Административно-правовые средства противодействия коррупции в социальной сфере. Монография

этом положительных результатов не только на бытовом, но и на более высоких уровнях, необходимо разобраться в современных формах коррупционных правонарушений, дать компонентам каждой формы четкую административно-правовую характеристику и предложить возможные, практически неприменяемые в настоящее время административно-правовые средства противодействия коррупционной деликтности как на федеральном, так и на региональном уровнях публичного управления социальной сферой.

Наиболее известной, установленной законом формой любого правонарушения (как административного, так и уголовного) является его состав, включающий в себя четыре компонента: объект, объективную сторону, субъект и субъективную сторону. Характеризуя и исследуя уголовно-правовую и административно-правовую сущность любого преступления и административного правонарушения, мы говорим прежде всего об этих четырех компонентах. Вместе с тем, большинство специалистов в области уголовного права не ставят знак равенства между формой (моделью) правонарушения и ее составом. То же самое, на наш взгляд, касается и форм административных правонарушений, в особенности тех, которые пока еще не стали составами административных правонарушений, то есть не нашли своего воплощения в действующем законе. Так, Н.В. Мирошниченко вполне обоснованно, на наш взгляд, указывает на то, что «теоретиче- ская модель преступления разрабатывается с учетом свойств преступления, отраженных в его понятии и разнообразных конструкций множества составов, представленных в Особенной части УК РФ. Такие модели в отличие от состава преступления менее тесно связаны с законом, а потому более содержательны и более динамичны, позволяя представить преступление не в статическом состоянии (как это имеет место в составе преступления), а в процессе его совершения. …Преимущества модели в данном случае очевидны. Модель может служить основой для конструирования родового состава преступления, но не обязательно направлена к этому, как к своей цели. Как продукт исключительно теоретического обобщения модель более свободна от нормативных предписаний. А потому она может объединять собой признаки, присущие самым разным видам или группам преступлений, в том числе посягающим на разные родовые объекты (иными словами, одна модель может быть построена на основе нескольких родовых составов). Кроме того, модель позволяет дать более дифференцированное описание преступлений, хотя бы потому, что для одной группы посягательств может быть создано несколько моделей, в зависимости от того, какую цель преследует исследователь»1.

1 Мирошниченко Н.В. Теоретические основы уголовной ответственности за преступления, связанные с нарушением профессиональных функций. М., 2014. С. 137.

91

Таким образом, одна форма правонарушения может включать в себя несколько составов однородных административных правонарушений и преступлений. Это характерно, на наш взгляд, в том числе и для правонарушений коррупционной направленности, в особенности возникающих в государственном регулировании социальной сферы, в среде должностных лиц федеральных органах власти и органах власти субъектов РФ. Форма коррупционного правонарушения позволяет более точно и глубоко изучить качественные характеристики данных правонарушений в социальной сфере и не ограничивать исследование правонарушения только компонентами его состава. Вместе с тем здесь важно разграничивать уголовноправовую и криминологическую характеристики преступления, а также административно-правовую и административно-деликтологичес- кую характеристику правонарушения, последним двум характеристикам, собственно говоря, и посвящено наше научное исследование. Поскольку форма (модель), как сказано выше, более свободна от нормативных предписаний, постольку исследование формы может носить комплексный характер, быть на стыке смежных, но в то же время различных наук — уголовного права, криминологии, административного права, административной деликтологии.

Элементами современных форм коррупционных правонарушений в государственном регулировании социальной сферы, на наш взгляд, являются:

субъект правонарушения и его административно-правовые признаки;

мотивация профессиональной и противоправной деятельности субъекта;

содержание должностных прав и обязанностей субъекта правонарушения;

вина субъекта правонарушения;

объект и общественная опасность правонарушения;

последствия совершения коррупционных правонарушений;

обстоятельства, отягчающие и смягчающие ответственность;

вид и содержание нарушаемых субъектом правил, их цен-

ность для государства и общества.

Взаимосвязанный анализ данных элементов позволяет создать целостную, близкую к совершенству форму коррупционного правонарушения, гораздо более детальную, чем традиционный состав правонарушения, который не учитывает многих компонентов и факторов, влияющих как на понимание степени общественной опасности совершенного деяния, так и на характер обвинения и наказания лица, совершившего коррупционное правонарушение.

В рамках этой монографии нам не удастся рассмотреть все существующие современные формы коррупционных правонарушений

92

в государственном регулировании социальной сферы, однако наиболее часто совершаемые формы, связанные с получением взяток, злоупотреблением и превышением должностных полномочий, нарушением права на образование и предусмотренных законодательством об образовании прав и свобод обучающихся образовательных организаций, невыполнением обязанностей о представлении информации о конфликте интересов при осуществлении медицинской деятельности или фармацевтической деятельности, нецелевым использованием бюджетных средств, нарушением требований к ведению образовательной деятельности и организации образовательного процесса должностными лицами органов государственной власти, осуществляющих управление в области здравоохранения, образования и науки, как наиболее коррупциогенных отраслях социальной сферы, мы проанализируем.

Как правило, здесь можно выделить несколько форм правонарушений: получение взятки за злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285, 290 УК РФ), получение взятки за превышение должностных полномочий (ст.ст.286, 290 УК РФ), злоупотребление должностными полномочиями сопряженное с нарушением требований к ведению образовательной деятельности и организации образовательного процесса (ст.ст. 285 УК РФ, 19.30 КоАП РФ), превышение должностных полномочий сопряженное с нарушением права на образование и предусмотренных законодательством об образовании прав и свобод обучающихся образовательных организаций (ст. 286 УК РФ, 5.57 КоАП РФ), получение либо дача взятки за невыполнение обязанностей о предоставлении информации о конфликте интересов при осуществлении медицинской или фармацевтической деятельности (ст. 290, 291 УК РФ, 6.29 КоАП РФ) и ряд других.

Вторая форма преступлений, как известно, представляет наибольшую общественную опасность, поскольку взятка принимается должностным лицом органа государственной власти за совершение последним действий, не входящих в его должностные полномочия, которые в большинстве случаев являются заведомо незаконными, выходящими за рамки компетенции того или иного должностного лица. Здесь важно понимать, что по совокупности преступлений должностное лицо будет нести ответственность лишь в случае наступления вредных последствий — существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций, либо охраняемых законом интересов общества или государства, поскольку ст. 285, 286 УК РФ являются преступлениями с материальным составом, то есть преступление будет оконченным с момента наступления таких негативных последствий. В случае отсутствия подобных последствий первая форма коррупционного преступления будет охватывать-

93

ся ч. 1 ст. 290 УК РФ, а вторая — ч. 3 ст. 290 УК РФ (получение взятки в отличие от злоупотребления должностными полномочиями и их превышения является преступлением с формальным составом, то есть считается оконченным с момента передачи предмета взятки).

На наш взгляд, даже при отсутствии последствий злоупотребления или превышения должностных полномочий, такие деяния должны повлечь за собой для совершившего их лица ответственность, но не уголовную, а административную, для чего предлагаем включить подобные составы при отсутствии вредных последствий в КоАП РФ, дабы привлекать должностных лиц к административной ответственности в тех случаях, когда их деяния не повлекли общественно-опасных последствий и не содержат иных признаков уголовно наказуемых деяний. В этом аспекте мы солидарны с позицией Д.А. Медведева, который, будучи Президентом РФ, выступая на расширенном заседании коллегии Генеральной Прокуратуры РФ, подчеркнул: «Нужно посмотреть на поляну шире. Не могу вспомнить ни одного случая и прокурорской реакции на конфликт интересов чиновника еще до стадии совершения преступления. Надо стимулировать чиновников к правомерному поведению»1.

В этом отношении интересно обратить внимание на п. 22 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 9 июля 2013 г. ¹ 24 «О судебной практике по делам о взяточничестве и об иных коррупционных преступлениях», в соответствии с которым совершение должностным лицом или лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, за взятку либо незаконное вознаграждение при коммерческом подкупе действий (бездействие), образующих самостоятельный состав преступления, не охватывается объективной стороной преступлений, предусмотренных ст. 290 и ч.ч. 3 и 4 ст. 204 УК РФ. В таких случаях содеянное взяткополучателем подлежит квалификации по совокупности преступлений как получение взятки за незаконные действия по службе и по соответствующей статье Особенной части УК РФ, предусматривающей ответственность за злоупотребление должностными полномочиями, превышение должностных полномочий, служебный подлог, фальсификацию доказательств и т.п.2

Не лишены логики и рассуждения Ю.В. Ростовцевой относительно возможности привлечения к административной ответственности за взяточничество. Так, она считает, что «требуется разграни- чить понятие взятки как уголовного преступления и как административного правонарушения, устанавливая при этом административную ответственность за взятку и указывая ее максимальный размер

1Российская газета. 2010. 5 марта.

2Бюллетень Верховного Суда РФ. 2013. ¹ 9.

94

(например, максимальный размер взятки как административного правонарушения может быть установлен в размере трех тысяч рублей). Следует помнить, что это будет возможно, если в действиях государственного служащего не содержатся признаки уголовно наказуемого деяния»1. Этой же позиции придерживаются Д.А. Семенова и С.Б. Верещак, которые предлагают «установить в КоАП РФ административную ответственность за получение взятки, установив максимальный размер суммы до 1 тыс. р., разграничив понятие взятки как уголовного преступления и понятие взятки как административного правонарушения»2.

Таким образом, если одно правонарушение влечет за собой другое преступление или административное правонарушение, то должны применяться правила совокупности. Поэтому указанные формы коррупционных правонарушений в государственном регулировании социальной сферы нами отмечены, как наиболее распространенные в исследуемом секторе, которым правила совокупности применяются при наличии к тому указанных в постановлении обстоятельств.

Субъект правонарушений в указанных выше формах в большинстве случаев специальный, — должностное лицо федерального органа государственной власти или органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Если данный субъект имеет необходимый уровень образования и квалификации, назначен на должность государственной службы по конкурсу, характеризующийся руководством только положительно, то для него характерна первая форма коррупционного преступления — получение взятки за злоупотребление должностными полномочиями. Если же субъект был назначен на должность по протекции руководства государственного органа без прохождения какого-либо конкурса, то его поведение может носить систематический, а не разовый, коррупционный характер, поскольку возможность привлечения его к административной и уголовной ответственности будет конкурировать с защитой, исходящей от его покровителя, по чьей рекомендации он был назначен на должность, ибо привлечение его к уголовной и даже административной ответственности может самым негативным образом сказаться на статусе покровителя.

1Ростовцева Ю.В. Административная ответственность за коррупционные правонарушения в системе государственной службы // Законы России: опыт, анализ, практика. 2012. ¹ 3. С. 47.

2Семенова Д.А., Верещак С.Б. Административная ответственность за административные коррупционные правонарушения: проблемы правового регулирования // Правовые основы и практика противодействия коррупции на муниципальном уровне. Ханты-Мансийск, 2012. С. 258.

95

Поэтому для указанного субъекта характерно совершение именно второй и последующих форм коррупционных правонарушений; ради личной или корпоративной выгоды он готов выйти за пределы своих полномочий и совершить заведомо незаконные действия, нарушить любые правила и требования, не предоставить информацию о конфликте интересов, при этом не боясь быть привлеченным к административной и даже к уголовной ответственности. Вот почему следователям и судьям, иным сотрудникам правоохранительных органов при составлении обвинительного заключения, постановления о наложении административного наказания, при вынесении приговора либо решения по делу об административном правонарушении необходимо учитывать личностную характеристику специального субъекта правонарушения.

Если субъект первой формы правонарушения еще может в ряде случаев заслуживать снисхождения, и обстоятельства его личной жизни, послужившие причиной совершения коррупционного правонарушения, могут трактоваться судьями и следователями как смягчающие вину (например, врач, получающий мизерную заработную плату, выдал листок нетрудоспособности за взятку практи- чески здоровому лицу), то субъект второй и последующих моделей никаких снисхождений заслуживать не может и должен быть наказан по всей строгости, причем именно в уголовно-правовом порядке (например, должностное лицо федерального органа по надзору в сфере образования и науки за взятку со стороны конкурента принял решение о лишении образовательного учреждения лицензии на право ведения образовательной деятельности без достаточных к тому оснований и без согласования с руководством соответствующего органа).

Применительно к сфере здравоохранения как одной из наиболее коррупционных отраслей социальной сферы заслуживает пристального внимание позиция Т.Е. Сучковой, которая исследовала в своей работе административно-правовое регулирование врачебной деятельности. Она полагает, что «в сфере осуществления врачебной деятельности по оказанию медицинской помощи гражданам возникают два основных вида административных правоотношений: отношения между органами исполнительной власти, органами местного самоуправления и медицинскими организациями по поводу обеспечения исполнения медицинской организацией общеобязательных условий и критериев качества оказания медицинской помощи гражданам; отношения между медицинской организацией и врачом, складывающиеся по поводу обеспечения исполнения вра- чом общеобязательных условий и критериев качества оказания медицинской помощи гражданам. Данные административные правоотношения неразрывно связаны с отношениями между врачом и

96

гражданином (пациентом), складывающиеся на основании общеобязательных условий и критериев качества оказания медицинской помощи гражданам и поэтому имеющим публичную значимость»1. Во всех этих видах административных правоотношениях присутствует коррупционная угроза, возможность совершить коррупционное правонарушение должностным лицом, врачом, пациентом.

Мотивы профессиональной и противоправной деятельности субъекта в большинстве случаев корыстные, но иногда встречаются мотивы землячества, кумовства, ответной помощи в будущем. Не зря, в диспозиции статьи 285 УК РФ кроме корыстной заинтересованности, в качестве преступной указывается иная личная заинтересованность, что очень важно для квалификации.

Должностные права и обязанности, как правило, закреплены в должностных инструкциях по конкретной должности, но вместе с тем к нарушению должностных обязанностей можно отнести и нарушение задач и функций органа, подразделения, где работает должностное лицо, злоупотребление полномочиями органа государственной власти либо структурного подразделения этого органа либо превышение их. При анализе данного элемента формы коррупционного правонарушения важно выяснить, было ли должностное лицо ознакомлено с нормативными правовыми актами, регулирующими организацию и деятельность соответствующего ведомства, а также со своей должностной инструкцией, правилами работы, где прямо определены конкретные права и обязанности должностного лица. Несмотря на то, что незнание закона не освобождает от ответственности, все-таки, на наш взгляд, добросовестное заблуждение относительно своих должностных обязанностей, непонимание сущности конфликта интересов и важности предоставления информации о нем, которые субъект не выполнил, превысил или которыми злоупотребил, должно в данных формах коррупционных правонарушений быть смягчающим вину обстоятельством. И уж конечно, на наш взгляд, не должно применяться к подобным субъектам в качестве дисциплинарного взыскания увольнение с должности в связи с утратой доверия.

Вина специального субъекта по данным формам может быть только в форме прямого или косвенного умысла, при этом получе- ние взятки, как преступление с формальным составом, всегда совершается с прямым умыслом вне зависимости от причин и мотивов его совершения. Злоупотребление должностными полномочиями либо их превышение, нецелевое расходование бюджетных

1 Сучкова Т.Е. Основы административно-правового регулирования врачебной деятельности по оказанию медицинской помощи гражданам в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2016. С. 10.

97

средств, невыполнение обязанностей по предоставлению информации о конфликте интересов при осуществлении медицинской или фармацевтической деятельности, нарушение требований к ведению образовательной деятельности и организации образовательного процесса могут быть совершено как с прямым, так и с косвенным умыслом, если состав правонарушения материальный, или только с прямым умыслом, если состав правонарушения формальный.

Для должностного лица государственного органа, осуществляющего государственное управление в социальной сфере, умысел, как правило, прямой, а современные формы указанных правонарушений в большинстве случаев носят систематический, а не разовый характер. То же самое касается врачей, педагогов и иных лиц, не относимых законом к должностным лицам и не выполняющим управленческие функции в негосударственных организациях. Именно должностные лица данных органов, — как правило, весьма аморальные личности, поскольку используют свое должностное положение вопреки интересам не только службы, но и всего общества, посягают на наиболее охраняемые социальные блага и интересы — жизнь и здоровье, образование, пенсионное обеспечение, социальная защита, экологическая безопасность. Таким образом, при назначении наказания данные факторы должны учитываться только как отягчающие вину обстоятельства.

Объект и общественная опасность как элементы указанных форм коррупционных правонарушений применительно к государственному регулированию социальной сферы взаимосвязаны и дополняют друг друга. Объектом здесь являются общественные отношения по установленному порядку организации и деятельности государственных органов исполнительной власти в социальной сфере, на которые посягают данные правонарушения.

Степень общественной опасности зависит, по нашему мнению, от характера совершенных правонарушений (разового или систематического), от вида самой формы коррупционного правонарушения (получения взятки за совершение законных либо незаконных действий, сопряженного со злоупотреблением либо превышением должностных полномочий, с нарушением требований к ведению образовательной деятельности и организации образовательного процесса, с невыполнением обязанностей о предоставлении информации о конфликте интересов при осуществлении медицинской или фармацевтической деятельности), наконец, от личностной характеристики и отношения к правонарушению самого специального субъекта (раскаялся ли он в содеянном правонарушении или нет, загладил ли вредные последствия содеянного, впервые ли привлекается к административной или уголовной ответственности за коррупционные правонарушения или имеет место рецидив). В полной

98

мере это можно применить и к должностным лицам государственных органов, осуществляющих управление в социальной сфере, в том числе к медицинским работникам, педагогическим работникам, должностным лицам органов социальной защиты населения и органов обеспечения экологической безопасности.

Применительно к рассматриваемым правонарушениям общественно опасные последствия имеют значение лишь для преступлений с формальными составами, предусмотренных статьями 285,286 УК РФ, хотя опасные последствия могут наступить и при получе- нии взятки за совершение незаконных действий, но для квалификации с точки зрения уголовного закона эти последствия значения не имеют, поскольку ст. 290 УК РФ является преступлением с формальным составом и для наступления уголовной ответственности в данном случае последствия не нужны. Не нужны последствия и для квалификации названных выше форм коррупционных административных правонарушений, поскольку они также имеют формальные составы и наступление вредных последствий не предполагается. Но в любом случае, по нашему глубокому убеждению, общественно опасные последствия должны учитываться судом при назначении наказания в качестве отягчающих вину обстоятельств наряду с другими обстоятельствами, как отягчающими, так и смяг- чающими вину специального субъекта, должностного лица органов государственной власти, осуществляющего государственное управление в социальной сфере, либо профессиональную деятельность врача или педагога.

Обстоятельства, как отягчающие, так и смягчающие административную и уголовную ответственность специального субъекта, должны быть в полном объеме выявлены, изучены и учтены при назначении наказания за коррупционные правонарушения, а если правонарушение совершено впервые и лицо деятельно раскаялось в нем, то, на наш взгляд, к нему следует применить наказание, не связанное с лишением свободы, либо лишение свободы назначить условно. При назначении административного наказания в этом случае целесообразно изменить его вид, уменьшить срок или размер в зависимости от вида наказания. Это важно, поскольку основная цель наказания — не покарать осужденного, а исправить его, а также предупредить совершение им и другими лицами новых коррупционных преступлений и административных правонарушений. Именно неотвратимость наказания за совершение коррупционного правонарушения, а не его жестокость и неумолимость должны быть главной целью и принципом современной как административной и уголовной, так и антикоррупционной политики нашего государства.

99

Вид и содержание нарушаемых субъектом правил, а также их ценность для государства и общества определяются в каждом конкретном случае индивидуально и используются для характеристики личности правонарушителя, а также степени общественной опасности наступивших последствий коррупционного правонарушения. Ценность для государства и общества нарушенных субъектом правил должна осознаваться прежде всего самим специальным субъектом — в нашем случае должностным лицом (либо лицом, являющимся государственным служащим, исполняющим свои профессиональные обязанности, органа исполнительной власти, осуществляющего государственное управление в социальной сфере.

Кроме того, в данных формах коррупционных правонарушений важно учитывать вид данных правил, поскольку за нарушение профессиональных обязанностей, в том числе и за взятку, должна наступать одна юридическая ответственность, за нарушение должностных обязанностей и правил — другая. При всей схожести общественной опасности и недопустимости и тех, и других коррупционных правонарушений их формы будут разные, и все они, к сожалению, часто встречаются в наиболее уязвимой для коррупции социальной сфере.

По нашему мнению, форма и состав правонарушения — далеко не всегда одно и то же. Форма, как сказано выше, может включать в себя несколько составов правонарушений, то есть получение взятки в совокупности со злоупотреблением должностными полномочиями представляет собой одну форму правонарушения, получе- ние взятки в совокупности с превышением должностных полномо- чий — другую, злоупотребление должностными полномочиями с нарушением требований к ведению образовательной деятельности и организации образовательного процесса — третью. Вместе с тем и одно правонарушение может порождать несколько форм. Например, получение взятки медицинским работником за нарушение своих профессиональных обязанностей — это одна форма преступления, получение взятки за нарушение должностных обязанностей — уже другая, получение взятки должностным лицом образовательной организации — третья, получение взятки преподавателем за успешную сдачу студентом зачета или экзамена — четвертая и т.д.

В отличие от формы, которая зачастую носит абстрактный характер, состав правонарушения, хотя и представляет собой узаконенную форму, всегда конкретен. Составы правонарушений указаны в КоАП РФ, УК РФ, формы правонарушений возникают на практике и либо трансформируются в составы, которые уже предусмотрены административным или уголовным законом, либо так и остаются формами, требующими включения в административный или уголовный закон.

100