Административное право Российской Федерации. Практикум

питательные, имеющие целью формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению; б) специальные, состоящие в антикоррупционной экспертизе правовых актов и их проектов; в) квалификационные требования к гражданам, претендующим на замещение должностей государственной и муниципальной службы, проверка представляемых ими сведений; г) установление ответственности, включая увольнение с определенной замещаемой должности, за непредставление или представление заведомо недостоверных сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера не только своих, но и супруга и несовершеннолетних детей; д) установление правила, в соответствии с которым длительное безупречное исполнение служащим должностных обязанностей должно в обязательном порядке учитываться при назначении его на вышестоящую должность, присвоении ему воинского или специального звания, классного чина, дипломатического ранга или при его поощрении.

Указанные меры относятся к основным. Однако профилактическим потенциалом обладают также и многие другие меры. Например, возложение на служащих обязанности соблюдать законодательство о коррупции; представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера; уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений; выделение коррупционных правонарушений и установление видов ответственности в зависимости от их характера.

В системе профилактических мер особо выделяется развитие институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением законодательства о противодействии коррупции.

С мерами профилактики соотносятся основные направления деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции, совокупность которых характеризуется многообразием. Исходными представляются три общих направления, которые затем конкретизируются в разных аспектах. Это, во-первых, проведение единой государственной политики в области противодействия коррупции, во-вторых, создание механизма взаимодействия правоохранительных и иных государственных органов с общественными и парламентскими комиссиями по вопросам противодействия коррупции, а также с гражданами и институтами гражданского общества, в-третьих, принятие законодательных, административных и иных мер, направленных на при-

влечение государственных и муниципальных служащих, а также граждан к более активному участию в противодействии коррупции, на формирование в обществе негативного отношения к коррупционному поведению. К иным направлениям относятся, например, совершенствование системы и структуры государственных органов, повышение их ответственности за непринятие мер по устранению причин коррупции; оптимизация и конкретизация полномочий государственных органов и их работников, которые должны быть отражены в административных и должностных регламентах; устранение необоснованных запретов и ограничений, особенно в области экономической деятельности; унификация прав и ограничений, запретов и обязанностей, установленных для государственных служащих, а также для лиц, замещающих государственные должности РФ; совершенствование порядка прохождения государственной и муниципальной службы; совершенствование порядка использования государственного и муниципального имущества; неукоснительное соблюдение принципов независимости судей и невмешательства в судебную деятельность и др. (ст. 7).

Что касается ответственности физических и юридических лиц за коррупционные правонарушения, о которой упоминается в ФЗ о противодействии коррупции, то она наступает в соответствии с действующим законодательством. По существу, не является новеллой констатация, что физическое лицо за коррупционное правонарушение по решению суда может быть лишено права занимать определенные должности государственной и муниципальной службы, а применение за коррупционное правонарушение мер ответственности к юридическому лицу не освобождает от ответственности за данное коррупционное правонарушение физическое лицо, равно как и привлечение к уголовной или иной ответственности за коррупционное правонарушение физического лица не освобождает от ответственности за данное коррупционное правонарушение юридическое лицо. Ведь по своей юридической природе коррупционное правонарушение может быть уголовным, административным, дисциплинарным и гражданско-правовым правонарушением и влечь соответствующую им ответственность.

Т е м а 6. Административно-правовое положение

предприятий, учреждений

Следует различать общий правовой статус всех предприятий, независимо от форм их собственности, и статус государственных и муниципальных унитарных предприятий.

Общий административно-правовой статус характеризуется тем, что на них распространяется действие нормативных правовых актов о их государственной регистрации, статистического и бухгалтерского учета, устанавливающих экологические, противопожарные, санитарно-эпидемиологические требования и соблюдение иных общеобязательных правил. За соблюдением соответствующих общеобязательных требований и правил уполномоченные государственные органы осуществляют административный контроль

инадзор. Как юридические лица, они признаются субъектами административных правонарушений, к ним в одинаковой мере могут применяться меры административного принуждения, в том числе и меры административной ответственности.

Административно-правовой статус государственных и муниципальных предприятий регламентируется, кроме того, комплексом относящихся лишь к ним правовых норм. Они содержатся в специальном ФЗ от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных

имуниципальных унитарных предприятиях». Надо иметь в виду, что такие нормы содержатся не только в его отдельной IV-й главе «Управление унитарным предприятием», но и в других главах. Читателя не должна вводить в заблуждение ст. 1 данного закона, согласно которой он определяет в соответствии с ГК РФ правовое положение государственного унитарного предприятия и муниципального унитарного предприятия, права и обязанности собственников, их имущества, порядок создания, организации и ликвидации унитарного предприятия. На этом основании было бы ошибочным полагать, что в данном законе сконцентрированы лишь нормы гражданского права.

Для закона характерно наличие массива административноправовых норм, закрепляющих право уполномоченных органов принимать односторонние властные решения, касающиеся организации, деятельности и управления указанными предприятиями, например, о создании предприятия, утверждении его устава, определении его специальной правоспособности, установлении показа-

телей планов, программ (финансово-хозяйственной деятельности предприятия), назначении его руководителя и по многим другим вопросам.

