Административное право Российской Федерации. Практикум

гламентацию дифференциация правового статуса государственных служащих в зависимости от объема и характера их полномочий. Она имеет принципиальное не только теоретическое, но и практическое значение. Ведь отношения государственной службы каждого ее вида представляют собой иерархическую систему и должны иметь четкую правовую основу. Конструктивные решения на этот счет имеются в военной службе и менее характерны для отношений гражданской службы.

Опонятии государственного служащего

Внормативных правовых актах отсутствует общее определение государственного служащего, адекватное его современному правовому статусу. Очевидно, что оно соотносится прежде всего как частное по отношению к понятию служащего. Однако исторически его сущность, характер деятельности, выделявшие его среди других лиц, осуществлявших социально-трудовые функции в обществе, менялись под влиянием многообразных социально-экономиче- ских, научно-технических и других факторов.

Современные поиски признаков служащего привели к признанию служащим лица, содержанием социально-трудовых функций которого является воздействие на волю, сознание, поведение других лиц. Их непосредственным результатом не является материальновещественный продукт, а физическое, духовное развитие человека, совершение им целенаправленных действий, создание духовных благ и т.д. Но такое представление относится к служащим, занятым

вгосударственных органах, органах местного самоуправления, со- циально-культурных и иных учреждениях. Следовательно, оно не является универсальным, характерным для всех служащих. В этом аспекте было бы необоснованным государственного служащего рассматривать в качестве разновидности служащего.

Государственный служащий — особое собирательное понятие. Им охватываются служащие, выполняющие разнородные по своему содержанию и назначению функции, например, служащий органа исполнительной власти и солдат, призванный с оружием защищать Отечество. Поэтому найти понятие, содержащее общие признаки государственного служащего, не представляется возможным. Так, признать им лишь гражданина РФ теперь нельзя, ибо военнослужащим может быть и иностранный гражданин в случаях, предусмотренных законом.

ВФЗ № 79 своеобразно характеризуется гражданский служащий. Исходными моментами признания гражданина таковым является принятие гражданином на себя обязательства по прохождению гражданской службы и замещение им должности гражданской службы. В этом законе подчеркнуто, что гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность

исо служебным контрактом, получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ. Гражданин, отказавшийся от обязательства о прохождении гражданской службы, в отсутствие акта о его назначении на должность и служебного контракта, не может быть признан гражданским служащим.

Взаконе правовое положение (статус) гражданского служащего характеризуется его правами, обязанностями, ограничениями

изапретами, связанными с гражданской службой, требованиями к его служебному поведению. Оно включает урегулирование конфликта интересов на гражданской службе, а также предоставление сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

Как представляется из всего этого, основу содержания административной правосубъектности гражданского служащего образуют лишь его права и обязанности, связанные с его должностными задачами и функциями, обусловленными его профессиональной служебной деятельностью. Правосубъектность гражданского служащего производна от компетенции того органа, в котором он замещает данную должность. Гражданский служащий обязан осуществлять профессиональную служебную деятельность в рамках, установленных законодательством РФ о компетенции соответствующего государственного органа (п. 3 ст. 18 закона).

Все обременения или порядок урегулирования конфликта интересов, в контексте закона, находятся за гранями основного содержания административной правосубъектности гражданского служащего. Они представляют собой, кроме, пожалуй, порядка урегулирования конфликта интересов, предусмотренные законом ограничения административной правосубъектности гражданского служащего. К тому же, требования к служебному поведению гражданского служащего во многих случаях совпадают с его обязанностями.

