Административное право Российской Федерации. Практикум

и их гарантий в Конституции РФ, а также федеральными законами других прав и свобод и их гарантий, а не подзаконными актами. Это усиливает гарантии соблюдения прав и свобод граждан в процессе текущего правотворчества и правоприменительной деятельности подзаконными государственными органами, их должностными лицами.

Организационно-правовые гарантии. Среди них выделяются Президент РФ, орган государственной власти, судебной власти и иные государственные органы, Уполномоченные по правам человека РФ и субъектов РФ, образования гражданского общества. В контексте административно-правовых гарантий углубленному изучению подлежит многогранная деятельность органов государственной и муниципальной исполнительной власти. Необходимо посредством анализа по крайней мере не менее десяти положений об органах исполнительной власти вычленить функции и полномочия соответствующих органов в области обеспечения реализации и защиты прав и свобод граждан. Особняком выделяется вопрос о взаимоотношениях исполнительной власти с гражданами исходя из того, что данная власть организационно и юридически отдалена от граждан, особенно если учесть отделение от государства местного самоуправления, смещение функций обеспечения прав и свобод граждан на уровне местного управления, а также предприятий и учреждений. В результате взаимосвязь граждан с органами исполнительной власти, и наоборот, оказывается проблемной, особенно если учесть разрушение принципа единства исполнительной власти, которое ощущается уже на уровне взаимоотношений между органами субъектов исполнительной власти и мерами муниципальных образований (об этом свидетельствуют уже не единичные конфликтные ситуации, возникающие в отношениях между ними). Права граждан РФ, нарушенные органом муниципального образования, теперь можно защитить лишь в судебном порядке. Но при всех достоинствах этот порядок не всегда реально доступен для гражданина. Так, часто гражданин РФ оказывается в ситуации, когда, по образному выражению, «до Бога высоко, а до царя — далеко». Хотя гражданин вправе обратиться напрямую к органу исполнительной власти, это не только не исключает, но и предполагает, что правом решения данного вопроса обладает другой орган (должностное лицо). Например, орган государственной исполнительной власти не

вправе повлиять на решение вопроса, отнесенного к компетенции органа местного самоуправления. А ведь большинство вопросов, затрагивающих повседневные права и свободы граждан, отнесены, порой по недоразумению, только к ведению органов местного самоуправления, в которых и диктаторские замашки, и административный зуд вседозволенности часто дает о себе знать. На этом фоне уместны размышления о предложениях, которые бы повысили ответственность государственной исполнительной власти за создание надлежащих условий осуществления гражданами своих прав и свобод и их защиту.

Как известно, универсальным по отношению к реализации других прав граждан является конституционное право на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления. Для понимания его сути и порядка реализации надо провести сравнительный анализ ст. 33, ст. 46 Конституции РФ, ФЗ от 27 апреля 1993 г. (в ред. ФЗ от 14 декабря 1995 г.) «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», ФЗ от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», главу 25 ГПК РФ. Следует также учитывать, что порядок рассмотрения обращений граждан конкретизируется в нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти, административных регламентах осуществления их функций и оказания государственных услуг. Правовые акты об обращениях граждан могут принимать и органы государственной власти субъектов РФ.

Т е м а 4. Органы исполнительной власти,

иные государственные органы как субъекты административного права

Понятие и сущность данных органов целесообразно выявлять на фоне общего понятия государственного органа, обозначив специфику проявления его общих признаков применительно к органам государственной исполнительной власти и только им свойственных признаков. Например, элементом государственного полномочия органа исполнительной власти является его право издавать правовые акты управления, а не правовые акты вообще. Конституционное назначение органа исполнительной власти функционально отличает его от государственных органов других ветвей государственной

власти. Он обладает совокупностью лишь ему присущих признаков. Очевидно, что более полное представление об органе исполнительной власти позволит получить лишь комплексная характеристика как общих для государственного органа, так и специфических признаков органа исполнительной власти.

Нередко органы исполнительной власти имеют одинаковую организационно-правовую форму с их структурными подразделениями (например, департамент, главное управление и т.п.). В связи с этим важно акцентировать внимание на том, что орган исполнительной власти — это организационно и юридически обособленное образование. Тем самым подчеркивается, что, в частности, в управленческих отношениях он выступает в качестве единого субъекта административного права. Такой подход исключает и другую крайность: признание структурного подразделения государственным органом, его подмену таким подразделением. Иногда структурное подразделение объявляется органом управления лишь на том основании, что ему поручается осуществление той или иной функции самого данного органа. В настоящее время соблазн смешения структурного подразделения с органом усиливается тем, что по Типовому регламенту взаимодействия федеральных органов исполнительной власти руководителям их департаментов могут быть предоставлены полномочия властного характера в отношении федеральных служб и федеральных агентств.