Характерным является то, что регулирование определенных вопросов осуществляется теснейшим образом сопряженными нормами административного и гражданского права (например, по их государственной регистрации как юридических лиц и т.д.). Должно привлечь внимание также положение закона о том, что руководитель предприятия назначается собственником имущества и подотчетен ему, организует выполнение решений собственника имущества предприятия и др., то, что руководитель унитарного предприятия является исполнительным органом унитарного предприятия, прямо указано в законе. При этом уместно ответить на вопросы, является ли руководитель государственного унитарного предприятия органом государственного управления, принадлежит ли он к государственным органам управления в силу своего статуса или является лишь органом юридического лица?

Предприятие — не корпоративная организация. Здесь нет органа, чьим исполнительным органом был бы руководитель предприятия. Руководитель — административное образование, реализующее решение государственного органа и гражданскую правоспособность юридического лица. Он осуществляет также функции внутреннего управления предприятия. Исходя из этого и следуя терминологии закона, руководителя следует признать государственным органом управления предприятием, реализующим управленческие функции в его рамках. Учитывая, что на предприятии имеются должностные лица, участвующие в управлении предприятием, все же в админи- стративно-правовом аспекте предпочтительнее понимать под его органом администрацию предприятия, но эти вопросы — предмет дискуссии.

Устанавливая статус предприятий, государство предусматривает меры по ограничению административного вмешательства в их предпринимательскую деятельность.

На укрепление законности в отношениях юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в области организации государственного контроля (надзора), муниципального контроля направлен и ФЗ от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципаль-

ного контроля»1. Закон значительно усиливает защиту их прав при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля2. Его основные положения сводятся к следующим. Им закреплены принципы защиты прав юридических, индивидуальных предпринимателей. В их числе преимущественно уведомительный порядок начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности; презумпция добросовестности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей; открытость и доступность для них правовых актов, соблюдение которых проверяется, а также информации об организации государственного контроля (надзора), муниципального контроля, о правах и обязанностях его органов, их должностных лиц; их ответственность за нарушение законодательства при осуществлении контроля (надзора); недопустимость проводимых в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок исполнения одних и тех же обязательных требований, установленных муниципальными правовыми актами; недопустимость взимания органами контроля с юридических лиц, индивидуальных предпринимателей платы за проведение мероприятий по контролю; разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осу-

1 ФЗ «О защите прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей» имеет ограниченную сферу действия. Во-первых, он методом исключения устанавливает, к каким мероприятиям по контролю он не применяется, в частности, при проведении административного расследования, осуществлении финансового контроля, налогового контроля, валютного контроля и т.д. Сфера эта весьма обширна и разнообразна (см. п. 3 ст. 2); во-вторых, наряду с данным законом особенности организации и проведения проверок при осуществлении многих видов контроля в части, касающейся вида, предмета, оснований проверок и срока их проведения, могут устанавливаться другими федеральными законами, например, таможенного контроля, в сфере миграции, государственного контроля и надзора в сфере транспортной безопасности, государственного строительного надзора и т.д. (см. п. 4 ст. 2).

2 В ФЗ «О защите прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей» употребляется общая формулировка «органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля», поэтому она далее в тексте учебника заменяется для краткости термином «органы контроля».

ществление федерального государственного контроля (надзора), органов государственной власти субъектов РФ в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора), на основании федеральных законов и законов субъектов РФ и др.

Существенные гарантии прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей во взаимодействии с контрольными органами заложены в регулировании организации и осуществлении контроля (надзора). Контроль может быть только двух видов: плановый и внеплановый. Они отличаются предметом, основанием, порядком и т.д. осуществления, предусмотренными законом. В свою очередь, каждый из них может быть документальным и (или) выездным, содержание которых также регламентировано законом.

Плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года на основании разрабатываемых органами контроля (надзора) планов. В отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих виды деятельности в сфере здравоохранения, сфере образования, в социальной сфере, плановые проверки могут проводиться два и более раза в три года. Перечень таких видов деятельности и периодичность их плановых проверок устанавливаются Правительством РФ. Плановые проверки проводятся на основании разрабатываемых органами контроля (надзора), в соответствии с их полномочиями, ежегодных планов. Ежегодный план, составленный с соблюдением установленных реквизитов и утвержденный руководителем контролирующего органа, доводится до сведения заинтересованных лиц. Проекты ежегодных планов проведения плановых проверок направляются в органы прокуратуры для формирования Генеральной прокуратурой РФ ежегодного сводного плана проведения плановых проверок.

О проведении плановой проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом контроля (надзора) не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения посредством направления копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа контроля (надзора) о начале проведения плановой проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом.

Основаниями внеплановой проверки являются:

1.Истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об

устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований1, установленных муниципальными правовыми актами.

2.Поступление в органы контроля (надзора) обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:

а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

в) нарушение прав потребителей (в случае обращений граждан, права которых нарушены).

