Аналитическая информация в сфере правотворчества и правоприменения. Курс лекций

Лекция 8. Информация о судебной практике как предмет правовой экспертизы качества законодательных актов

Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации) направляют обращения в Верховный Суд Российской Федерации с просьбой рассмотреть информацию по конкретному юридическому вопросу на Пленуме Верховного Суда Российской Федерации. Например, о разработке мер по предотвращению инцидентов со священными книгами1. Или использование в правотворческой практике правоположения Пленума Верховного Суда РФ, касающегося юридического понятия «нормативный правовой акт». Определением искомого термина пользуется не только судебная практика, но и органы законодательной и исполнительной власти2.

Иногда информация о заключениях Правительства Российской Федерации по законопроектам в качестве обоснования содержат ссылки на правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации. Так, в Государственную Думу был внесен законопроект о введении уголовной ответственности за создание финансовой пирамиды и руководство ее деятельностью. Эксперты при этом отмечают, что при таких трактовках основных понятий федерального закона пострадать могут и иные финансовые структуры, занимающиеся, например, сбором средств на благотворительные цели. Правительство Российской Федерации поддержало в целом законодательную инициативу, хотя считало, что она «нуждается в существенной доработке». В частности, в официальном отзыве указывалось, что используемая при разъяснении понятия финансовой пирамиды формулировка «объединение физических лиц» не применяется в уголовном законодательстве, так как не соответствует неоднократно обозначенной позиции Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которой неопределенность содержания правовых норм влечет неоднозначное их понимание и, следовательно, неоднозначное применение3.

Информация по основным видам юридических экспертиз Конституционного Суда Российской Федерации направлена на то, чтобы

1 Козлова Н. С верой — в Верховный Суд // Российская газета. 2015. 17 сентября. 2 Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 11 ноября 1996 г. «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации»; Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных

правовых актов полностью или в части».

3 Путилов С. Отловить на стадии строительства // Новые известия. 2013. 4 июля. № 116. С. 3.

101

Аналитическая информация в сфере правотворчества и правоприменения

субъекты законодательной инициативы готовили законопроект по исполнению постановления Конституционного Суда Российской Федерации с учетом его мотивированного решения. Изменения в ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», а затем

вКодексе об административных правонарушениях ужесточили правила для уличных акций протеста в мае 2012 г., вызвали недовольство ряда депутатов. Они обратились в Конституционный Суд Российской Федерации для проведения экспертизы о соответствии предписаний закона нормам Конституции Российской Федерации. Конституционный Суд установил, что принятые правила проведения митингов не во всем соответствуют Конституции. Конституционный Суд признал юридически неопределенной введенную норму, установившую новый вид штрафа — для главы политической и общественной организации, которая проводит митинг в тех случаях, когда акция привела к массовым беспорядкам. Конституционный Суд предложил дифференцированный подход: «назначать наказание ниже низшего предела в зависимости от характера действий виновного, его личности, наличия смягчающих обстоятельств». Правительство Российской Федерации так и поступило, предложив измененную редакцию ст. 4.1 КоАП, помимо того, в полном соответствии с требованиями Конституционного Суда в ряде случаев исключается для нарушителей законодательства о митингах наказание

ввиде обязательных работ1.

Проведенная экспертиза по данному регулированию отличалась особой сложностью. Оценки судей не оказались едиными. Трое судей высказали особое мнение по такому непростому вопросу, выразив каждый несогласие с тем или иным пунктом выводов большинства коллег. В последнее время разница в оценках судьям Конституционного Суда Российской Федерации совсем не свойственна2.

Экспертиза, касающаяся нормативно-правового регулирования, главным образом законов, не исчерпывается приведенными формами. Ее возможности более широкие, однако, при всех вариантах экспертизы законов, которую осуществляют высшие суды в рамках существующей государственно-правовой системы, информация о ней является в настоящее время необходимой. Она еще раз подчеркивает, что судебное

1 Хамраев В. В закон о митингах внесли поправку на личность // Коммерсант. 2013. 8 августа. № 140. С. 1.

2 Родин И. Долгое исполнение трудного решения Зорькина // Независимая газета. 2013. 2 августа. № 160.

102

Лекция 8. Информация о судебной практике как предмет правовой экспертизы качества законодательных актов

правоприменение — это глубокий и сложный процесс, характеризующийся не только собственно применением закона, но также сдерживанием правотворческих органов и индивидуальным судебным регулированием1.

