Административно-правовые средства противодействия коррупции в социальной сфере. Монография

анализа эффективности их реализации именно в социальной сфере имеют лишь ограниченное значение, так как особенности последней требуют особого подхода. Например, принимая во внимание размывание этических принципов во взаимоотношениях пациента с врачом, а также преподавателя с обучающимся, которое мы можем наблюдать в процессе мелкой (бытовой) коррупции в социальной сфере, в принципе не воспринимается населением как преступное и даже аморальное действие, но скорее, как благодарность за оказание услуг в социальной сфере, позволяет утверждать, что использование отдельных социологических данных в целях оценки эффективности борьбы с коррупцией может использоваться лишь ограни- чено. Данная особенность коррупционных правонарушений в социальной сфере показывает, что использование таких социологиче- ских средств мониторинга коррупции и контроля эффективности применения антикоррупционных средств, как, например, социологические опросы, здесь является мало эффективным. Действительно, использование опросов населения в целях оценки эффективности антикоррупционных средств в социальной сфере является малоэффективным, так как моральные установки личности не позволяют квалифицировать отдельные действия в сфере оказания социальных услуг, как коррупционные, а это не позволяет их идентифицировать в процессе опроса и сформировать, таким образом, эффективные результаты. Так, например, И.А. Галаган «отрицал целесообразность проведения социологических исследований эффективности общепревентивного воздействия юридической ответственности на том основании, что количественные измерения, добытые в результате таких исследований, будут крайне сомнительны в своей точности»1.

Не стоит идеализировать и вклад в оценку эффективности реализации антикоррупционных административно-правовых средств в социальной сфере таких социологических методов как использование статистических данных. Действительно, несмотря на тот факт, что статистический метод является одним из основных методов изучения эффективности норм права2, напомним, что в связи с высокой латентностью коррупции довольно сложно предположить, что статистические данные по данной категории правонарушений — по крайней мере, тех которые касаются количества совершаемых коррупционных правонарушений — достаточно объективны.

1Рогачева О.С. Эффективность норм административно-деликтного права. Воронеж, 2011. С. 206.

2Эффективность правовых норм / Под ред. В.Н. Кудрявцева. М., 1980. С. 191.

181

Более того, если учесть что латентность коррупции в социальной сфере повышена даже по сравнению с другими коррупционными преступлениями1, то использование статистики в целях оценки эффективности реализации административно-правовых средств противодействия коррупции в социальной сфере и подавно является малоэффективным. Как следствие, оно должно использоваться в оценке эффективности административно-правовых средств противодействия коррупции в социальной сфере с определенной долей условности. Действительно, количественные показатели проведенных мероприятий, выявленных коррупционных правонарушений, принятых судебных решений по коррупционных составам закрепленных в УК РФ и КоАП РФ не позволяют однозначно определить, каковы состояние и уровень коррупции в социальной сфере. Это также не позволяет определить направления, а также тенденции развития эффективности административно-правовых средств противодействия коррупции ввиду ее достаточно высокой латентной составляющей.

Далее рассмотрим влияние особенностей коррупции на социальную сферу в целях выявления неэффективности применения здесь общих антикоррупционных средств и определения путей повышения их эффективности на примере контроля за имущественным положением лиц работающих в социальной сфере. Применение такого общего административно-правового средства, как контроль за имущественным положением работников, уже апробировано в целом ряде элементов системы государственной и муниципальной службы. В то же время специфика коррупционных правонарушений, совершаемых в социальной сфере свидетельствует о неэффективности применения данного средства в том виде, в котором он применяется в других составляющих системы публичной службы.

Напомним, что необходимость представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера была создана в российском правопорядке именно как одно из средств предупреждения коррупции в системе государственного управления. Тем не менее, в соответствии перечнем должностей при назначении на которые и при замещении которых граждане обязаны представлять сведения о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей не распространяется на большинство работников социальной сферы.

