Аналитическая информация в сфере правотворчества и правоприменения. Курс лекций

Лекция 6. Правоприменение

иинформационные источники его обеспечения

ипрактика его применения — это разные вещи»1, а вернее понятия, представляющие разные институты права.

Одним из главных информационных инструментов корректировки правотворческих актов является судебная практика (в широком смысле), которая способствует изменениям и отменам действующих правовых норм в системе законодательства.

Поскольку правоприменительный акт принимается государственным органом, то информация, изложенная в нем, тоже носит официальный характер. Оформление правоприменительного акта осуществляется в специально предусмотренной нормой права письменной форме и имеет строго определенные реквизиты. Таким образом,

Правоприменительные акты — это надлежащим образом оформленные письменные документы, что «роднит» их с нормативными правовыми актами.

Правоприменительные акты принимаются в форме приказов, решений, приговоров, определений, что же касается постановлений или распоряжений (в качестве таких форм), то это подобное утверждение многих правоведов, на наш взгляд, носят спорный характер2.

Что касается информационной природы правоприменительных актов, то она мало чем отличается от нормативных правовых. Правоприменительные акты также имеют текстовую документальную природу. Представленная в них информация должна обладать достоверностью, точностью, полнотой. Правоприменительные акты как документы имеют также юридическое значение, выраженное в способности вызывать определенные юридические последствия. Это та многочисленная группа документов, виды и назначение которых закреплены в предписаниях нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения, служащие применению норм права.

Орган или должностное лицо, принимая правоприменительные акты, скажем, судебное решение, приказ о приеме на работу, о зачислении в вуз, обязательно должны довести информацию надлежащим образом до заинтересованных субъектов. В большинстве случаев правоприменительные документы выдаются на руки физическим лицам в виде точной копии или

1 Сарычева М. СРО не хотят быть иностранными агентами // Коммерсант. 2016. 20 апреля.

2 См. подробнее: Лекция 8.

71

Аналитическая информация в сфере правотворчества и правоприменения

выписки. В настоящее время сведения, данные отдельных документов, а иногда и полностью текст документа помещаются на официальных сайтах государственных органов и учреждений. Например, судебные решения или выписки из них помещаются на официальных сайтах судов1. Вопросы номинации представленных на сайте данных регулируются внутренними инструкциями, методиками органа, который осуществляет информирование. Типовых нормативно-правовых предписаний об обязательности представления тех или иных данных по правоприменению на официальных сайтах в компьютерной сети интернет пока нет. Вопросы постоянного порядка обновления официальных сайтов, в частности, судов, а также органов исполнительной власти до сих пор не решен.

Однако документы правоприменительного характера представляют важные информационные ресурсы. Например, на основе данных ГИБДД был подготовлен законопроект изменений к КоАП РФ, вводящий новую систему санкций для злостных нарушителей Правил дорожного движения. Речь идет только о нарушениях, выявленных при надзоре за дорожным движением. Наибольшее число постановлений — 81,3 тыс. — сотрудники ГИБДД выписывали на основании ст. 12.18 КоАП (отказ уступить дорогу пешеходам и велосипедистам). Кроме того, было выписано 54,3 тыс. штрафов за проезд на красный свет. За разворот и движение задним ходом в запрещенном месте (например, на мосту или в тоннеле), а также отказ уступить дорогу автомобилю, у которого по ПДД есть преимущество в движении (например, при выезде с второстепенной дороги на главную), выписано 20,8 тыс. штрафов. 19,3 тыс. постановлений инспекторы оформили за поворот и разворот в нарушение требований знаков, 12,4 тыс. — за выезд на встречную полосу или трамвайные пути встречного направления2.

Информационные ресурсы существуют как в бумажном виде, так и в электронном. В любом государственном органе, учреждении в подразделениях кадровых служб ведется учет кадровых приказов о приеме на работу, повышению по службе, увольнениях сотрудников. Большинство документов, касающихся кадровых перестановок, как правило, переведены в цифровую форму.

1 Следуя правилам юридической техники, положения из правоприменительного акта (приказа, решения) именуются «выпиской» в отличие от нормативного правового акта, где текст именуется «извлечением». В современном нормотворчестве подобные правила не всегда соблюдаются. Например, часть текстов Указов Президента Российской Федерации, распространяемых по рассылке, именуют «выпиской».