С этой точки зрения, специальная правосубъектность, определяемая содержанием профессиональной служебной деятельности,

не равнозначна правовому положению гражданского служащего. Помимо его прав и обязанностей, присущих каждому гражданину, не ограниченных статусом служащего, гражданский служащий имеет права и обязанности, сопутствующие именно его служебному статусу и органично связанные с ним. Например, право на государственную защиту своих жизни и здоровья; жизни и здоровья членов своей семьи, а также принадлежащего ему имущества; обязанность представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

В ФЗ № 79 как нетождественные употребляются понятия «обязательства» и «обязанности» гражданского служащего. Речь идет не

огражданско-правовых обязательствах (см., например, ч. 7 ст. 24),

оналичии которых он должен представлять сведения (ст. 20). Имеются в виду обязательства публичного характера, предусмотренные нормами административного права: обязательства по прохождению гражданской службы (ст. 13), обязательство по представлению сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера (ст. 20); обязательстве о прохождении гражданской службы после обучения в общеобразовательном учреждении (п. 9 ч. 3 ст. 27).

Государственно-служебные отношения у гражданина возникают в результате последовательного совершения совокупности юридических фактов:

а) гражданин, поступающий на гражданскую службу, при заключении служебного контракта предъявляет представителю нанимателя документы, предусмотренные законом (ч.1 ст. 26). Их перечень является открытым;

б) по общему правилу должности гражданской службы замещаются по результатам конкурса. Конкурс проводится при поступлении гражданина на гражданскую службу и гражданским служащим на другую должность гражданской службы (закон содержит определенный перечень случаев, когда конкурс не проводится). При замещении должности по конкурсу его результат является обязательным юридическим фактом, предшествующим назначению на должность;

в) издание акта государственного органа о назначении на должность гражданской службы;

г) заключение служебного контракта. Он необходим, независимо от того, замещается должность по конкурсу или без его проведения;

д) в установленных случаях процедура поступления на гражданскую службу и замещения должности гражданской службы предполагает испытание, допуск к сведениям, составляющим государственную тайну, и т.п.

Гражданин, претендующий на замещение должности гражданской службы, включенной в перечень, установленный нормативными правовыми актами РФ, а также гражданский служащий, замещающий должность гражданской службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами РФ, ежегодно, не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным, представляет представителю нанимателя сведения о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера членов своей семьи.

Под членами семьи гражданского служащего в ФЗ о гражданской службе понимаются супруг (супруга) и несовершеннолетние дети.

Положение о представлении служащим, замещающим должность гражданской службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами РФ, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера гражданского служащего и членов его семьи утверждается соответственно актом Президента РФ или нормативным правовым актом субъекта РФ с учетом требований данной статьи.

Сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемые гражданским служащим, являются сведениями конфиденциального характера, если федеральным законом они не отнесены к сведениям, составляющим государственную тайну.

Не допускается использование сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера гражданского служащего и членов его семьи для установления или определения платежеспособности членов его семьи, для сбора в прямой или косвенной форме пожертвований (взносов) в фонды общественных или религиозных объединений, иных организаций, а также в пользу физических лиц.

Лица, виновные в разглашении сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера гражданского служащего и членов его семьи или в использовании этих сведений в целях, не предусмотренных федеральными законами, несут ответ-

ственность в соответствии с Федеральным законом о гражданской службе и иными федеральными законами.

Проверка достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера гражданского служащего, замещающего должность гражданской службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами РФ, и членов его семьи осуществляется в порядке, установленном Законом «О противодействии коррупции» и иными нормативными правовыми актами РФ.

21 сентября 2009 г. издан Указ Президента РФ № 1065 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению».

Касаясь природы служебного контракта, следует иметь в виду,

что:

1)нанимателем государственного служащего является либо Российская Федерация, либо субъект РФ;

2)одной из сторон служебного контракта выступает представитель нанимателя (наличие обязательной стороны) в лице руководителя государственного органа, лица, замещающего государственную должность, либо представитель указанного руководителя или лица, осуществляющего полномочия от имени РФ или субъекта РФ;

3)другой стороной контракта может быть гражданин, поступающий на гражданскую службу; гражданский служащий, поступающий на другую должность гражданской службы;

4)служебный контракт заключается для обеспечения публичной профессиональной служебной деятельности, но призван сочетать публичные и частные интересы лица, поступающего на гражданскую службу;

5)порядок заключения и содержание служебного контракта устанавливаются нормами административного права;

6)ввиду публичного характера служебного контракта его стороной не могут быть иностранные граждане и лица без гражданства;

7)публичным характером определяется прекращение служебного контракта в связи с выходом гражданского служащего из гражданства Российской Федерации, а также в случае приобретения им

гражданства другого государства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации.

Структура содержания служебного контракта включает:

1)права и обязанности сторон. Имеются в ввиду лишь те из них, которые относятся к содержанию самого понятия контракта как соглашения. Ими не поглощаются права и обязанности гражданского служащего и представителя нанимателя, составляющие элемент существенных условий;

2)указываются фамилия, имя, отчество гражданина или гражданского служащего и наименование государственного органа (фамилия, имя, отчество представителя нанимателя);

3)существенное условие служебного контракта (ст. 24 закона). В принципе перечень этих условий можно рассматривать как закрытый. Допустимые, в определенных случаях, уточнения служебного контракта не колеблют этого принципа;

4)иные действия, которые включаются в зависимости от особенностей должностных обязанностей, вида служебного контракта, срока его действия и т.п. (например, неразглашение сведений, составляющих охраняемую законом тайну, срок действия контракта и др.).

По закону может быть заключен: а) служебный контракт на неопределенный срок, б) срочный контракт. В нем конкретизированы основание и случаи заключения срочного служебного контракта. Условия служебного контракта могут быть изменены по соглашению сторон и только в письменной форме.

Существенные условия служебного контракта могут быть изменены представителем нанимателя в случае изменения существенных условий профессиональной служебной деятельности при продолжении гражданским служащим такой деятельности без изменения должностных обязанностей.

Об изменении существенных условий служебного контракта гражданский служащий должен быть уведомлен представителем нанимателя в письменной форме не позднее чем за 2 месяца до их введения.

Закон запрещает требовать от гражданского служащего исполнения должностных обязанностей, не установленных служебным контрактом и должностным регламентом. Однако это не исключает перевод гражданского служащего на иную должность гражданской службы или перемещение. Основания, порядок его перевода и пе-

ремещения, последствия отказа от них регламентированы законом (ст. 28, 30).

Как известно, нередки случаи прекращения деятельности органов государственного управления как путем реорганизации, так и ликвидации, а также сокращения должностей гражданской службы. Поэтому закон специально регламентирует отношения в этих случаях, связанных с гражданской службой (ст. 21).

Закон детально регламентирует прекращение служебного контракта. Рассматривая этот вопрос, важно иметь в виду, что установлены не только основания, но и, в сочетании с ними, последствия, а также порядок прекращения.

Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность в соответствии с должностным регламентом. Такой регламент утверждается представителем нанимателя, является составной частью административного регламента государственного органа.

Требования к нему определены законом (ст. 77). Результаты его исполнения гражданским служащим учитываются при проведении конкурса на замещение вакантной должности, оценке его профессиональной служебной деятельности, при проведении аттестации, квалификационного экзамена, применении поощрений. Прохождение гражданской службы включает аттестацию гражданского служащего, сдачу им квалификационного экзамена, присвоение классных чинов, поощрений, а в установленных случаях и мер дисциплинарной ответственности. Правовые основы решения этих вопросов установлены законом, нормы которого конкретизируются указами Президента РФ, уполномоченных органов исполнительной власти. Так, утверждены указами Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 110 «Положение о проведении аттестации государственных служащих Российской Федерации», № 111 «Положение о порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими и оценке их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)», № 113 «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы РФ федеральными государственными служащими»

По достижении гражданским служащим возраста 60 лет или предельного возраста пребывания на гражданской службе (65 лет) и по окончании действия срочного контракта, заключаемого по достижении возраста 60 лет, по решению представителя нанимателя и

согласия гражданина с ним заключается срочный трудовой договор на замещение должности, не являющейся должностью гражданской службы.