1 Плохов С.В. Противодействие коррупционной преступности в социальной сфере: Дис. … канд. юрид. наук. Саратов. 2013. С. 12

182

Например, приказ Минздрава России от 15 июля 2013 г. ¹ 462 н «О перечне должностей, замещаемых на основании трудового договора в организациях, созданных для выполнения задач, поставленных перед Министерством здравоохранения Российской Федерации, при назначении на которые и при замещении которых граждане обязаны представлять сведения о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей»1 распространяет обязанность предоставлять сведения о доходах лишь на отдельных лиц (чаще всего на руководителя, заместителя руководителя и главного бухгалтера медицинской организации). Аналогичный подход к регулированию данного вопросу мы можем видеть и в иных направлениях функционирования социальной сферы2.

Несовершенство такой системы контроля за имущественным состоянием работников социальной сферы стало очевидным при анализе статистических данных и социальных опросов о коррупции в социальной сфере3, который показал, что основной спецификой коррупции в социальной сфере является масса коррупционных правонарушений на уровне базовых работников социальной сферы — бытовая (низовая) коррупция. Очевидно, что при таком раскладе обязанность предоставлять сведения о доходах не является эффективным средством противодействия коррупции среди работников сферы здравоохранения, образования и культуры, так как основная масса коррупционных правонарушений совершается здесь именно на уровне рядовых работников тех или иных организаций функционирующих в социальной сфере, а не руководства организаций здравоохранения, образования и культуры, т.е. лиц, на которых не распространяется обязанность представлять сведения о доходах. В этой связи мы не можем не согласиться с отдельными авторами4,

1Российская газета. 2013. 20 сентября.

2См. приказ Министерства культуры Российской Федерации от 8 мая 2014 г. ¹ 799 «Об утверждении перечня отдельных должностей в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед Министерством культуры Российской Федерации, при назначении на которые граждане и при замещении которых работники обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей» // Российская газета. 2014. 12 августа.

3Чеснокова М.Д. Правовой мониторинг в социальной сфере // Журнал российского права. 2009. ¹ 4. С. 21.

4Годованный А.В. Противодействие коррупции в системе образования России: правовой аспект // Борьба с коррупцией в системе государственного и муниципального управления. Новосибирск, 2011. С. 236.

183

которые отмечают, что специфика коррупционных правонарушений в социальной сфере требует расширения субъектного состава лиц, к которым должна применяется данная обязанность.

Учет специфики осуществления государственной гражданской службы и коррупции в социальной сфере позволяет определить, что основная проблема неэффективности института представления сведений о доходах и имуществе и обязательствах имущественного характера гражданскими служащими заключается в неверно определенном объекте антикоррупционного воздействия помимо того, что она направлена не на всех государственных (муниципальных) служащих работающих в социальной сфере, а по большей части на руководящих работников. Стоит обратить внимание и на тот факт, что основное количество работников социальной сферы сконцентрировано на региональном и муниципальном уровне, где обязанность представлять сведения о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера регламентирована далеко не оптимально. Как отметила Т.Я. Хабриева, «больше всего проблем возникает в сфере декларирования государственными служащими субъектов Российской Федерации и муниципальными служащими своих доходов, имущества и обязательств имущественного характера»1.

Как следствие, специфика коррупции в социальной сфере свидетельствует о неадекватности применения такой общеправовой антикоррупционной меры, как имущественный контроль в той форме, в которой данное административно-правовое средство применяется к государственным служащим работающих в иных сферах публичного управления. Это диктует необходимость адаптации данного административно-правового средства посредством расширения его применения в первую очередь на региональном уровне, а также распространение данной обязанности на всех руководящих работников, выполняющих своих профессиональные функции в социальной сфере. Таким образом, учет специфики коррупционных правонарушений в той или иной сфере, позволяет утверждать, что оценка эффективности административно-правовых средств противодействия коррупции должна проводиться специализированно. Здесь должны использоваться специальные критерии эффективности, а административно-правовые средства противодействия коррупции должны быть адаптированы применительно к субъекту воз-

1 Хабриева Т.Я., Андриченко Л.В., Цирин А.М. О результатах анализа практики реализации программ противодействия коррупции в субъектах РФ и предложениях по повышению эффективности // Журнал Российского права. 2012. ¹ 11. С. 64.

184

действия, так и быть специализированы в зависимости от объекта такого воздействия.