Внеплановая выездная проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, относящихся к субъектам малого или среднего предпринимательства, может быть проведена по основаниям, указанным в подпунктах «а» «б», органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля после согласования с органами прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц, индивидуальных предпринимателей.

О согласовании внеплановой выездной проверки орган контроля (надзора) направляет заявление прокурору. К заявлению прилагаются копия распоряжения или приказа руководителя, за-

1 Под обязательными понимаются требования, установленные ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными актами субъектов РФ.

местителя руководителя органа контроля (надзора) о проведении внеплановой выездной проверки и документы, которые содержат сведения, послужившие основанием ее проведения.

По результатам рассмотрения заявления о согласовании проведения внеплановой выездной проверки субъектов малого или среднего предпринимательства и прилагаемых к нему документов не позднее чем в течение рабочего дня, следующего за днем их поступления, прокурором или его заместителем принимается решение о согласовании проведения внеплановой выездной проверки или об отказе в согласовании ее проведения.

Основаниями для отказа в согласовании проведения внеплановой выездной проверки являются отсутствие документов, прилагаемых к заявлению о согласовании проведения внеплановой выездной проверки субъектов малого и среднего предпринимательства; отсутствие вышеуказанных оснований для проведения внеплановой выездной проверки и др. (см. п. 11 ст. 10 закона).

При необходимости незамедлительной проверки (обнаружение в момент совершения правонарушения причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера) прокурору направляется извещение об этом в течение 24 часов. В этом случае прокурор принимает решение о согласовании проведения внеплановой выездной проверки в день поступления соответствующих документов.

Срок проведения каждой из проверок не может превышать двадцать рабочих дней. В отношении одного субъекта малого предпринимательства общий срок проведения плановой выездной проверки не может превышать пятьдесят часов и пятнадцать часов для микропредприятия. Срок проведения выездной плановой проверки может быть продлен руководителем органа контроля (надзора), но не более чем на двадцать рабочих дней, в отношении малых предприятий, микропредприятий не более чем на пятнадцать часов.

Организация контроля. Органы контроля, их организационная структура, полномочия, функции и порядок деятельности определяются:

а) федеральных органов исполнительной власти — Президентом РФ и Правительством РФ;

б) органов исполнительной власти субъектов РФ — в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ его высшим должностным лицом (руководителем исполнительного органа государственной власти) субъекта;

в) муниципальных — в соответствии с уставом муниципального образования.

Применительно к ним устанавливаются их полномочия. Проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа контроля. Их типовая форма устанавливается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ.

Проверка может проводиться только должностным лицом или должностными лицами, которые указаны в распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя.

Должностные лица при проведении проверки должны соблюдать ограничения, специально установленные законом. Так, они не вправе проверять выполнение обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, если такие требования не относятся к полномочиям органов контроля, от имени которых действуют эти должностные лица; осуществлять проверку в случае отсутствия при ее проведении руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, за исключением случаев, когда необходимость ее проведения является безотлагательной; требовать предоставления документов, информации и т.д., если они не являются объектом проверки или не относятся к предмету проверки, а также изымать оригиналы таких документов; превышать установленные сроки проведения проверки; выдавать юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям предписания или предложения о проведении за их счет мероприятий по контролю и др. (ст. 15 закона).

Некоторые ограничения созвучны с обязанностями должностных лиц при проведении проверки, развернутый перечень которых (13 позиций), дан в ст. 18 закона.

По результатам проверки должностными лицами, проводящими проверку, составляется акт по установленной форме. Типовая форма акта устанавливается уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти.

В случае выявления нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица, в пределах полномочий, установленных законодательством РФ, обязаны: а) выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием срока их устранения; б) принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждению, предотвращению возможного причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, обеспечению безопасности государства, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также меры по привлечению лиц, допустивших выявленные нарушения, к ответственности. При выявлении нарушений, которые могут повлечь такие последствия, должностные лица обязаны незамедлительно принять меры по предотвращению причинения вреда вплоть до временного запрета деятельности юридического лица, его филиала, представительства, структурного подразделения, индивидуального предпринимателя в порядке, установленном КоАП РФ, отзыва продукции, представляющей опасность для жизни, здоровья граждан и для окружающей среды, из оборота и довести до сведения граждан, а также других юридических лиц, индивидуальных предпринимателей любым доступным способом информацию о наличии угрозы причинения вреда и способах его предотвращения. В свою очередь, результаты проверки, проведенной с грубыми нарушениями, могут быть признаны недействительными. Такими нарушениями являются: отсутствие оснований плановой проверки; неуведомление в установленный срок о проведении проверки; отсутствие оснований проведения внеплановой проверки; несогласование с органами прокуратуры внеплановой выездной проверки в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства; нарушение сроков и времени проведения проверок в отношении субъектов малого предпринимательства; проведение проверки без распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа контроля (надзора); требование от юридического лица, индивидуального предпринимателя документов, не относящихся к предмету контроля; превышение установленных сроков проведения проверок; непредставление акта проверки руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю.