Административное право Российской Федерации. Практикум

том числе существенные, лишь фиксируются, причем в различных нормативных правовых актах: Конституции РФ, федеральных законах, конституциях (уставах) субъектов РФ, подзаконных актах. Синтезирующая же их однозначная концепция пока отсутствует и в законодательстве, и в научной литературе. В общей теории права имеются фундаментальные комплексные исследования проблем правовых актов, которые, однако, не снимают дискуссионности, в частности, самого понятия правового акта, системы его существенных признаков и т.п.

Много уделяется внимания изучению правовых актов в науке административного права. Здесь нередко используется методологический прием, в соответствии с которым правовые акты управления рассматриваются в качестве разновидности правовых актов вообще, ассимилирующих их общие признаки в сочетании с определенной спецификой свойств правового акта управления. Но в этом случае по умолчанию игнорируется наличие различных трактовок понятия правового акта и признаков правового акта управления.

Иногда правовой акт управления соотносится с решением. Однако такой акт — всегда решение, но не всякое решение — правовой акт управления. Решение является правовым актом, если влечет за собой характерные для него последствия.

От правовых актов управления следует отличать юридически значимые действия, не выражающие властного волеизъявления, а либо фиксирующие определенные обстоятельства, либо момент начала действия правового акта управления и т.д. Например, моментом регистрации организации в качестве юридического лица является внесение соответствующей записи (на основе акта о регистрации) в Государственный реестр юридических лиц. С момента регистрации поступившей жалобы исчисляется срок, установленный для ее разрешения.

В литературе традиционно обсуждается вопрос, являются ли конклюдентные действия (например, показания светофора и т.д.) правовыми актами. Представляется, что в такой постановке смешиваются два вопроса, конклюдентные действия должностного лица и средства технического обеспечения соблюдения правил дорожного движения. Правовой акт — волевое действие. Властное требование должностного лица, выражающее его публичные полномочия, в том числе путем использования подобных технических средств (свистка, жезла и т.п.), следует рассматривать как административно-правовой акт, обязательный для исполнения, причем защищенный юридиче-

ской возможностью применения установленных мер принуждения. Показания же светофора не являются волевым актом. Это средство технического упорядочивания движения и в этом качестве защищается организационно-правовыми мерами. Но к светофору претензий не предъявишь.

Многообразие мнений по принципиальным вопросам теории правовых актов управления вовсе не означает их ущербности. Они, прежде всего, обусловливаются многогранностью данного явления, способствуют формированию представления о нем с различных точек зрения (если, конечно, это не подменяется «игрой» в термины, но такими случаями можно пренебречь). Основные представления о правовых актах управления, отраженные в административно-право- вой литературе, сводятся к следующим. Под таким актом понимают:

1.«…всякое действие, которое обнаруживает чью-либо волю вызвать правовое последствие. Акты, совершаемые должностными лицами в процессе служебной деятельности, образуют категорию государственных актов. Акты делятся на акты управления и административные акты. Акты управления — каждый государственный акт, относящийся к компетенции государственного учреждения.

Административный акт — публично-правовой акт, которым осуществляются административные функции»1.

2.«…юридические формы (указы, постановления, решения, распоряжения, приказы, инструкции) исполнительно-распоряди- тельной деятельности органов советского государства, осуществля-

ющих полномочия в пределах своей компетенции, на основе и во исполнение законов и в установленном законом порядке»2.

3.«… государственные властные акты, изданные на основе и во исполнение советских законов и указов органами советского го-

сударственного управления в процессе практического осуществления функций советского государства»3.

4.«…основанные на законе односторонние юридически властные волеизъявления полномочных субъектов исполнительной власти, направленные на установление административно-правовых

1 Елистратов А.И. Основные начала административного права. М., 1917.

2 Студеникин С.С. Советское административное право. М., 1949.

3 Попов Л.Л., Петров Г.И. Советское административное право. Общая часть. Л., 1970.

распорядительными актами, но не образующие в соответствии с установленными требованиями к форме актов соответствующих субъектов либо субъектов, не уполномоченных их принимать в установленной форме. Например, акты, издаваемые Правительством РФ, подписываются его Председателем, а не его заместителями, которые в порядке осуществления руководства порученным участком могут давать по подведомственности поручения. О поручениях руководителя речь идет в ФЗ «О государственной гражданской службе…» (п. 2 ст. 15). Порядок организации выполнения поручений Президента РФ, Председателя Правительства РФ и др. определяется Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти.

Определяя отношение к трактовкам правовых актов управления, важно учитывать, что данное понятие не является легальным, т.е. содержащимся в нормативных правовых актах, имеющих общее значение. Наличие попыток сформулировать их в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации не восполняет этот пробел и отражает их разночтения в этом вопросе. Оно отражает также несовпадение мнений в теории по этому вопросу. В принципе данное понятие является доктринальным, производным от вошедшего в законодательство советского периода наименования — органы государственного управления. Издаваемые ими акты и получили название «акты государственного управления» (акты управления). Эти понятия традиционно не ассоциировались с тем, что они предназначены для регулирования лишь управленческих отношений. Они включали также нормы различных отраслей права. И сейчас чаще всего термином «правовые акты управления» обозначают акты, издаваемые органами государственного управления, юридическое содержание которых выходит за пределы административного правового регулирования. Наука, особенно юридическая, допускает условности, которые оправданны и относительно обобщающего понятия «правовые акты управления».

Признание, что правовые акты управления содержат лишь ад- министративно-правовые нормы или издаются только по собственно управленческим вопросам, юридически необоснованно сужает сферу деятельности исполнительной власти. Собственно управленческие вопросы не тождественны сфере функционирования исполнительной власти, т.е. государственного управления как вида государственной деятельности.

Сферой государственного управления (деятельности исполнительной власти) охватывается исполнение также законов, которые являются отраслевыми (тематическими) и в то же время по своему юридическому содержанию комплексными правовыми актами.

Правовые акты государственного управления относятся к источникам права. В качестве таковых они названы в ГК РФ (ст. 3), ТК РФ (ст. 5). Хотя немало актов посвящаются исключительно либо преимущественно регулированию вопросов собственно управления или содержат только нормы административного права (например, административные регламенты об утверждении внутренней структуры органов исполнительной власти, о порядке рассмотрения обращений граждан в этих органах и др.).

Всилу необходимости обеспечения законности, обоснованности и эффективности правовых актов управления нормативными правовыми актами специально регламентируется порядок подготовки, регистрации, официального опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов. В них имеются специальные нормы, закрепляющие особенности подготовки совместных, межотраслевых, межведомственных нормативных правовых актов, способы выделения

вэтих случаях головного государственного органа, характер его взаимоотношений с другими органами. Надо иметь в виду, что субъектами издания такого рода актов могут быть также органы, не относящиеся к органам исполнительной власти (например, органы прокуратуры).

Всфере реализации исполнительной власти широко применяются выделяемые в теории «парные» или зависимые акты. В отличие от совместных актов они издаются одним и тем же органом исполнительной власти, имеют одинаковую общую юридическую силу, единый предмет регулирования, но разные по отношению к полномочиям органа и наименованию. В теории их условно делят на акты: а) первого и б) второго порядка. Например, постановление Правительства РФ об утверждении положения об органе исполнительной власти и утвержденное им положение.

Издание нормативных правовых актов первого порядка является ключевым полномочием органа исполнительной власти. С их помощью обеспечивается реализация всех иных полномочий, компетенции в целом по разнообразным вопросам предмета его ведения. Наименование таких актов, издаваемых соответствующими органами, определяется в Конституции РФ, федеральных конституционных законах, федеральных законах, постановлениях

Правительства РФ, конституциях и уставах, законах субъектов РФ. Например, согласно ст. 115 Конституции РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения; некоторые федеральные министры, руководители федеральных служб, директора федеральных агентств издают приказы; высшие органы исполнительной власти субъектов РФ — постановления и распоряжения.

Под нормативным правовым актом второго порядка понимается акт, утвержденный актом первого порядка. Право утверждать такие акты и их наименования предусматривается в правовых актах, устанавливающих компетенцию данного органа. В них систематизируются правовые нормы (тем самым определяется нормативное свойство (природа) акта первого порядка), регулирующие хотя и разноплановые вопросы, но объединенные единством его предмета

ицели. Они могут изменяться, дополняться и отменяться лишь актами первого порядка. Так, в соответствии с ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» оно утверждает положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти (ст. 12), а также акты других наименований.

Известно, что постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 (в ред. от 11 февраля 1999 г.) установлено, что нормативные правовые акты издаются органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций

иположений. Теперь данное установление должно восприниматься с рядом оговорок:

1)этот перечень должен быть дополнен упоминанием регла-

ментов;

2)данное постановление не распространяется на Правительство РФ и адресовано иным, но лишь федеральным органам исполнительной власти;

3)в действующих положениях различно решается вопрос как с точки зрения наименований, так и юридической природы издаваемых органом исполнительной власти нормативных правовых актов. В одних определяется, что федеральный министр, руководитель федеральной службы, директор департамента издают приказы,

иотсутствует указание на виды актов второго порядка; в других — в общей форме указывается, что данный орган либо возглавляющее его должностное лицо издают нормативные правовые акты (Минюст России, МЧС России); правовые акты (ФСБ России): приказы, директивы, положения, наставления, инструкции, руковод-

ства, указания, распоряжения и иные правовые акты (см. п. 9 ст. 10 Положения о Спецстрое России, утв. Указом Президента РФ от 19 августа 2004 г. № 1084 (Собрание законодательства РФ. 2004.

№34. Ст. 3540);

4)в положениях о ряде федеральных министерств имеются статьи, устанавливающие перечни видов нормативных актов, которые соответствующие министерства могут принимать самостоятельно. Однако в этих статьях речь идет не о видах актов, а содержатся открытые перечни вопросов, по которым могут приниматься акты, в том числе в ряде случаев определенного вида.

Что касается классификации правовых актов управления, то она возможна по многим критериям и ее варианты обстоятельно освещаются в том числе и в учебной литературе по административному праву. Важно уяснить, что она не является самоцелью, а позволяет сформировать более полное научное представление о сущности указанных актов и имеет практическое значение. В российской правовой системе и специальной литературе последовательно различают термины «нормативные» и «правоприменительные» правовые акты управления. Будучи взаимосвязанными, тем не менее они выполняют специфические правовые функции: деление актов по юридической силе позволяет правильно оценивать их с точки зрения требований законодательства и т.д.

Формула «требования к правовым актам управления» (в литературе имеются и иные формулировки этого вопроса), содержит элементы условности. Во-первых, они подразделяются на требования а) законности и б) иные требования, не имеющие юридического характера, но важные с точки зрения качества их технического исполнения (четкость, экономия текста, грамотность, доступность, экономическая обоснованность, целесообразность, исполнимость в данных условиях, своевременность и т.д.).

Требование законности включает:

а) издание правовых актов управления уполномоченными субъектами и в пределах их компетенции;

б) соблюдение порядка подготовки, регистрации и опубликование данных актов;

в) законность содержания правового акта управления, в том числе:

1.Его юридическую обоснованность, соответствие Конституции РФ, федеральным законам, подзаконным актам

большей юридической силы. Правовые акты управления субъектов РФ должны соответствовать также конституциям, уставам, законам субъектов РФ. В Российской Федерации действует презумпция законности правовых актов управления. Частное исключение предусмотрено ФЗ о гражданской службе применительно к неправомерным поручениям, данным гражданскому служащему. В случае подтверждения руководителем такого поручения в письменной форме гражданский служащий обязан отказаться от его исполнения. Наличие такой нормы оправдано тем, что гражданский служащий может самостоятельно оценивать неправомерность поручения, ибо квалификационные требования предусматривают знание относящихся к его профессиональной деятельности нормативных правовых актов.

2.Соблюдение разграничения полномочий и предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.

3.Обеспечение приоритета прав и свобод граждан.

4.Соответствие целям исполняемых законов;

г) соблюдение форм правовых актов управления.

д) соблюдение законности в отношениях с местным самоуправлением.

Сложным в научном и правовом отношениях являются последствия нарушения требований законности к правовым актам управления. Традиционно такие акты подразделяются на ничтожные и оспоримые. Хотя известно, что их понятие является лишь доктринальным и они не имеют легальных признаков. Высказываются совпадающие и различающиеся соображения на этот счет. Ни у кого не вызывает сомнения ничтожность акта, изданного неуполномоченным органом или с нарушением его компетенции, акта преступного характера и т.д.

Сложен вопрос об оспоримых актах. К ним, в частности, относят несущественные нарушения формы актов, например, неточности его наименования, отсутствие визы должностного лица, которая предусмотрена порядком подготовки актов, и т.п.

Но главное при изучении данного вопроса заключается в выяснении того, каковы юридические последствия признания правового акта управления незаконным (недействительным, недействующим,

не подлежащим исполнению) и отмененным. Совершенно определенные последствия пока конкретизированы в ГК РФ. Статья 13 ГК РФ предусматривает, что в случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными ст. 12 ГК РФ. Имеются также нормы, относящиеся к другим сферам регулирования. Они-то и нуждаются в надлежащем анализе при изучении данной темы.

Те м а 8. Административное принуждение

иответственность

Время, отведенное на изучение данной темы, явно недостаточно. Поэтому необходимо сосредоточить внимание на ее ключевых вопросах, позволяющих получить необходимое достоверное представление о сущности административной ответственности и ее реализации, включая основы исполнительного производства по делам об административных правонарушениях. Обилие литературы по административной ответственности свидетельствует о важности этого правового института, но оно не должно вводить в заблуждение относительно того, что это будто бы обусловлено наличием принципиальных научно-правовых концепций его сущности. А те, которые действительно есть, касаются перманентной дискуссии по одним и тем же проблемам (например, о характере административного правонарушения и т.п.).

Сложно обстоит дело и с официальными источниками по административной ответственности. Применительно к административной ответственности они имеют специфику. Прежде всего в них нет легального определения данной ответственности. Оно есть как доктринальный продукт логического анализа законодательства об административных правонарушениях, и в этом качестве оно употребляется в специальной литературе и в нормативных правовых актах, а также в актах органов судебной власти. К тому же характерно, что она регламентируется во всех аспектах (материальном и процессуальном) законодательством об административных правонарушениях, а не об административной ответственности в формальном смысле слова. С учетом этой оговорки при изучении вопросов темы следует исходить из того, что административная ответственность — вид публичной административной ответственности, сближающейся с уголовной ответственностью. Но их законодательное регулиро-