Как следствие, именно особенности той или иной сферы публичного управления и особенно коррупции в ее содержании позволяют продемонстрировать неэффективность общих мер противодействия коррупции и, как следствие, требуют учитывать такие особенности:

при определении факторов, влияющих на эффективность антикоррупционных средств в той или иной сфере публичного управления (например, терпимости людей к коррупционным практикам в социальной сфере);

разработке критериев оценки эффективности применимых в ней антикоррупционных мер (неэффективность использования отдельных статистических показателей в связи с высокой латентностью коррупции именно в социальной сфере);

определени специфики объекта антикоррупционного воздействия (например, в социальной сфере речь в первую очередь идет о лицах, замещающих ключевые должности в системе

предоставления социальных услуг).

Далее обратим внимание еще на один аспект повышения эффективности административно-правовых средств противодействия коррупции в социальной сфере, а именно, рассмотрим значение норм деловой, профессиональной этики, которая должна иметь место в рассматриваемой сфере. Как мы уже отмечали, специфика мелкой коррупции в социальной сфере не характеризуется в моральных представлениях субъектов как правонарушение, что в об- щем-то неверно. Эффективность реализации административноправовых средств противодействия коррупции напрямую зависит от моральных этических стандартов служебного поведения. В этой связи представляется целесообразным принятие кодекса корпоративного управления для медицинских работников, а также для иных работников социальной сферы, аналогичного существующим во многих странах мира1.

Обратим внимание на то, что в сфере здравоохранения по этому предмету уже был принят ряд нормативных правовых актов, закрепляющих этические принципы поведения работников данной сферы. Так, Ассоциацией медицинских сестер России был создан «Этический кодекс медицинской сестры»2, тогда как этические принципы профессиональной деятельности работников сферы

1Хасанов Ф.З. Общая характеристика коррупции в сфере здравоохранения // Законодательство. 2015. ¹ 5. С. 64.

2Этический кодекс медицинской сестры России (принят Российской ассоциацией медицинских сестер в 2010 г.). СПС «Гарант».

185

здравоохранения в целом были установлены Всероссийским Пироговским съездом врачей в «Кодексе врачебной этики Российской Федерации»1. Несмотря на неофициальный характер этих кодексов, оба содержат ряд положений, касающихся борьбы с коррупционными проявлениями в деятельности медицинского персонала. Так, обновленная редакция Этического кодекса медицинской сестры (2010) гласит: «Медицинская сестра должна отказываться от подарков и лестных предложений со стороны пациента, если в основе лежит его желание добиться привилегированного положения. Медицинская сестра вправе принять благодарность от пациента, если она выражается в форме, которая не противоречит справедливости и порядочности и не нарушает правовых норм» (ст. 14). В свою очередь, в Кодексе врачебной этики Российской Федерации (п. 4) сказано: «Мотивы материальной, личной выгоды не должны оказывать влияния на принятие врачом профессионального решения».

Если антикоррупционные этические принципы в сфере здравоохранения существуют, то дело обстоит иным образом в сфере образования и культуры. Действительно, несмотря на существование кодексов профессиональной этики педагогических работников отдельных образовательных организаций, общероссийского Кодекса профессиональной этики учителя не существует, что, на наш взгляд, является довольно критичным, если принять во внимание уровень коррупции в российской системе образования. Министерством образования и науки Российской Федерации был разработан Модельный кодекс профессиональной этики педагогических работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность2, который гласит: «Исключать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению трудовых обязанностей (п. 8, ж)». Все же помимо того, что данный кодекс был принят лишь совсем недавно (2014), он является модельным и не носит юридической силы; предполагается необходимость принятия отдельного кодекса на уровне каждой образовательной организации, что, конечно же, не способствует единообразному пониманию этических принципов педагогических работников. Было бы намного более эффективно предложить разработать данный документ — наподобие ассоциации медицинских сестер — профсоюзу педагогических работников или ассоциации последних.

Отметим, что ознакомление работников социальной сферы с положениями кодексов этики должно происходить еще на стадии

1Кодекс врачебной этики РФ (одобрен Всероссийским Пироговским съездом врачей 7 июня 1997 г.). СПС «Гарант».

2Письмо Министерства образования и науки Российской Федерации от 6 февраля 2014 г. ¹ 09-148 «О направлении материалов».

186

профессионального обучения врачей и педагогов1. Возможно, стоит объединить процедуру произнесения клятвы Гиппократа с клятвой соблюдения этических принципов кодексов профессиональной этики на стадии обучения и осуществлять данную процедуру в торжественной форме наподобие принесения присяги в милитаризированной сфере государственного управления. Также стоит размещать данные кодексы в самих учреждениях социальной сферы наподобие книг об отзывах и предложениях. Такие предложения возвращают нас к идее необходимости совершенствования антикоррупционного профессионального образования педагогов и врачей, что довольно просто реализовать в связи с необходимостью обязательного прохождения профессиональной подготовки работников данных секторов социальной сферы, в соответствующих образовательных организациях.

Таким образом, специфика социальной сферы требует специализированных административно-правовых средств повышения эффективности противодействия коррупции, одной их которых является повышение значения принципов морально-этического поведения работников социальной сферы.

Анализ особенностей предоставления государственных услуг в социальной сфере позволил обратить внимание и на особую роль общих административно-правовых средств противодействия коррупции. Так, такая особенность предоставления услуг в социальной сфере, как наличие частных хозяйствующих субъектов, предоставляющих медицинские и образовательные услуги, свидетельствует о первостепенной важности административно-правового регулирования разрешения конфликта интересов.

Развитие норм административного права, регулирующих разрешение конфликта интересов в управлении социальной сферой является одним из направлений совершенствования административноправового противодействия коррупции. Обусловлено это тем, что в данной сфере государственного управления некоторые публичные функции исполняются негосударственными хозяйствующими субъектами. Как следствие, существование таких форм коррупции, как

1 В науке также отмечается что необходимо «внедрение новых образовательных стандартов и методик с целью повышения уровня правовой культуры молодых специалистов, а также формирования ответственного профессионального поведения врачей и медицинского персонала, включая внедрение в учебных процесс медицинских образовательных организаций высшего образования ряда курсов правовых дисциплин с целью информирования студентов-медиков о правовом статусе врача и пациента, организационной структуре системы здравоохранения, юридической ответственности за ненадлежащее исполнение обязанностей медицинского работника и злоупотребление своими полномочиями. Хасанов Ф.З. К вопросу о противодействии коррупции в сфере здравоохранения // Евразийская адвокатура. 2014. ¹ 2. С. 34.

187

развитие собственного бизнеса за счет государственных (муниципальных) медицинских и образовательных организаций, является весьма распространенной коррупционной практикой.

Напомним, что понятие «конфликт интересов» появилось в российском законодательстве сравнительно недавно и связано с принятием Федерального закона от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации»1, а также с имплементацией в российский правопорядок Конвенции ООН против коррупции. Именно эта Конвенция определила понятие «конфликт интересов» как ситуацию, когда возникает воздействие на непредвзятое и объективное исполнение служащим своих должностных обязанностей. Отметим, что в соответствии с данным пониманием конфликта интересов — т.е. как ситуации, когда государственный (муниципальный) служащий, будучи лично заинтересованным, подвергается отрицательному влиянию на объективность и беспристрастность при выполнении им своих должностных обязанностей — социальная сфера, как никакая другая, является наиболее подверженной данному феномену. Действительно, анализ сравнительной практики применения данного понятия в сфере публичного управления позволяет отметить, что ситуаций, когда возникает конфликт интересов именно в социальной сфере, больше чем в какой либо в сфере публичного управления.

Если в различных сферах государственного управления конфликт интересов возникает в связи с корпоративными интересами, то в социальной сфере, где существуют большие возможности для его возникновения, он проявляется вследствие прямой корыстной заинтересованности, когда работник социальной сферы может оказывать услуги и как служащий публичной службы, и как работник негосударственной структуры, которая оказывает те или иные социальные услуги, при этом конкурируя с государственными или муниципальными социальными организациями.

Определенные проблемы действующего законодательства регламентирующего отношения в социальной сфере в части разрешения конфликта интересов вполне очевидны. Так, административные запреты установлены в отношении неслужебной деятельности служащих государственной и муниципальной службы, в части занятия ими предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, а также участия в управлении хозяйствующим субъектом и получении в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц. В то же время при предоставлении платных услуг в рамках государственных и му-

1 ÑÇ ÐÔ. 2004. ¹ 31. Ñò. 3215.

