного труда, созданием нанотехнологий, пересматриваются используемые в этих процессах понятия (термины) и определения, наиболее значимая часть которых нуждается в истолковании законодателем1.

1 Так, С. Л. Зивс отмечал, что «лучшей интерпретацией правовых норм считается такая, которая приспосабливает к социальным потребностям настоящего момента». См.: Зивс С. Л. Кризис буржуазной законности в современных империалистических государствах. М.: АН СССР, 1958. С. 129.

47

Аналитическая информация в сфере правотворчества и правоприменения

4.1. Базовая терминология информационного законодательства

Сведения понятийного аппарата информационного законодательства1 позволяют из всех дефиниций выделить основные, опорные среди других подобных терминов, без которых невозможно очертить пределы данной отрасли, — так называемые базовые дефиниции.

Информационное законодательство — комплексная отрасль, его составляющими, помимо информатики, являются понятия, связанные с документальным оформлением данных, сведениями в разных областях деятельности.

Достаточно трудно выделить из этой структуры базовые определения понятий. Какие же критерии или черты имеют базовые определения информатики, с чего следует начинать их теоретический анализ?

Поскольку понятийный аппарат рыночной экономики формировался

иоформлялся с помощью правовых средств постепенно, в каждом отдельном предметном массиве, регулирование, как правило, осуществлялось посредством закрепления конкретных видов отношений с помощью кодифицированных и укрупненных актов. К последним со всей очевидностью можно отнести Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации». Как отмечается в юридической литературе, само понятие «укрупненный акт», используемое в теории систематизации законодательства, можно трактовать в его широком понимании как любой значительный по объему акт сводного характера и более узком понимании, если сопоставлять его с такой категорией, как кодифицированный акт2.

1 Информатика в терминах и определениях российского законодательства / Под ред. В. А. Никитова. М.: Славянский диалог, 2000; Апт Л. Ф., Ветров А. Г., Дорофеева Т. А. Словарь понятий российского законодательства по информатике и информационным технологиям // Правовая информатика. М.: НЦПИ, 2005. Вып. 7; Апт Л. Ф. Вопросы классификации понятий и дефиниций в информационном законодательстве // Там же; Апт Л. Ф., Ветров А. Г., Дорофеева Т. А. Информатика и международное право: Роль понятий международного права в информационном законодательстве Российской Федерации: Понятия и определения международных конвенций по информатике

иинформационным технологиям // Правовой мониторинг. М.: НЦПИ, 2006. Вып. 3;

Интеллектуальная собственность в терминах, понятиях и определениях российского законодательства: словарь-справочник / Под ред. С. М. Миронова. М.; СПб.: Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, 2006.

2 Рахманина Т. Н. Кодификация законодательства. М.: Юристъ, 2005. С. 37.

48

Лекция 4. Информационное законодательство и его понятийный аппарат

Для исследуемой проблемы важно, что именно в упомянутом Федеральном законе были закреплены наиболее значимые определения основных понятий отрасли. Тенденция к размещению базовых дефиниций в укрупненном акте сохраняется начиная с 1995 г. — с момента принятия Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации». Последующие изменения этого и других, ранее принятых законов, касающихся информационной сферы: «Об авторском праве и смежных правах», «Патентный закон Российской Федерации», «О правовой охране программ для электронных вычислительных машин и баз данных», «О связи», «Об участии в международном информационном обмене», «О средствах массовой информации», — не повлияли на сложившийся порядок, который сохраняется и с принятием новых федеральных законов: «О персональных данных», «Об электронной цифровой подписи», «О государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы», «О техническом регулировании» и др.

В связи с этим необходимо отметить, что представители профильного комитета Государственной Думы именуют федеральные законы «Об информации, информационных технологиях и защите информации», Закон Российской Федерации «О связи», «Об электронной цифровой подписи», «О средствах массовой информации», а также ранее действовавший закон Российской Федерации «Об участии в международном информационном обмене» базовыми законами отрасли1. Логично предположить, что дефиниции, помещенные в этих законах, можно считать базовыми. Однако в данном случае следует исходить из юридической специфики дефиниций как нормативных правовых предписаний, более близких по своему значению к отраслевым принципам2, и на основе их толкования, разъяснения осуществлять регулирование общественных отношений. Потому причисление к базовым дефинициям должно происходить по заданным критериям.

Для решения поставленной задачи прежде всего необходимо очертить пределы используемого понятийного аппарата информационного

1 О проблемах законодательного регулирования деятельности в сфере информационных технологий и связи: доклад заместителя Министра информационных технологий и связи Российской Федерации Б. Д. Антонюка // Материалы семинар-со- вещания комитета Государственной Думы по энергетике, транспорту и связи. 2005. 7 июня. С. 16, 17 и др.

2 Аналогичное суждение встречается в юридической литературе (см.: Рахманина Т. Н. Кодификация законодательства. С. 16).

49

Аналитическая информация в сфере правотворчества и правоприменения

законодательства. Состав обслуживающих данную сферу понятий и определений не ограничивается содержащимися в Федеральном законе «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», он намного шире, да и не все определения понятий, помещенные

вуказанном Законе, могут считаться базовыми дефинициями. Ориентироваться при определении правового материала, относящегося к информационному законодательству, можно, опираясь на положения ст. 4 базового Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации». Законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Федерального закона и других, регулирующих отношения по использованию информации федеральных законов.

Иными словами базовый состав дефиниций информационного законодательства сосредоточен только в федеральных законах. В настоящее время действующие отечественные законы насчитывают примерно 2000 определений понятий в сфере информатики. Систематизация базовых дефиниций в таком представительном массиве хотя и возможна, но весьма сложна.

Основным критерием определения базовых дефиниций в пределах информационных норм должны стать принципы данной сферы деятельности: информационная безопасность (как одна из составляющих безопасности вообще), право на информацию, т. е. доступность открытых сведений и документальной информации, а также признание информации в качестве объекта гражданско-правовых отношений. Указанные принципы дают предметное представление об информационной сфере.

Обращает на себя внимание тот факт, что информационно-коммуни- кационные технологии в России, как и во многих странах, все в большей степени становятся системообразующими, инфраструктурными элементами. Они являются в некотором роде базовой платформой электронного взаимодействия законодательной, судебной и исполнительной ветвей власти, а также власти и субъектов отраслей социально-экономической сферы, бизнеса, общественно-политических объединений и граждан1.

Необходимость обеспечения повседневного функционирования ин- формационно-телекоммуникационного комплекса на высоком государственном и общественном уровне предопределяет значимость принципа информационной безопасности, содержание которого было раскрыто

вФЗ «Об участии в международном информационном обмене».

1 О проблемах законодательного регулирования деятельности в сфере информационных технологий и связи. С. 31.

50