Необходимым элементом такого ограничения является информация

оправоположениях постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации по общим вопросам судебной деятельности: об улучшении организации судебных процессов и повышении культуры их проведения;

осроках рассмотрения уголовных, гражданских, административных дел судами Российской Федерации; о вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия; о применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации; о практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений квалификационных коллегий судей о привлечении судей судов общей юрисдикции к дисциплинарной ответственности и др.

Это объясняется тем, что судебная власть в лице Пленума Верховного Суда Российской Федерации принимает разъяснения, правоположения которых являются необходимыми регуляторами судебной деятельности. Правоположения судебной практики всегда должны иметь конкретизирующий характер по отношению к нормам законодательства.

Визвестной мере можно утверждать, что информация о правоположениях судебной практики содействуют стабильности законодательства, укреплению его престижа. В то же время информация о судебной практике является необходимым фактором изменения законодательства, она отражает учет назревших потребностей общественного развития. Соблюдение двух основных параметров достигается с помощью систематических обобщений судебной практикой информации

оконкретных делах, экспертного обоснования и формирования подчас дополнительного понятийного состава для функционирования правовой системы.

Однако приходится констатировать, что не в должной мере при подготовке федеральных законов учитываются данные экспертиз, составленных на основе судебной практики. При обсуждении проекта изменений Федерального закона о запрете пропаганды нетрадиционных

1 Ершова Е. А., Ершов В. В. Прямое применение Конституции Российской Федерации // Судебная власть и правосудие в Российской Федерации: Курс лекций. С. 535.

103

Аналитическая информация в сфере правотворчества и правоприменения

сексуальных отношений среди детей1 спор вызвало определение термина «пропаганда» как распространение информации, формирующей у детей искаженное представление о социальной равноценности традиционных и нетрадиционных отношений. При государственном подходе эти отношения неравноценны: первые ведут к приросту гражданского населения, в чем государство заинтересовано, распространение вторых — к демографической катастрофе. В судебной практике можно усмотреть в «нетрадиционных» не только гомосексуальные, но и извращенные отношения между мужчинами и женщинами. Но депутаты приняли во внимание определение, данное Верховным Судом Российской Федерации: «нетрадиционные — это любые отношения, отличные от отношений мужчины и женщины»2.

Можно привести информацию по отдельным случаям принятия федеральных законов с учетом анализа результатов, проведенного Верховным Судом Российской Федерации с участием верховных, краевых, областных и равных им судов изучения приговоров и иных судебных актов, а также анализа высказанных судьями позиций относительно необходимости установления тех или иных положений закона. К таковым относятся установления Федерального закона от 29 ноября 2012 г. № 207 ФЗ об изменениях Уголовного кодекса Российской Федерации, где более детально дифференцирован состав мошенничества на отдельные составы с учетом данных судебной практики, а также опыта развитых в экономическом и правовом отношении стран. Статья 159 УК РФ сохранила общий состав: мошенничество — хищение чужого имущества или приобретение права на чужое имущество путем обмана или злоупотребления доверием. Вместе с тем понятие «мошенничество» пополнилось новым квалифицирующим признаком: мошенничество, повлекшее лишение права физического лица на жилое помещение3.

Сошлемся также на данные статистики Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, которые были приняты

1 Федеральный закон от 29 июня 2013 г. № 135 ФЗ «О внесении изменений в статью 5 Федерального закона «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях защиты детей от информации, пропагандирующей отрицание традиционных семейных ценностей».

2 Бочарова С. Нетрадиционное законотворчество // Ведомости. 2013. 13 июня.

3 Отчет: Российское законодательство: 20 лет развития в русле новой Конституции Российской Федерации. Режим доступа: сайт ГД. С. 84.

104

Лекция 8. Информация о судебной практике как предмет правовой экспертизы качества законодательных актов

во внимание депутатами Государственной Думы, предложившими заменить по отдельным правонарушениям уголовное наказание административным. В пояснительной записке указывалось, что законопроект «направлен на установление адекватных мер ответственности за совершение незначительных правонарушений», за которые в настоящее время предусмотрена уголовная ответственность1.

Таким образом, данные экспертиз, проводимых судебной практикой, — это инструмент правовой системы, способствующий отбору предписаний, составляющих эту систему. Следует признать, что влияние информации судебной практики на законотворчество, проходящее посредством проведения информационно-экспертного анализа, имеет системный характер: осуществляется взаимодействие двух властей — законодательной и судебной, которые, не подавляя друг друга, стремятся найти определенный баланс в выработке законодательных решений. Он выражается

вутверждении системы гарантий, позволяющей судебной власти осуществлять свои функции и решать поставленные перед ней законом государственные задачи2.

Однако данная модель взаимоотношений (связей) посредством информационного анализа нуждается в совершенствовании, которое депутаты Государственной Думы видят в повышении качества принимаемых законов за счет совершенствования юридической экспертизы3. Особенно в ней нуждается уголовное законодательство, в которое законодателями вносится большое количество изменений. К сожалению, экспертизы законопроектов Верховным Судом, носящие, на наш взгляд, очень взвешенный, системный характер, не могут гарантировать от принятия регулирующих предписаний, носящих влияние политического момента.

Не в полной мере реализуется информация, сосредоточенная в решениях Конституционного Суда Российской Федерации, связанная с признанием отдельных норм несоответствующими Конституции Российской Федерации. В связи с этим обстоятельством депутатам предлагается иметь полномочного представителя от Конституционного Суда

вГосударственной Думе так же, как от Президента и Правительства4,

1 Разуваев В. Депутаты предлагают не сажать мелких воришек // Независимая газета. 2015. 20 апреля.

2 Комментарий к Конституции Российской Федерации. М.: Издательство БЕК, 1994. 3 Хамраев В. Конституционным судьям рекомендуют плотнее работать с депутата-

ми // Коммерсантъ. 2016. 19 января. 4 Там же.

105

Лекция 9.

Основные виды систематизации правовой информации

Прежде всего, говоря о «систематизации», юристы имеют в виду упорядочение нормативных правовых актов (норм законодательства). Безусловно, это одна из важнейших форм систематизации информации о действующей нормативной правовой системе. Поскольку формы систематизации законодательства достаточно подробно излагаются в учебниках теории государства и права, а также в многочисленных трудах по юриспруденции, то нет необходимости подробно их освещать в данном курсе. Отдельные составляющие систематизации правовой информации необходимо представить как процесс концентрации материала в заранее установленных границах и на специальных принципах.

Концентрированный — сосредоточенный на чем либо, устремленный на что то, а также отличающийся насыщенностью, богатым содержанием при незначительном объеме1.

Остановимся и более подробно поговорим об учете нормативных правовых актов (норм) как форме систематизации правовой информации, на базе которой происходит правоприменение, да и вообще реализуется право.

Кроме того, на основе учета норм законодательства осуществляются такие формы его систематизации, как инкорпорация и кодификация.

Учет нормативных правовых актов — действия, связанные со сбором, хранением, обработкой по определенным правилам и выдачей информации о нормативных правовых актах: об их принятии, изменениях, дополнениях, отменах актов (или их отдельных норм), органе, их издавшем, форме принятия, наименовании, дате принятия, официальном опубликовании.

1 Словарь русского языка. М., 1999. С. 96.

107

Аналитическая информация в сфере правотворчества и правоприменения

Информационно-правовые потребности современного общества привели к широкому использованию компьютерных баз данных, а вместе с тем к правовому регулированию понятия учета. Подчеркнем, что подобные базы данных содержат не тексты актов законодательства (и не их идентичные копии), а только информацию об этих текстах, так как обычно такая информация не носит официального характера, нередко содержит разного рода ошибки. Учет — эта та форма систематизации правовой информации, которая устанавливает непосредственную связь между правотворчеством и систематизацией законодательства.

Основные принципы ведения классификаторов и традиционных тематиче ских картотек учета легли в основу формирования отраслей законодатель ства и установления индексов тематических рубрик в компьютерных сис темах по законодательству.

В настоящее время ведется компьютерная обработка перечисленного материала, хотя до сих пор не утратил своего значения способ обработки правовой информации с помощью ручных картотек на основе предметного рубрикатора. На карточках фиксируются все необходимые сведения по нормативному правовому акту. Помимо сведений об актах, учет предполагает ведение контрольных экземпляров текстов нормативных правовых актов. Контрольный экземпляр фонда представляет собой идентичную копию акта на бумажном носителе, куда подклеиваются все последующие изменения и дополнения с указанием их реквизитов. Таким образом, по контрольному экземпляру можно наглядно определить всю динамику изменений нормативного правового акта и его элементов — правовых предписаний, заголовков, преамбул и т. д.

Существуют различные методики ведения контрольных экземпляров нормативных правовых актов, но все они базируются на том, что некие элементы, и в первую очередь предписания, не уничтожаются, не выбрасываются из поля зрения правоприменителя (пользователя). Они перечеркиваются (если отменяются) или зачеркиваются отдельные слова, фразы (если меняется редакция), подклеиваются новые тексты редакций статей, частей, пунктов и т. д., то есть вся правотворческая судьба акта на контрольном экземпляре должна быть запечатлена.

108

Лекция 9. Основные виды систематизации правовой информации

Для юристов-пользователей контрольные экземпляры являются основным документом, которые никакие иные сведения заменить не могут.

Подобная практика учета имеется и в зарубежных странах, например, в Канаде, где контрольные экземпляры являются прообразом компьютерной информации и точной их копией. Контрольные экземпляры текстов ведутся на бумажных носителях специалистами правовых управлений палат Федерального Собрания Российской Федерации, Генеральной Прокуратуры Российской Федерации, Министерства юстиции Российской Федерации и других органов государственной власти, на основании которых вводятся изменения в информационные документы компьютерных систем.

Качественной чертой современного правотворчества и, в частности, законотворчества является внесение большого количества изменений

идополнений в нормативные правовые акты1.

Вюридической литературе и информатике подобный вид инкорпорированного текста получил наименование «текущей редакции», которую с полным основанием можно признать одной из самостоятельных операций по ведению учета нормативных правовых актов. Как правило, подобные редакции составляются на неофициальной основе с использованием средств вычислительной техники. Прообразом текущих редакций служат контрольные экземпляры текстов актов на бумажных носителях, используемые в процессе учета нормативного правового материала. Технология составления текущих редакций заключается в том, что в текст правового акта вносятся нормативные правовые положения из актов, слова и словосочетания, которые изменяют и дополняют основной акт, а также могут удаляться отдельные правовые предписания, статьи, пункты и другие структурные единицы нормативного материала, например, заголовки разделов, статей, пунктов, которые утратили силу. Выполнение подобной задачи требует особой тщательности с указанием отметок о таких изменениях. Система отметок очень сложна и требует от составителя текущих редакций профессионализма, опыта и знания принципов как системы законодательства, так и специальных правил в области правотворческой техники.

Информационный подход к праву в целом, рассмотрение законодательства как одного из видов правовой информации позволили

1 Количество изменений (дополнений), вносимых в законы Российской Федерации и федеральные законы, столь велико, что, например, в 2004 году почти 70 % федеральных законов касались внесения изменений в ранее принятые законы (или их полной или частичной замены).

109

Аналитическая информация в сфере правотворчества и правоприменения

выработать научные и практические рекомендации по подготовке текущих редакций. Эти рекомендации основаны на принципах правотворческой (законодательной) техники, приемы которой обычно содержатся в правилах, инструкциях, методиках по разработке различного рода нормативных правовых актов1.

В юридической практике следует отметить отсутствие единой методики составления текущих редакций, что часто приводит к тому, что

винкорпорированных текстах, представленных в различных справочных компьютерных системах, существуют отличия в представлении информации о нормативных правовых актах.

Составление текущих редакций нормативных правовых актов преследует, в первую очередь, потребительские цели — облегчить пользователю понимание тех нормативных правовых предписаний, которые изложены

внескольких актах, но имеют сходное содержание и представляют собой, по сути, проведение работ по инкорпорированию на неофициальной основе в строго ограниченных пределах. По существу, проводится работа по инкорпорации информации об актах.

Чем квалифицированнее составлен основополагающий акт и акты, вносящие в его предписания изменения и дополнения (имеются в виду формы выражения и изложения нормативных правовых предписаний), тем в меньшей степени будет проявляться субъективность составителя. Отметка об изменении текста нормативного правового акта должна содержать указание на форму изменяющего акта, дату его принятия, номер акта и источник его опубликования — что в контрольном экземпляре не предусматривается. Выбранный критерий или прием установки или размещения отметок после каждого изменения нормативного правового акта обусловлен тем, что он дает возможность прослеживать историю частей (пунктов) статей закона при предыдущих изменениях и дополнениях. Например, при изменении одновременно двух частей, как правило, из двух нормативных правовых предписаний одной из статей закона отметку об изменении логично поставить после второй части новой строки с большой буквы. Однако такой прием не всегда удобен. Так как часто между этими частями последующими законами вводятся (вводится) новые части или изменяется текст одной из статей. Поэтому в этом случае отметки придется проставлять заново, так как имеющиеся не дадут правильной картины.

1 Апт Л. Ф., Ветров А. Г. Особенности составления текущих редакций законодательных актов в правовых базах данных // Информационные ресурсы России. 1997. № 2.

110