188

ниципальных социально-культурных организаций, как и при предоставлении аналогичных услуг в рамках частных хозяйствующих субъектов, вопрос конфликта интересов не урегулирован. Как следствие, вопросы конфликта интересов в социальной сфере требуют дальнейшей детализации, а его конкретная реализация возможна, например, посредством установления обязанностей работников социальной сферы по уведомлению своего руководства о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения и т.п.

Пути повышения эффективности реализации административноправовых средств противодействия коррупции в социальной сфере могут осуществляться не только посредством специализированных для данной сферы средств, таких, например, как установление норм деловой этики, но и общих административно-правовых средств, в частности таких, как имущественный контроль. Стоит также совершенствовать координацию действий правоохранительных и кон- трольно-надзорных органов в вопросах противодействия коррупции в социальной сфере.

Совершенствование координации действий правоохранительных органов является одним из направлений повышения эффективности реализации административно-правовых средств противодействия коррупции в социальной сфере. Данный вопрос наиболее явным образом встал на повестке дня в связи с введением контроля за имущественным положением государственных и муниципальных служащих. Основным субъектом, на который была возложена данная функция, является Прокуратура Российской Федерации1. На практике выполнение данной обязанности требует непосредственного участия целого ряда органов исполнительной власти и взаимодействия органов прокуратуры с различными органами, осуществляющими функции финансово-бюджетного контроля. В настоящее время, как уже отмечалось, координационная функция возложена на органы прокуратуры, однако ее практиче- ская реализация далека от идеала. Отдельные авторы даже высказывают по данному поводу то мнение, что на сегодняшний день отсутствует четкая и стройная организационно-структурная система осуществления координационной деятельности прокуратуры в сфере борьбы с коррупцией2.

1Винокуров А.Ю. Контроль за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам как самостоятельная функция прокуратуры // Административное и муниципальное право. 2013. ¹ 2. С. 108.

2Кобзарев Ф.М. Об особенностях и проблемах организации координационной деятельности прокуратуры по борьбе с коррупцией // Вестн. Акад. Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2010. ¹ 3. С. 21.

189

Например, одним из недостатков существующей системы выявления и раскрытия наиболее серьезных коррупционных правонарушений в сфере ЖКХ является несогласованность действий правоохранительных, контрольно-надзорных и разрешительных органов. Как отмечается в научной литературе для эффективной борьбы с коррупцией в данном секторе социальной сферы необходимо «организовывать внешнее взаимодействие и привлечь к соответствующим проверкам работников различных органов государственного и муниципального управления»1.

Обратим внимание на тот факт, что в сфере образования и здравоохранения созданы организационные основы контроля и надзора, которые могут стать ключевым элементом в системе взаимодействия органов государственной власти в вопросах противодействия коррупции в социальной сфере. В то же время, если в сфере здравоохранения Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения обладает территориальными подразделениями, которые частично выполняют работу по взаимодействию с правоохранительными органами в борьбе с коррупцией, то Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки не обладает такими территориальными подразделениями. В науке административного права по данному поводу отмечается, что «действующий порядок разграничения полномочий в образовательной политике при учете имеющейся структуры федерального надзорного органа в сфере образования не в состоянии обеспечить должный надзор за деятельностью высших учебных заведений, а следовательно — противостоять распространению коррупции»2.

Очевидно, что при распространении контроля за имущественным положением в отношении государственных и муниципальных служащих, а также на отдельных руководящих работников, выполняющих свои профессиональные функции в социальной сфере, следует задуматься и о создании постоянно действующих координационных структур в системе органов прокуратуры, с участием специализированных контрольно-надзорных органов функционирующих в социальной сфере. Это связано с тем, что отдельные органы государственной власти, не входящие в структуру органов прокуратуры, располагают наиболее полной информацией, необходимой для проведения контрольно-надзорных мероприятий, в част-

1Спиридонов С.А. Выявление и раскрытие преступлений коррупционной направленности в сфере жилищно-коммунального хозяйства оперативными подразделениями органов внутренних дел. Домодедово, 2015. С. 38.

2Богданов А.В. Правовые механизмы противодействия коррупции в сфере образования // Вестн. Тюмен. гос. ун-та. 2010. ¹ 2. С. 50.

190