Административное право Российской Федерации. Практикум

вание принципиально отличается, хотя и нередко осуществляется в отношении одних и тех же либо смежных, либо пересекающихся объектов противоправного посягательства.

В чем различия:

а) уголовное законодательство может быть только федеральным. Систему законодательства об административных правонарушениях образуют Кодекс РФ и законы субъектов РФ об административных правонарушениях. Оно включает не только материальные, но и процессуальные нормы, а также процедурные нормы исполнительного производства. По объему оно значительно превышает уголовное законодательство. Его изучение предполагает обязательное уяснение разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ в области законодательства об административных правонарушениях. Практика показывает, что законодательство субъектов РФ нередко не соответствует КоАП РФ в материальной, особенно в процессуальной сферах;

б) бланкетные статьи УК РФ обретают общую определенность в связи с тем, что квалификация деяний соотносится с определенными последствиями. Бланкетные статьи КоАП РФ в силу того, что большинство правонарушений образуют формальные деяния, требуют изучения многих специальных законов и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы, нарушение которых может образовывать составы административных правонарушений;

в) органами юрисдикции по уголовным делам являются суды общей юрисдикции, а органами юрисдикции по делам об административных правонарушениях являются преимущественно многочисленные органы и должностные лица государственной исполнительной власти (их система подвергается постоянным изменениям в связи с изменениями как системы, так и структуры органов исполнительной власти, включая их внутреннюю структуру). Поэтому важно знать не только их эволюцию, но и состояние на момент правоприменительной практики. При этом особая роль в рассматриваемой сфере принадлежит судам общей юрисдикции, арбитражным судам и мировым судьям. Необходимо уяснить подведомственность им дел об административных правонарушениях, их компетенцию в этой области.

Особого внимания заслуживает уяснение роли Конституционного Суда РФ в установлении конституционности законов и правоприменительной практики в сфере применения административной ответственности.

Эффективная профилактика административных правонарушений может оказаться условием предупреждения многих преступлений. Это надо объяснить анализом правовых актов и административной практики, способствующих достижению этой цели.

Отдельного внимания заслуживает законодательство об административных правонарушениях, предусмотренное им разграничение полномочий Российской Федерации и субъектов РФ. Система этого законодательства основана на Конституции РФ. Будучи частью административного и административно-процессуального законодательства, его система включает КоАП РФ и законы субъектов РФ. При этом КоАП РФ составляет не только законодательную, но и методологическую основу законодательства субъектов РФ об административных правонарушениях.

К ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относятся установление его общих положений и принципов, перечня видов административных наказаний и правил их применения. Законодательством РФ устанавливается административная ответственность по вопросам, имеющим федеральное значение, в т.ч. за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Лишь в ведении Российской Федерации находится установление порядка: а) производства по делам об административных правонарушениях, в т.ч. установление мер обеспечения производства по таким делам; б) исполнения постановлений о назначении административных наказаний (ст. 1.3 КоАП РФ).

КоАП РФ в принципе не определяет предмет ведения субъектов РФ, касаясь лишь отдельных вопросов: какие виды наказаний за административные правонарушения могут быть предусмотрены их законодательством (п. 3 ст. 3.2); органов и должностных лиц субъектов РФ, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях.

Административная ответственность по вопросам, относящимся к ведению субъектов РФ, устанавливается их законами, исходя из общих начал совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Помимо законов, к формированию оснований административной ответственности и ее реализации имеют отношение правовые акты Правительства РФ и иных федеральных органов исполнительной власти. Прежде всего ими могут быть предусмотрены правила и нормы, за нарушение которых устанавливается административная

ответственность; определяются условия исполнения отдельных видов наказаний за административные правонарушения; определяются должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях.

