Административно-правовые средства противодействия коррупции в социальной сфере. Монография

А.В. Полукаров

Административно-правовые средства противодействия коррупции в социальной сфере

Рекомендовано к изданию Учебно-методическим центром «Профессиональный учебник» в качестве монографии.

Научная специальность «Административное право; административный процесс»

Рекомендовано к изданию Научно-исследовательским институтом образования и науки в качестве монографии.

Научная специальность «Административное право; административный процесс»

Закон и право  Москва  2023

ции, которые закрепляют основы социального государства, а также основы социальной политики. В этой связи административ- но-правовые средства противодействия коррупции должны быть логически связаны с основами социальной политики нашего государства, а также учитывать особенности правового регулирования социальной сферы.

Еще раз подчеркнем, что проблема противодействия коррупции — одна из самых актуальных проблем каждого государства на любом этапе его исторического развития, при любой форме правления и государственном режиме. Коррупция проникла в нашей стране практически во все сферы жизни общества: экономическую, ад- министративно-политическую, социальную, культурную и даже правовую. Любой вопрос, любая проблема имеют свою цену, и данное обстоятельство не воспринимается большинством россиян как нечто злое, противоправное, аморальное, общественно опасное, а наоборот, представляет собой для многих норму жизни, правило поведения в современном обществе, где без денег практически ничего не решается. Особенно это касается таких наиболее уязвимых для коррупции отраслей социальной сферы, как медицина и образование.

В отличие от коррупции в иных областях человеческой деятельности, с коррупцией в образовании и здравоохранении сталкивался практически каждый человек. Это и плата врачу за лечение не через кассу, а лично ему в руки, это покупка листка нетрудоспособности, это подарки медицинскому персоналу за надлежащий уход за пациентом, это оплата учителям дополнительных занятий, когда на самом деле они не проводятся, это плата руководству образовательных организаций за поступление на бюджетные места, оплата сдачи зачетов, контрольных работ и экзаменов и т.д. Обе стороны таких незаконных коррупционных сделок довольны своим сотрудничеством, поскольку выгоду получает каждая. Вместе с тем это деморализует человеческое сознание, парализует работу как государственных, так и частных медицинских и образовательных организаций, что в конечном итоге ведет к деградации каждого индивида, к массовому и систематическому нарушению важнейших конституционных прав каждого из нас. Вот почему с коррупцией необходимо бороться на всех уровнях, тесно и плодотворно взаимодействуя друг с другом.

Россия пытается противодействовать коррупции как уголовноправовыми, так и административно-правовыми средствами, вклю- чая в уголовный закон новые составы коррупционных преступлений, в административный закон — новые составы административных коррупционных правонарушений, усиливая санкции за их совершение, в особенности для специальных субъектов – должност-

4

ных лиц, внося изменения и дополнения в посвященный непосредственно борьбе с коррупцией Федеральный закон «О противодействии коррупции», утверждая национальные планы противодействия коррупции, проводя различные семинары и форумы, посвященные злободневным проблемам борьбы с коррупцией, как на федеральном, так и на региональном и местном уровне, как в экономиче- ской, политической, так и в социальной сфере.

Правоохранительные органы с принятием в 2008 г. Закона о противодействии коррупции повсеместно проводят комплекс опе- ративно-профилактических мероприятий, направленных на предупреждение, пресечение, выявление и раскрытие коррупционных правонарушений и преступлений, на привлечение виновных лиц к установленной законом ответственности. Однако, как видим, число коррупционных правонарушений в результате применения этих мер нисколько не снижается, а иногда в отдельных регионах даже увеличивается. В связи с этим мы предлагаем особое внимание уделить применению именно административно-правовых средств противодействия коррупции, которые в настоящее время применяются весьма слабо и далеко не везде, а также всяческими законными методами привлекать само население к борьбе с коррупцией, к формированию в общественном сознании нетерпимости к любым формам коррупционных проявлений, чему и будет посвящено наше научное исследование.

5

живут сейчас множество российских граждан. Поэтому объявление коррупции вне закона – одна из основных задач любого государства при любом общественном строе.

Возвращаясь к теме нашего исследования, отметим, что наибольшую опасность коррупция представляет именно для социальной сферы, поскольку именно в ней человек реализует свои неотъемлемые, естественные права — на жизнь, здоровье, на жилище, на образование, на социальную защиту, на экологическое благополу- чие и т.д. Без должной реализации данных прав человек не сможет нормально существовать ни в одном государстве. Следовательно, защищенность социальной сферы от коррупции в любом государстве и, особенно в нашей стране, где коррупция проникла практиче- ски во все сферы жизни общества, должна быть обеспечена правоприменительными органами с применением административноправовых средств в максимально возможной степени.

Для более детального исследования административно-правовых средств обеспечения безопасности социальной сферы, ее защищенности от коррупции в России, обратимся к существующим в законодательстве и юридической литературе понятиям «безопасность», «социальная сфера» и «коррупция», а также попытаемся дать собственное определение такому сложному и многоликому социальному явлению — как коррупция.

Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. «О безопасности»1 (Закон о безопасности) не дает нам легального определения безопасности, что, на наш взгляд, является его серьезным упущением. Безопасность, на наш взгляд, — это защищенность жизненно важных прав и законных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз.

Как справедливо отмечают ряд ученых-правоведов, «под жизненно важными интересами понимается совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства, а под угрозой безопасности – совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам лич- ности, общества и государства»2.

Как отмечалось выше, у человека существуют такие естественные потребности, как потребности в пище, одежде, жилище, образовании, здоровье, социальном обеспечении, экологическом благополучии. И на все эти потребности, удовлетворение которых происходит именно в социальной сфере жизни общества, посягает такой социально-психологический феномен, как коррупция. Корруп-

1ÑÇ ÐÔ. 2011. ¹ 1. Ñò. 2.

2Экологическое право России / Под ред. Н.В. Румянцева. М., 2012. С. 67.

7

цию, как и преступность, победить нельзя, поскольку она заложена в самом человеке, но снизить ее уровень, ее масштабы, ее разрушительное воздействие на социальную сферу можно и нужно путем объединения усилий государства, общества и конкретных индивидов. Нельзя себя чувствовать в безопасности, если не идет борьба с ее угрозами, среди которых ведущее место занимает коррупция. Объектами безопасности, на которые посягает коррупция, являются совокупность прав и свобод человека и гражданина, система материальных и духовных ценностей, конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность государства. Особым объектом безопасности является социальная сфера. Попробуем разобраться в этом важном для нашего исследования понятии.

Как отмечает М.Д. Чеснокова в статье, посвященной правовому мониторингу в социальной сфере, «…к социальной сфере, как правило, относят вопросы образования, науки, культуры, здравоохранения, социального обеспечения, в отдельных случаях – обеспече- ние населения жилыми помещениями, а также обеспечение экологической безопасности»1.

В.Н. Ковалев трактует это понятие, как исторически сложившуюся, относительно устойчивую систему территориальных связей и отношений между взаимодействующими субъектами по поводу условий и факторов их совместной деятельности по непосредственному воспроизводству условий жизни, всестороннему удовлетворению своих потребностей, реализации творческого потенциала2.

С.В. Плохов, глубоко и детально исследовавший проблему противодействия коррупционной преступности в социальной сфере, выделяет следующие существенные признаки социальной сферы:

1)это специфическая область общественных отношений;

2)указанные отношения складываются между взаимодействующими субъектами, одним из которых является работник социальной сферы, в том числе государственный и муниципальный служащий;

3)рассматриваемые отношения складываются по поводу удовлетворения социальных потребностей граждан, в том числе в получе- нии образования, медицинской помощи, реализации творческого потенциала;

4)основными компонентами социальной сферы являются образование, здравоохранение, культура, социальное обеспечение, коммунальное обслуживание, общественное питание, пассажирский транспорт, связь3.

1Ñì.: Чеснокова М.Д. Правовой мониторинг в социальной сфере // Журнал российского права. 2009. ¹ 4. С. 20.

2Ñì.: Ковалев В.Н. Социология управления социальной сферой. М., 2003. С. 18.

3Ñì.: Плохов С.В. Противодействие коррупционной преступности в социальной сфере: криминологический анализ коррупции в областях здравоохранения и образования. М., 2015. С. 36.