При характеристике правового статуса органа исполнительной власти обычно подчеркивается, что он действует на основании положения о нем, утвержденного уполномоченным государственным органом. Однако это правильное само по себе положение не исключает, что предметы ведения и полномочия каждого органа исполнительной власти устанавливаются многими нормативными правовыми актами, в том числе путем возложения осуществления тех или иных полномочий «на уполномоченные органы». Полномочия федеральных органов исполнительной власти могут устанавливаться федеральными законами и иными нормативными правовыми актами органов государственной власти, а органов исполнительной власти субъектов РФ, кроме того, их органами государственной власти.

Для федеральных органов исполнительной власти имеет важное значение Типовой регламент взаимодействия между ними. Помимо процедурных норм, регламентирующих организацию их деятель-

ности, в нем систематизированы либо установлены определенные новые полномочия. Он относится к числу актов, в соответствии с которыми федеральные органы исполнительной власти формируют регламент и административный регламент данного органа.

Вэтой связи уместно проанализировать соотношение положения федерального органа исполнительной власти и его регламентов

сточки зрения их юридической силы, назначения, наличия в них материальных, процедурных, процессуальных норм.

Правовое положение федеральных органов исполнительной власти одних и тех же организационно-правовых форм в установленных случаях существенно отличается в зависимости от их непосредственного подчинения. Для аргументации данного тезиса надо проанализировать Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», Типовой регламент о взаимодействии федеральных органов исполнительной власти, положения об органах одной и той же организационной формы разной подчиненности (по выбору): Президенту РФ; Правительству РФ; в отношении которых функции контроля и надзора возложены на федеральные министерства.

Обсуждая вопрос о единстве системы органов исполнительной власти, надо иметь в виду, что его понимание и критерии заложены прежде всего в Конституции РФ (п. 3 ст. 5, п. 1 ст. 11, ст. 72, п. 2 ст. 77, п. 2 ст. 115 и др.), а также ФКЗ «О Правительстве РФ» (см. ст. 1, 4, 13, 43, 44). При этом надо различать организационное, основанное на административном подчинении, и функциональное единство, основанное на обязательном исполнении правовых актов, регулирующих осуществление определенных функций федеральными органами исполнительной власти в тех или иных отраслях. Начало функционального единства доминирует. Оно не предполагает обязательного образования в субъектах РФ профильных с федеральными органов исполнительной власти для осуществления однородной функции (например, в области жилищно-коммуналь- ного хозяйства).

Всистеме государственных органов своеобразный статус занимают территориальные органы федеральных органов исполнительной власти. Их создание имеет конституционную основу (ст. 78 Конституции РФ), а установление порядка их создания и деятельности относится к компетенции Правительства РФ (см. ст. 12 ФКЗ «О Правительстве РФ»). Сущность указанных органов, их виды и основы

правового положения определены в Типовом регламенте о взаимодействии федеральных органов исполнительной власти. Надо иметь в виду, что эти органы: а) признаются государственными; б) создаются для осуществления полномочий федерального значения; в) создаются

всоответствии со схемами их размещения, утверждаемыми на основе разграничения полномочий между Правительством РФ и иными федеральными органами исполнительной власти; г) создаются для осуществления полномочий в различных территориальных масштабах, указанных в Типовом регламенте о взаимодействии федеральных органов исполнительной власти (округов, субъектов РФ и т.д.); д) входят в систему федеральных государственных органов; е) могут иметь различные наименования (главные управления, инспекции и т.д.); ж) не относятся к органам исполнительной власти и не входят

всистему государственных органов субъектов РФ; з) взаимодействуют с органами исполнительной власти субъектов РФ в установленном порядке. В частности, действует постановление Правительства РФ от 5 декабря 2005 г. № 725 «О взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти»; и) в пределах своих полномочий осуществляют контроль и надзор за выполнением органами исполнительной власти субъектов РФ, переданных им полномочий федеральных органов исполнительной власти по предметам совместного ведения, а также за соблюдением требований к качеству и доступности государственных услуг организациями, через которые они оказываются.

Система и правовое положение органов исполнительной власти субъектов РФ в общем виде определяются ФЗ от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации и деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Детально же эти вопросы регламентируются конституциями республик, уставами других субъектов, их законами и иными нормативными правовыми актами.

Вопросы системы и правового положения органов исполнительной власти регулируются также нормами федеральных законов и подзаконных актов, действующих на всей территории Российской Федерации, в том числе и прямо адресованными субъектам.

Под этим углом зрения необходимо уяснить особое место в организации и осуществлении исполнительной власти высшего

должностного лица субъекта РФ, общее и особенное в его правовом положении в субъектах РФ, а также полномочия в отношении него Президента РФ.

Особым аспектом проявления правового положения органов исполнительной власти субъектов РФ являются их взаимоотношения с муниципальными образованиями. Их определенные правомочия в этой области закреплены в ФЗ от 24 июня 1997 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» и ФЗ от 16 сентября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления» и др.

Следует иметь в виду, что многие нормы принципиального характера, определяющие полномочия государственных органов разных уровней, имеются в отраслевых (тематических) кодексах Российской Федерации.

В учебной литературе по административному праву традиционно, но незаслуженно не рассматривается вопрос о государственных внебюджетных фондах. А между тем, организация управления ими опосредуется административно-правовым регулированием. Более того, каждый их вид является субъектом административных отношений с соответствующими федеральными органами исполнительной власти. С определенными нормами на этот счет можно ознакомиться в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314. Кстати, показательно то, что внебюджетные фонды издают нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сферах их деятельности, подлежащие государственной регистрации, по основаниям и в порядке, установленном для государственной регистрации нормативно-правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Т е м а 5. Государственная служба

Данное понятие является неоднозначным. Возможна его трактовка в организационном и правовом аспекте. С правовой точки зрения государственная служба представляет собой крупную и сложную подотрасль административного права. Ее систему образуют административно-правовые институты, объединяющие нормы, закрепляющие общие основы государственной службы РФ, а также регламентирующие каждый ее вид.

С государственной службой связан комплекс разнообразных организационных, правовых, социальных и других отношений. Они регулируются многими нормативными правовыми актами различной юридической силы: Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента РФ, актами федеральных органов исполнительной власти, конституциями (уставами), законами и иными актами субъектов РФ. Среди них выделяются нормативные правовые акты о каждом виде государственной службы. Они также различаются по формам и юридической силе. Например, военная служба регулируется лишь федеральными нормативными правовыми актами, в том числе законами и подзаконными актами и т.п.

Правовым актом, определяющим общие правовые и организационные основы государственной службы Российской Федерации, является ФЗ от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации». В данном законе определены понятие государственной службы; ее система; основные принципы; порядок учреждения и виды должностей. Закон допускает возможность установления других, кроме названных в нем, видов государственной службы.

Из определения понятия государственной службы, данном в указанном законе, вытекают следующие ее признаки. Это:

—профессиональная деятельность;

—служебная деятельность;

—осуществляется гражданами Российской Федерации (в порядке исключения допускаются к государственной службе иностранные граждане, но лишь на определенных должностях военной службы);

—заключается в обеспечении исполнения полномочий РФ, субъектов РФ, их органов государственной власти; лиц, замещающих государственные должности.

Необходимо раскрыть содержание каждого из этих признаков, а также определить, кто относится к лицам, занимающим государственные должности и основы их статуса, ибо на них не распространяется законодательство о государственной службе.

Систематизирующей категорией государственной службы является ее должность.

Действующее законодательство о государственной службе не содержит общего определения понятия государственной должности, но

из него следует огромное значение государственной должности в ор- ганизационно-правовой системе государственной службы вообще и ее отдельных видов. В частности, должности лежат в основе деления государственной службы на виды, применительно к ним устанавливаются квалификационные требования к замещающим их гражданам, дифференцируются основные функции государственных служащих, особенности прохождения ими государственной службы и др.

Порядок учреждения государственных должностей, их виды и классификация должностей данного вида государственной службы определяются законами, указами Президента Российской Федерации, законами субъектов РФ в пределах их полномочий.

Законодательство не имеет также общего определения понятия государственного служащего. В ст. 10 Закона о системе государственной службы, названной «Государственные служащие», даны понятия «федерального государственного служащего» и «государственного гражданского служащего субъекта РФ». На этой основе могут быть выделены важные признаки данного понятия (гражданство РФ, осуществление деятельности на государственной должности, содержание за счет средств бюджета). Однако они не отражают понятия государственного служащего, обусловленного особенностями каждого вида государственной службы (возраст, содержание выполняемых функций и др.): гражданского служащего, служащих военной и правоохранительной службы.