Изучая вопросы, связанные с понятием и спецификой административного правонарушения как основания административной ответственности, следует иметь в виду:

а) законодательство отражает эволюцию в концепции данного понятия. Необходимо уяснить, в частности, различия в его трактовке в Основах законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях, Кодексе РСФСР об административных правонарушениях и действующем КоАП РФ. Эти изменения обусловлены не только сменой социально-экономической формации, но и взглядов на соотношение административной и уголовной ответственности, хотя в действующих УК РФ и КоАП РФ они не получили последовательного отражения. В частности, имеются «смежные», пересекающиеся уголовные и административные правонарушения, отграничения в этих случаях вообще не утратили актуальности как для законодательства, так и правоприменительной практики;

б) при формальном отграничении административного правонарушения от преступления и дисциплинарного проступка необходимо сопоставить и выявить специфику в формулировании их определений в законодательстве, аргументировать вывод: являются ли они достаточными для признания материальным критерием отграничения преступления от других указанных правонарушений степени их общественной опасности. При этом уместно вспомнить, что отрицание общественной опасности административных правонарушений аргументировалось, в частности, тем, что за них предусматривались административные взыскания, а не наказания. Теперь этот довод утратил свое юридическое основание.

Для понимания сути административного правонарушения существенным является указание в КоАП РФ на то, что им признается деяние, за которое установлена административная ответственность. Тем самым осуществлен принцип соответствия ответственности природе деяния. Без такого указания она утрачивает свою определенность. Иными словами, если за противоправное деяние не установлена административная ответственность, то оно не является административным правонарушением, следовательно, и основанием такой ответственности.

КоАП предусматривал случаи, когда лицо, совершившее административное правонарушение, может быть освобождено от административной ответственности. В частности, особо регламентируются условия освобождения за административное нарушение антимонопольного законодательства. Установлено, что лицо, добровольно заявившее в федеральный антимонопольный орган о заключении им недопустимого в соответствии с антимонопольным законодательством соглашения или об осуществлении недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством РФ согласованных действий, освобождается от административной ответственности за правонарушения, предусмотренные частями 1 и 3 ст. 14.32, при выполнении в совокупности следующих условий:

на момент обращения лица с заявлением антимонопольный орган не располагал соответствующими сведениями и документами о совершении административного правонарушения;

лицо отказалось от участия или дальнейшего участия в соглашении либо от осуществления или дальнейшего осуществления согласованных действий;

представленные сведения и документы являются достаточными для установления события административного правонарушения.

Освобождению от административной ответственности подлежит лицо, первым выполнившее указанные условия.

Обращаясь к вопросу об административных наказаниях, следует уяснить их соотношение с административной ответственностью. Иногда их отождествляют с этой ответственностью, хотя это, по крайней мере, не бесспорно с теоретической точки зрения. Наказание — это все же предусмотренное законом неблагоприятное последствие за административное правонарушение и в этом качестве определяется КоАП РФ как мера ответственности за его совершение. Административное наказание — сущностное проявление административной ответственности. Но КоАП РФ допускает и более широкое толкование ее понятия.

Это косвенно подтверждается тем, что КоАП РФ устанавливает ответственность определенных субъектов за административное правонарушение в соответствии с дисциплинарными уставами, нормативными правовыми актами о порядке прохождения службы (ст. 2.5), следовательно, они могут быть привлечены к дисциплинарной ответственности.

Действующий КоАП РФ изменил цели наказания. В отличие от КоАП РСФСР оно формально не имеет целью воспитание и перевоспитание нарушителя.

Согласно КоАП РФ установление перечня видов административных наказаний относится к ведению Российской Федерации (ч.1 п. 2 ст. 1.3). В Кодексе определены виды наказаний, которые могут быть им установлены, и какие наказания могут быть также предусмотрены в законах субъекта РФ, устанавливающих ответственность за административные правонарушения. Следует иметь в виду, что КоАП РФ не предусматривает в качестве самостоятельного вида дополнительного наказания. Здесь предусматриваются наказания, которые могут применяться только в качестве основных либо в качестве как основного, так и дополнительного административного наказания (ст. 3.3). Собственно, дополнительным является лишь наказание, которое не может быть предусмотрено в качестве основного за соответствующее правонарушение. С этой точки зрения, наименование ст. 13 КоАП РФ не вполне соответствует ее содержанию.

В КоАП выделена специальная глава о назначении наказания. Надо иметь в виду, что нередко вносятся изменения в ст. 4.5 о давности привлечения к административной ответственности. В частности, необычно решен вопрос о сроке давности привлечения к административной ответственности за определенные административные нарушения антимонопольного законодательства (ст. 14.9, 14.31, 14.31(1)—14.33). Срок давности о них начинает исчисляться со дня вступления в силу решения комиссии антимонопольного органа, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства.

Анализируя статьи главы IV КоАП РФ о назначении административного наказания, необходимо учесть, что иногда встречаются пробелы в знаниях порядка назначения административных наказаний за совершение нескольких административных наказаний, давности привлечения к административной ответственности.

Т е м а 9. Производство по делам

об административных правонарушениях

1.Субъекты административной юрисдикции.

2.Обстоятельство, исключающее производство по делу об административном правонарушении.

3.Участники производства по делам об административных правонарушениях.

4.Обстоятельства, исключающие возможность участия в производстве по делу об административном правонарушении.

5.Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

6.Стадии производства по делам об административных правонарушениях:

а) возбуждение дела; б) рассмотрение дела;

в) пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях.

7.Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях.

Исходными при обсуждении данной темы являются четыре общие позиции КоАП РФ:

а) к ведению Российской Федерации относится установление порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (п. 4 ст. 1.3);

б) лицо, привлекаемое к ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом (п. 1 ст. 1.6);

в) лицо, совершившее административное правонарушение, подлежит ответственности на основании закона, действовавшего во время и по месту совершения административного правонарушения (п. 1 ст. 1.7);

г) производство по делу об административном правонарушении осуществляется на основании закона, действующего во время производства по указанному делу (п. 3 ст. 1.7).

Производство по делам об административных правонарушениях характеризуется множественностью, в том числе и видов, «субъектов административной юрисдикции». Причем «субъекты административной юрисдикции» — понятие, ставшее обиходным в литературе, научное и условное. Им обозначаются «судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях». Они не относятся к участникам

производства по делам об административных правонарушениях, как это иногда утверждается (сравни разделы III и IV КоАП РФ), а осуществляют его, образно говоря, осуществляют «правосудие» по таким делам. Более того, надо уяснить, что не совпадают перечни субъектов:

а) административной юрисдикции; б) участников производства по делам об административных

правонарушениях; в) имеющих право составлять протоколы об административ-

ных правонарушениях, к которым, в частности, относятся не только уполномоченные должностные лица, но и члены некоторых коллегиальных органов. Среди них выделяются две группы субъектов: 1) административной юрисдикции; 2) не относящихся к ним. КоАП РФ предусматриваются случаи, когда протокол может не составляться, а дело возбуждается без составления протокола (см. ст. 28.4);

г) уполномоченные применять отдельные виды мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

Применительно к субъектам административной юрисдикции требуют особого внимания вопросы о соотношении подведомственности им дел и ее видах их подсудности, а также компетенции по рассмотрению определенных дел.

Изучивший тему должен получить основательные знания об обстоятельствах, исключающих производство по делу об административном правонарушении, системе и сущности мер обеспечения производства об административных правонарушениях, форм правовых актов субъектов административной юрисдикции, принимаемых на каждой стадии производства, юридическое значение предъявляемых к ним требованиям. Особого внимания заслуживают акты, выносимые по результатам рассмотрения дела об административном правонарушении (ст. 29.9; 29.10; 29.12 КоАП РФ).

Производство по делу об административном правонарушении включает стадии, имеющие свое начало, завершение, субъектов и правовые формы осуществления. Характеризуя стадию возбуждения дела об административном правонарушении, надо различать поводы и моменты возбуждения. Такие дела могут возбуждаться, как уже отмечалось, лишь уполномоченными субъектами, притом имеющими различный правовой статус, определенными должностными лицами органов исполнительной власти, прокурором, членами избирательных комиссий и др. (см. ст. 28.3, 28.4 КоАП РФ). При

этом основным процессуальным документом является протокол об административном правонарушении, составляемый с соблюдением установленных реквизитов в качестве гарантии законности привлечения к ответственности. Поводом к возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 14.9, 14.31, 14.31(1)—14.33 КоАП РФ является вступление в силу решения комиссии антимонопольного органа, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства РФ. Прокурор о возбуждении дела выносит постановление. Статья 28.6 КоАП РФ предусматривает случаи назначения административного наказания без составления протокола.

По ряду дел КоАП РФ предусматривает необходимость административного расследования. Решение о возбуждении дела и проведении его расследования принимается уполномоченным органом

ввиде определения. Оно предшествует составлению протокола об административном правонарушении, составляемого по окончании административного расследования.

Стадия возбуждения дела об административном правонарушении завершается передачей протокола (постановления прокурора)

втечение суток с момента его составления субъектом административной юрисдикции уполномоченному рассматривать дело об административном правонарушении.

Стадия рассмотрения дела начинается с его подготовки к рассмотрению, включающей выяснение вопросов, исчерпывающий перечень которых дан в ст. 21.1 КоАП РФ. Разрешаются также вопросы, по которым в случае необходимости выносится либо определение (ч. 1 ст. 29.4, ч. 3 ст. 29.4), либо постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении при наличии обстоятельств, исключающих его рассмотрение.

Дело рассматривается в месте, в сроки и в порядке, установленные КоАП РФ.

Рассмотрение дела об административном правонарушении завершается в зависимости от характера разрешаемого вопроса вынесением постановления:

а) о назначении административного наказания; б) о прекращении производства по делу об административном

правонарушении. Постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении выносится в случае:

1)наличия хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных статьей 24.5 КоАП РФ;

2)объявления устного замечания в соответствии со ст. 2.9;

3)прекращения производства по делу и передачи материалов дела прокурору, в орган предварительного следствия или орган дознания в случае, если в действиях (бездействии) содержатся признаки преступления;

4)освобождения лица от административной ответственности за административные правонарушения, предусмотренные статьями 6.8, 6.9, 14.2 КоАП РФ, в соответствии с примечаниями к этим статьям;

в) определения, когда решение по существу принимается или не может быть принято: о передаче дела другим субъектам административной юрисдикции, уполномоченным назначать административные наказания иного вида или размера или применять иные меры воздействия в соответствии с законодательством РФ; о передаче дела на рассмотрение по подведомственности, если выяснено, что рассмотрение дела не относится к компетенции рассматривающего субъекта административной юрисдикции.

Постановления и определения вносятся с соблюдением установленных для них реквизитов.

Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, по господствующему в литературе мнению, является факультативной стадией. Однако безоговорочно такое утверждение вряд ли может быть принято. Необходимо прежде всего уяснить содержание понятия «пересмотр» в контексте гл. 30 КоАП РФ: в силу обжалования постановления по жалобе уполномоченных лиц; принесение протеста прокурора; пересмотр постановлений председателями судов общей юрисдикции и их заместителями; Высшим Арбитражным Судом в порядке надзора. Пересмотр постановлений по протесту прокурора председателями судов общей юрисдикции и Высшим Арбитражным Судом вряд ли относится к факультативной стадии. В этих случаях речь идет о проверке законности постановления, являющейся обязанностью указанных субъектов.

ТЕ М Ы

СЕ М И Н А Р С К И Х З А Н Я Т И Й

Те м а 1. Предмет и метод административного права

Вопросы

1.Государственное управление и исполнительная власть: их понятие и соотношение.

2.Предмет административного права: общественные отношения, регулируемые административным правом, их классификация.

3.Метод административного права. Его сущность. Виды способов административно-правового регулирования.

Тесты и контрольные вопросы

Что Вы понимаете под субъектом и объектом государственного управления?

Чем отличается государственное управление от общественного управления, от самоуправления?

Есть ли различие между терминами «государственное управление» и «государственное регулирование»?

Согласны ли Вы с мнением немецкого ученого Вернера, что административное право есть конкретизированное конституционное право?

Почему в предмет административного права включаются дисциплинарные отношения государственной службы? Не нужно ли их отнести к отрасли «Служебное право»? Какие институты административного права Вы знаете?

Отграничьте административно-правовой метод правового регулирования от метода гражданско-правового, от договорного метода.

Какой метод правового регулирования применяется при назначении Президентом РФ судей, министров, губернаторов, Председа-