В целом государственная, а точнее публичная, служба, имея в виду и муниципальную службу, в Российской Федерации находится в процессе формирования на основе Федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 годы)», утвержденной Указом Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261.

* * *

Цель программы — создание целостной системы государственной службы РФ посредством завершения реформирования ее видов и создания системы управления государственной службой, формирование высококвалифицированного кадрового состава государственной службы, обеспечивающего эффективность государственного управления, развитие гражданского общества и инновационной экономики. В числе ее задач названы: обеспечение взаимосвязи видов государственной службы, также государственной и муниципальной службы; формирование правовой основы военной и правоохранительной службы, совершенствование правовой основы государственной гражданской службы РФ; создание системы управления государственной службой; разработка и введение антикоррупционных стандартов в виде установления для государственной и муниципальной службы единой системы запретов, ограничений, обязанностей и дозволений, направленных на предупреждение коррупции; создание системы контроля деятельности государственных служащих со стороны институтов гражданского общества; упорядочение и конкретизация полномочий государственных служащих, которые должны быть закреплены в должностных регламентах, и др.

Органам государственной власти и органам местного самоуправления рекомендовано принять участие в реализации мероприятий, предусмотренных Программой; разработать и утвердить программы развития государственной службы субъектов РФ и муниципальной службы.

Правовые основы противодействия коррупции в системе государственной службы

Они закреплены в специальном ФЗ от 25 декабря 2008 г. № 2- 73-ФЗ «О противодействии коррупции». Его принятие повлекло за собой издание федеральных законов от 25 декабря 2008 г. № 274-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона о противодействии коррупции» и № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции». Особенность содержания закона проявляется в том, что в нем наряду с большинством норм либо текстуально, либо концептуально воспроизводятся некоторые положения ФЗ о гражданской службе, хотя он относится ко всем видам государственной службы.

Согласно закону коррупция — злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами; совершение указанных деяний от имени или в интересах юридического лица (п. «а» ст. 1).

Под противодействием коррупции здесь понимается деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий: по предупреждению коррупции; борьбе с коррупцией, т.е. по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных нарушений; минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

Сферой действия закона является не только государственная и муниципальная служба. Он имеет также отношение к лицам, замещающим государственные должности.

Правовую основу противодействия коррупции составляют Конституция РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ, а также нормативные правовые акты органов государственной власти и муниципальные правовые акты. По смыслу закона ими могут быть как специальные акты противодействия коррупции, так и иные нормативные правовые акты, содержание которых должно препятствовать совершению коррупционных правонарушений.

В законе закреплены организационные основы противодействия коррупции.

Президент РФ определяет основные направления государственной политики в области противодействия коррупции; устанавливает компетенцию федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых он осуществляет, в области противодействия коррупции. Президент может принимать решения о формировании на представительной основе органов по координации деятельности в области противодействия коррупции.

Федеральное Собрание РФ обеспечивает разработку и принятие федеральных законов по вопросам противодействия коррупции, а также контролирует деятельность органов исполнительной власти в пределах своих полномочий.

Правительство РФ распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти, руководство деятельностью которых оно осуществляет, по противодействию коррупции.

Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления осуществляют противодействие коррупции в пределах своих полномочий.

Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры в пределах своих полномочий координируют деятельность органов внутренних дел РФ, органов Федеральной службы безопасности, таможенных органов и других правоохранительных органов по борьбе с коррупцией и реализуют другие полномочия в области противодействия коррупции, установленные федеральными законами.

Счетная палата РФ в пределах своих полномочий обеспечивает противодействие коррупции в соответствии с ФЗ от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ « О Счетной палате РФ».

Основным мотивом законодательства выступает профилактика коррупции. К ней относятся меры различного характера: а) вос-