Как известно, систему государственной службы Российской Федерации образуют ее различные виды. С точки зрения интересов государства и общества недопустима недооценка ни одного из них. И все же среди них особым образом выделяется государственная гражданская служба. Будучи самостоятельным видом, она в известном смысле выступает в качестве универсальной по отношению к военной и правоохранительной, сравнительно специализированным видам государственной службы. Должности гражданской службы учреждаются во всех государственных органах. Государственная гражданская служба рассматривается в качестве одной из важных черт государственного управления.

Разнообразные отношения, выражающие сущность и особенности государственной гражданской службы, а также связанные с ней отношения регламентируются специальным Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее — ФЗ № 79).

Взаконе дан обширный перечень видов нормативных правовых актов, регулирующих указанные отношения (ст. 5). Но при этом допущена принципиальная оплошность, которая не должна быть незамеченной: имеется в виду то, что наряду с актами Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти и др. безоговорочно выделена позиция 9: «нормативными правовыми актами государственных органов». По этой логике, например, федеральные органы исполнительной власти не являются государственными органами. Между тем, в законе неоднократно употребляется словосочетание «государственные органы» в контексте, позволяющем утверждать, что оно относится и к органам исполнительной власти.

ВФЗ № 79 четко обозначено несовпадение понятий «государственная должность» и «должность гражданской службы». Под государственными должностями понимают лишь должности, установленные Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий соответственно федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ.

Должности же федеральной гражданской службы учреждаются федеральным законом или указами Президента РФ, гражданской службы субъектов РФ — их законами или иными нормативными правовыми актами в целях обеспечения исполнения полномочий государственного органа либо лица, замещающих государственную должность.

ВФЗ № 79 должности гражданской службы подразделены по функциональному признаку на категории, а по иерархическому — на группы. Деление должностей на категории и группы имеет то значение, что в зависимости от этого применительно к ним устанавливаются задачи, функции, квалификационные требования.

О правовом положении государственного служащего (предварительные пояснения)

Необходимость в них диктуется неоднозначностью подхода и неполнотой законодательства в регулировании данного вопроса. Согласно ФЗ «О системе государственной службы» правовое положение (статус) федерального государственного служащего и государственного гражданского служащего субъекта РФ, включая ограничения, обязательства, правила служебного поведения и т.д., устанавлива-

60 Административное право Российской Федерации

ется федеральным законом о виде государственной службы (п. 4 ст. 10). В соответствии с этим в ФЗ о государственной гражданской службе правовому положению (статусу) гражданского служащего посвящена глава 3, в которой достаточно развернуто раскрывается его содержание. В действующем законодательстве о других видах государственной службы аналога ему нет. Поэтому на определенные виды служащих правоохранительной и военной службы (например, на сотрудников органов внутренних дел, таможенных органов, на судебных приставов, военнослужащих) распространяются ограничения, запреты и обязанности, связанные с прохождением ими службы, установленные ФЗ «О гражданской службе». Исключения составляют ограничения, запреты и обязанности, препятствующие исполнению соответствующим служащим обязанностей по осуществлению оперативно-розыскной деятельности, а военнослужащим, кроме того, по обеспечению безопасности Российской Федерации. Установление таких исключений и определение служащих, в отношении которых применяются данные исключения, в каждом отдельном случае осуществляются в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации.

На государственных гражданских и муниципальных служащих, а также указанных служащих правоохранительной и военной службы (с учетом указанных выше исключений и условий) распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные ФЗ «О противодействии коррупции».

К нормативным правовым актам, регламентирующим правовое положение государственных служащих, имеет прямое отношение Указ Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» и утвержденные им общие принципы служебного поведения государственных служащих (в ред. Указа Президента РФ от 16 июля 2009 г. № 814). Общие принципы квалифицируются в измененном указе в качестве основ поведения федеральных государственных служащих и государственных гражданских служащих субъектов РФ. Их значительная часть изложена в виде требований к служебному поведению гражданского служащего в ФЗ о гражданской службе. Теперь Указ Президента РФ от 16 июля 2009 г. распространяется на всех государственных служащих.

Необходимо иметь в виду, что в действующем законодательстве о государственной службе не получила также четкую правовую ре-