8

Поскольку в рамках настоящего исследования всю социальную сферу охватить невозможно, что обусловлено большим числом составляющих ее компонентов, проблемы административно-право- вого регулирования противодействия коррупции в социальной сфере нами будут рассмотрены в основных, наиболее подверженных коррупции областях социальной сферы — образовании, здравоохранении, частично коснемся экологической безопасности и социальной защиты населения. При этом особое внимание мы уделим именно образованию и здравоохранению, поскольку, как справедливо отмечает С.В. Плохов, анализ зарубежного законодательства, литературы и средств массовой информации позволяет сделать вывод, что, когда ведется речь о коррупции в социальной сфере, под нею понимают именно коррупцию в образовании и здравоохранении1.

Таким образом, исходя из сказанного социальная сфера — специфическая область общественных отношений, складывающаяся между гражданами и специальными субъектами (должностными лицами, руководителями общественных организаций) по поводу удовлетворения социальных потребностей граждан в образовании, здравоохранении, экологическом благополучии, социальном обеспечении и иных областях общественной жизни.

«Основной задачей государства в социальной сфере, – справедливо отмечает Ю.Н. Беляева, — становится повышение качества жизни населения, обеспечение достойного уровня жизни каждого гражданина и соблюдение гарантий для тех, кто по объективным причинам не в состоянии реализовать свой потенциал»2.

В соответствии со статьей 7 Конституции РФ Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизни и свободное развитие человека, однако коррупция в социальной сфере не позволяет реализовываться данной политике. Поэтому борьба с коррупцией — одна из основных функций социального государства, которая осуществляется во взаимодействии с иными важными зада- чами и функциями государства.

Так, Д.А. Керимов обоснованно пишет, что «социальное государство обладает соответствующей сущностной природой и призвано осуществлять следующие задачи: приобретает статус социального благодаря тому, что осуществляет весь комплекс социальных мер, обеспечивающих благоприятные материальные и духов-

1Плохов С.В. Óêàç. ñî÷. Ñ. 37.

2Беляева Ю.Н. О социальных функциях государства // Журнал российского права. 2016. ¹ 1. С. 102.

9

ные условия жизнедеятельности гражданского общества и его членов; рождается, существует и функционирует в условиях гражданского общества, зависит от него и подчиняется ему; правовое государство обеспечивает и защищает законодательную базу, законность и правопорядок, которые позволяют эффективно выполнять задачи социального государства; в состоянии осуществлять свои задачи благодаря тому, что является одновременно и правовым государством; ответственно перед гражданами, которые вправе критиковать деятельность социального государства и требовать изменений в его социальной политике»1.

Решение указанных задач является, на наш взгляд, одним из наиболее эффективных административно-правовых средств противодействия такому негативному социальному явлению, как коррупция.

Кроме того, у социального государства существуют так называемые социальные функции, от качества, выполнения которых зависит напрямую уровень коррупционных угроз в любой стране на любом этапе своего развития. В частности, М. Грушевский выделяет следующие социальные функции государства:

«1) защитную (обеспечение социальной безопасности человека, его жизни, здоровья и достоинства, поддержка семьи и материнства, забота о безработных и лицах преклонного возраста, молодежи);

2)регулирующую (проведение структурных реформ в экономике

âцелях ее большей социальной ориентации, укрепление правовых основ негосударственных форм собственности, норм процессов ценообразования, перераспределение доходов между слоями населения через государственный бюджет, бюджетное финансирование социальных программ, нормативно-правовое регулирование благотворительной деятельности);

3)стабилизирующую (обеспечение социального согласия и партнерства, социальной справедливости, права человека на «собственный этнический путь» и т.д.);

4)контрольно-охранительную (контроль за соответствием общественным нормативам использования собственником своих прав, за соблюдением существующего законодательства)»2.

Анализируя наиболее подверженную коррупции социальную

сферу нельзя не упомянуть о социальной поддержке со стороны государства различных отраслей социальной сферы — образования,

1Керимов Д.А. Социальное государство // Право и образование. 2007. ¹ 3. С. 11.

2Öèò. ïî: Беляева Ю.Н. О социальных функциях государства // Журнал российского права. 2016. ¹ 1. С. 104.

10