2 Буранов И. Права потеряют у переходов и светофоров // Коммерсант. 2016. 7 июня.

72

Лекция 6. Правоприменение и информационные источники его обеспечения

Бумажный фонд с информаций о кадрах является контрольным.

Другим примером накопления информационных документальных ресурсов по правоприменительным актам являются судебные архивы, где хранятся уголовные дела вместе с вынесенными приговорами. Отдельные архивы содержат информацию по другим категориям дел, в том числе и судебные решения. Когда срок хранения отдельных категорий дел, скажем, дел о расторжении брака, истекает согласно инструктивным материалам архивной службы, дела подлежат уничтожению, однако решения по этой категории дел продолжают оставаться на хранении и подлежат выдаче государственным органам и по специальным запросам заинтересованным физическим лицам. После длительного хранения (порядка 25 лет) уничтожаются и решения, но информация, сведения о разводе физических лиц с указанием их фамилий и других данных остается в аналогах суда в виде регистрационных карточек. Описанная информация о судебных решениях систематизируется по хронологическому и алфавитному принципам (фамилия истца по бракоразводному делу). Разумеется, указанная информация по бракоразводному делу характеризуется как сведения ограниченного доступа, часто носящие конфиденциальный характер. Материалы и приговоры по уголовным делам имеют гриф «Для служебного пользования» и «Секретно». Однако информация о приговоре имеет место быть, так как он оглашается, как правило, публично в зале судебного заседания.

Информационные фонды, в которых аккумулируются правоприменительные документы, ведут регистрационный учет, на основе которого информация на бумажных носителях оцифровывается. В отличие от нормативных правовых актов правоприменительные документы не нуждаются в контрольных отметках. Они, как правило, хранятся в первозданном виде.

В отличие от информационных баз с нормативным правовым материалом, где содержится информация об опубликованных актах (их извлечениях), информационные массивы правоприменительной информации хоть и носят официальный характер, но, как правило, нигде не публикуются в первозданном виде. Как правило, из за ее конфиденциальности.

73

Аналитическая информация в сфере правотворчества и правоприменения

Фонды правоприменительных актов в разной степени обладают достаточной степенью полноты и достоверностью. Примерами таких хранилищ информации могут быть фонды отделов кадров: скажем, приказы по кадровому обеспечению. Информацию правоприменительных актов гораздо легче переводить в цифровую форму. В этом случае используются все правила компьютерного обеспечения, что и для любого вида информации. Исключением является информация, содержащая решения суда, в котором не приводятся полные данные конкретного лица1. Разумеется, в кадровой службе любого государственного органа или учреждения и, скажем, в военкоматах, судах бумажные фонды с информацией всегда являются первичными. При сдаче в архив информации на бумажных носителях архивируется и его компьютерный массив.

Информационные технологии по оцифровке правоприменительных актов постоянно совершенствуются. Так, тема поиска и описания различной информации по задолженностям, образовавшимся или не выполненным у невнимательно следящих за своей кредитной историей граждан и компаний, выходит на новый технологический и организационный уровень.

Электронное взаимодействие отвечает современному уровню взаимоотношений участников внешнеэкономической деятельности и банков. Электронные запросы удовлетворяются за минуты, тогда как другие традиционные технологии занимают несколько часов. При этом предприниматели не пострадают, и будет меньше ошибок при подготовке экономически значимых решений, которые сложно изменять после их принятия, например, планируется, что Федеральная таможенная служба (ФТС) сможет взыскивать долги и пени с помощью информации по таможенным платежам предпринимателей прямо с их банковских счетов, осуществляя информационное взаимодействие с банками в электронном виде2.

Информационные массивы (информационные базы) правоприменительных актов, скажем, решений судов, образуют сеть, в которую входят также и решения Верховного Суда Российской Федерации. База решений Верховного Суда включена в объединенную поисковую систему

1См. подробнее: ФЗ от 22.12.2008 № 262 «Об обеспечении доступа к информации

одеятельности судов в Российской Федерации».

2 Николаев Я. Заложит банк // Российская газета. 2016. 23 марта. Законопроект по этому вопросу внесен в Государственную Думу: предлагается дополнить Федеральный закон «О таможенном регулировании» предписаниями, предусматривающими информационное взаимодействие с банками в электронном виде.

74

Лекция 6. Правоприменение и информационные источники его обеспечения

«Правосудие» bsr.sud.rf. Сеть составляет несколько сайтов с базами решений судов общей юрисдикции. Как правило, они помещают сведения, опубликованные на официальных сайтах судов, что свидетельствует о достоверности представленной информации.

И все таки основным компьютерным источником является база данных ГАС «Правосудие», она сформирована судебными структурами и носит официальный характер. В свое время (2008) именно Верховный Суд Российской Федерации был инициатором принятия федерального закона, который ввел обязательную публикацию судебных решений в электронных средствах информации. Объединенный банк данных судебных решений включает судебные решения арбитражного производства.

Работа сети основана на объединении в одном каталоге решений нижестоящих судов и документальной базы Верховного Суда. Найти решения Верховного Суда можно и на его официальном сайте, но в информационной базе ГАС «Правосудие» это технологически сделать проще. Недавно Судебный департамент при Верховном Суде обеспечил новую программу поиска по судебным решениям. Поисковыми средствами являются ключевые слова, которыми выступают фамилии участников дела, прокурора, адвоката, подсудимого. Разработчиком системы стал Ин- формационно-аналитический центр поддержки ГАС «Правосудие». Ранее технология поиска и выдачи была ориентирована только на поиск данных по заранее определенным полям — атрибутам: карточкам дел и судебным актам — так называемый атрибутивный поиск. При этом возможности полнотекстового поиска данных не было, чтобы найти определенное дело, надо было знать номер его карточки. Это затрудняло поиск. К тому же было совершенно невозможно собрать широкие данные и проанализировать тенденции, например, как складывается практика по делам об изнасиловании или кражах, а поискать, не мелькало ли в приговорах определенное лицо, и вовсе было невозможно. Публикация судебных актов и простота доступа к ним сделали возможным открытое правосудие1.

Важно отметить, что данные правоприменительной практики в сфере экономических преступлений являются одной из составляющих информационного обеспечения формирования стратегии национальной безопасности России (2015).

Данные правоприменения являются фундаментом судебной статистики. Так, в кризисном 2015 году число экономических преступлений,

1 Куликов В. Приговор в лучшем виде // Российская газета. 2015. 16 ноября.

75

Аналитическая информация в сфере правотворчества и правоприменения

выявленных правоохранительными органами, увеличилось на 4,3 % (со 107,3 тыс. до 112,4 тыс.). При этом доля тяжких и особо тяжких деяний превысила две трети.

Удельный вес экономических преступлений в общем числе зарегистрированных остается небольшим — менее 5 %. Размер материального ущерба от экономических преступлений (по оконченным делам) тем не менее внушителен — 271,4 млрд руб. (в 2014–194,5 млрд. Из этой суммы почти 50 млрд руб.пришлось на налоговые преступления (39,6 млрд руб. в 2014 г.)

На 12 % увеличилось количество зарегистрированных преступлений в сфере экономической деятельности (с 26,7 тыс. до 30 тыс.), мошенничества стало больше на четверть (со 159,3 тыс. до 200,5 тыс.). По данным национального бюро кредитных историй (НБКИ), количество кредитов, обслуживание которых не осуществлялось с первого же месяца действия договора, то есть имеющие признаки кредитного мошенничества, выросло на 12,6 % — до 596 тыс. Доля кредитов с признаками мошенничества выросла до 2,4 % от общего количества выданных. Ежегодно кредиторы теряют по этой причине 50–70 млрд руб. В свою очередь по подсчетам ЦБ российские банки в четвертом квартале 2015 г. в результате кибератак потеряли более 1,5 млрд руб.

В частном секторе экономики было выявлено более 3 тыс. преступлений против интересов службы в коммерческих организациях (+14,8 %). Наиболее криминализированными сферами отечественной экономики попрежнему остаются финансово-кредитная система, потребительский рынок, операции с недвижимостью, внешнеэкономическая деятельность и природноресурсные отрасли1.

Общий показатель экономических преступлений впервые после финансового кризиса снизился, но незначительно — до 36 % по сравнению с 37 % в 2014 году. Снижение уровня таких преступлений отмечено в США (с41 до 37 %), Восточной Европе (с 39 до 33 %), Азиатско-Тихоокеанском регионе (с 32 до 30 %) и в Латинской Америке (с 35 до 28 %). Уровень экономических преступлений вырос в Африке (с 50 до 57 %), Западной Европе (с 21 до 25 %). Несмотря на снижение, финансовая стоимость каждого отдельного преступления увеличивается.

1 Сухаренко А. Н. Экономика под угрозой // Независимая. 2016. 23 марта. Следует отметить, что подобная информация в сфере правоприменения по экономическим преступлениям имеет место и в международной практике, о чем свидетельствуют материалы, изложенные в данном источнике.

76

Лекция 6. Правоприменение и информационные источники его обеспечения

Значительный уровень киберпреступности отмечен в секторе финансовых услуг — 52 % против 45 % в 2014 г.), а также в коммунальной сфере (44 %), химической промышленности (34 %), страховании (29 %) и госсекторе (29 %).

Шесть стран «большой двадцатки» (Великобритания, США, Италия, Франция, Канада и Австралия) говорят, что самой большой угрозой для них станет киберпреступность.

По мнению международного эксперта Э. Гордона, видимое снижение лишь маскирует все возрастающую сложность экономических преступлений, обусловленную распространением киберпреступлений и давлением со стороны регулирующих органов, при росте убытков, понесенных в результате каждого преступления.

Еще одним примером компьютеризации правоприменительных актов можно считать ЕГИССО. Правовым основанием начала работ стали нормы вступившего в силу 1 января 2016 г. Федерального закона, меняющего порядок предоставления социальных льгот. Создание такой компьютерной системы даст возможность проверять социальные выплаты граждан. Сейчас в системе социального обеспечения из за отсутствия единой, интегрированной между субъектами Федерации и органами исполнительной власти, информационной базы невозможно установить, кому и какие услуги предоставляются. Частая практика, когда «предприимчивые граждане» получают пенсионные выплаты сразу в двух регионах — по месту жительства и по месту прописки. В стране до сих пор не существует единой базы данных инвалидов и льготников, каждое министерство ведет свой реестр. Гражданин, допустим, будучи пенсионером, льготником и инвалидом, может получать по нескольку раз социальные выплаты из разных бюджетов.

Кроме того, ЕГИССО должна способствовать переводу социальных выплат на основе нуждаемости, то есть граждане с доходами определенного уровня не должны получать социальные выплаты и льготы. Теоретически это кажется справедливым, но применять подобный подход почти невозможно без постоянного контроля всех легальных и неформальных доходов каждого гражданина. Установить реальную нуждаемость в социальных выплатах очень сложно. Граждане, например, с ограниченными возможностями, могут подрабатывать репетиторством, мелким ремонтом и т. п. При этом установить действительную нуждаемость бывает достаточно трудно. Разумеется, работа ЕГИССО будет обеспечиваться только документальной информацией правоприменительного характера. Если

77

Аналитическая информация в сфере правотворчества и правоприменения

документально не будет подтверждения принадлежности лица к социально незащищенным категориям, то система будет выдавать недостоверные сведения.

Документальная аналитическая информация правоприменительного характера чрезвычайно разнообразна. Особое место в правоприменении принадлежит судебным решениям. Как считают правотворцы, «в идеале каждое судебное решение и уголовное правосудие в целом должны объединять нацию, скреплять социальную структуру, умиротворять»1. А потому сведения, данные правоприменения нередко подлежат опубликованию, например, судебные решения по арбитражным спорам. Однако существует информация правоприменения, которая всегда подлежит официальному опубликованию — это решения Конституционного Суда Российской Федерации. Решения Конституционного Суда официально публикуются в «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации» и «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации». В «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации» публикуется также и определенная часть решений конституционных судов, функционирующих в ряде субъектов Российской Федерации. Между сведениями, которые публикуются в названных источниках, наблюдаются количественные и качественные несовпадения. Они выражаются в полноте информации, которую представляют те или иные издания. Так, в Собрании законодательства Российской Федерации в разделе пятом публикуются, как правило, только постановления Конституционного Суда Российской Федерации, очень редко публикуются определения Конституционного Суда. Такое распределение полномочий в сфере опубликования, когда судебные решения публикуются вместе с актами законодательства, как бы свидетельствует, пусть и косвенно, о правотворческой роли Конституционного Суда Российской Федерации, хотя по существу орган таким и не является: «не без основания Конституционный Суд (как, впрочем, и другие конституционные суды) называют «негативным законодателем»2, близости его правоположений к правотворческим предписаниям.

1 Соколов М. Равноправие против истины // РБК. 2015. 3 сентября.

2 Конституционный Суд Российской Федерации: Постановления. Определения. 1992–1996 // М.: Новый Юрист, 1997. С. 5.

Лекция 7.

Распоряжения как форма нормативных правовых и правоприменительных актов. Учет индивидуальных предписаний

Специального рассмотрения требует вопрос о разграничении отдельных видов правовой информации, которые не всегда можно охарактеризовать как нормативно-правовые или правоприменительные. Информационный подход к анализируемой правовой материи позволяет в определенной мере осуществлять объективное рассмотрение такой формы юридического акта, как «распоряжение», и способствует опровержению распространенного в юридической литературе и нашедшего место в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. № 2 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» мнения о том, что распоряжения правительства (совета министров) и информация, содержащаяся в них, не носят нормативного характера.

Отечественное законодательство состоит из огромного числа предписаний, анализ которых, как правило, сводится к выявлению их юридической силы, учитывая иерархическое построение системы правового регулирования. Основную нагрузку в ней несут предписания, обладающие признаками нормативности. Эти признаки в 60 е годы прошлого века были теоретически обоснованы А. В. Мицкевичем и представлены в ряде научных статей и монографии «Акты высших органов Советского государства»1. Он выделил три признака: неконкретность адресата; возможность неоднократного применения и действие предписания независимо от его исполнения. Под нормативно-право- вым предписанием А. В. Мицкевич понимал «логически завершенное положение, прямо сформулированное в тексте государственного органа и содержащее для других лиц, организаций решение государственной власти…»2.

1 Мицкевич А. В. Акты высших органов Советского государства. М.: Юридическая литература, 1967.

2 Там же. С. 34.

79

Аналитическая информация в сфере правотворчества и правоприменения

Эти теоретические позиции юридическая практика использует уже около 40 лет они помогают в отграничении нормативных правовых предписаний от ненормативных, то есть правоприменительных. Элементы нормативности закреплены в официальных документах, таких как постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и п. 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации1.

Однако среди предписаний системы законодательства, как в прошлом, так и в настоящем, не все предписания соответствуют описанным признакам. Существуют предписания, имеющие индивидуальный характер. Этот момент отмечал и сам автор, профессионально понимавший природу нормотворчества. Таковы предписания о создании казенных предприятий, государственных организаций, учреждений, например, «создать Всесоюзный научно-исследовательский институт советского законодательства (ВНИИСЗ) при Министерстве юстиции СССР» или об утверждении инструкций, положений, приложений, перечней и т. д. К ним же относятся и различные порученческие установления об издании нормативных правовых актов, а также о проведении отдельных юридических действий, например, «подписать соглашение с Правительством Республики Таджикистан о взаимных поставках…».

Каков характер этих положений? Следует полагать, что если они исходят от государственных органов, располагающих соответствующими полномочиями, то они, как правило, в обязательном случае имеют правовой характер, но носят ли они нормативный, если отсутствуют основные признаки нормативности, неперсонифицированности и неоднократности применения. Представляется (и на практике такие предписания всегда подлежат нормативному учету), что такие предписания нормативны вследствие того, что они обладают таким признаком, как действие предписания независимо от исполнения. Кроме того, на практике предписание принято считать нормативным, так как на его основе принимаются другие более конкретные положения, определяющие структуру организации (в данном случае ВНИИСЗ), штатную численность, заработную плату персонала и другие. Например, издание Председателем

1 Постановление Государственной Думы от 11 ноября 1996 г. № 781 IIГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации»; Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части».

80