Административно-правовые средства противодействия коррупции в социальной сфере. Монография

развития, а зачастую даже активно участвуют в коррупционных схемах.

Еще Томас Гоббс, размышляя над обязанностями государства, писал: «Цель награждений достигнута, если люди, хорошо и с минимальными затратами общественных средств послужившие государству, так хорошо награждаются, что этим создается для других стимул честно и верно служить государству и приобретать те знания, которые сделали бы их способными служить еще лучше»1. Здесь мы полностью солидарны с великим философом и считаем, что данное высказывание особенно актуально в наши дни и в нашем государстве.

А.В. Куракин, наиболее глубокий исследователь административноправовой сущности коррупции в Российской Федерации, отдает должное в своей работе институту поощрения как эффективному адми- нистративно-правовому средству противодействия коррупции. В частности, он обоснованно, на наш взгляд, отмечает: «Институт поощрений и награждений государственного служащего должен учитывать такие принципы, которые позволяли бы поощрять отличившихся и достойных государственных служащих, а также применять меры дисциплинарного воздействия к тем руководителям, которые поощряют служащего не за деловые или профессиональные качества, а исходя из собственной корыстной заинтересованности. Престиж государственной службы вообще и государственной гражданской службы в частности может быть отчасти восстановлен с увеличением денежного содержания государственных служащих. Однако лишь одним повышением денежного содержания государственных служащих проблему коррупции не решить. По нашему глубокому убеждению, здесь нужен целый комплекс административно-правовых, социальных, экономиче- ских и информационных мероприятий»2.

Но даже весь подобный комплекс мероприятий не решит полностью проблему коррупции, поскольку даже при самых благоприятных условиях работы и службы, найдутся работники, которые будут брать взятки, злоупотреблять должностным положением, превышать полномочия и совершать иные коррупционные деяния ради личной выгоды или выгоды третьих лиц. Есть люди, для которых моральные принципы, авторитет государственной и муниципальной службы, клятва Гиппократа, присяга, честь — всего лишь пустая формальность, а деньги, особенно большие деньги, —

1Гоббс Т. Левиафан, или материя, форма и власть государства церковного и гражданского. Соч. М., 1991. Т. II. С. 272.

2Куракин А.В. Óêàç. ñî÷. Ñ. 223.

61

смысл всей жизни, цель карьеры. С такими лицами администра- тивно-правовыми и конституционно-правовыми средствами противодействия коррупции бороться бесполезно, здесь эффективны только уголовно-правовые меры борьбы с ней. Но даже максимально эффективные уголовно-правовые средства не остановят коррупцию, а в лучшем случае лишь снизят ее уровень, поскольку пока живы люди, способные к подкупу и подкупаемые, победить коррупцию невозможно, по крайней мере, в нашей стране точно.

Однако это не означает, что бороться с коррупцией бесполезно. Снижение уровня коррупции позволяет государству, обществу, каждому человеку развиваться и процветать, реализовывать свой профессиональный потенциал на благо своей страны. Поэтому противодействие коррупции, в том числе и в социальной сфере, должно быть одной из главных задач и функций государства при любых формах правления и политических режимах. И конечно, весьма важную роль здесь должны играть сами граждане, у которых с малых лет необходимо формировать в сознании нетерпимость к коррупции и осуждение любых форм коррупционных проявлений.

Не менее важной и действенной административно-правовой мерой обеспечения безопасности социальной сферы от коррупции является институт аттестации. В статье 48 Закона о госслужбе1 закреплено положение, по которому аттестация гражданского служащего (к которым относятся большинство работников социальной сферы) проводится в целях определения его соответствия замещаемой должности гражданской службы.

Следует согласиться с мнением А.В. Куракина, считающего, что аттестация государственных служащих как форма корпоративного контроля должна занимать важное место в механизме административ- но-правового регулирования государственной службы, а также является важным административно-правовым средством предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы РФ2.

Вместе с тем эффективность данного средства резко снижается с проникновением в процедуры аттестации элементов протекционизма, когда на результат аттестации в немалой степени влияют знакомства, родственные связи аттестуемых лиц, а не их знания и личные профессиональные качества. В то же время, как показала аттестация в органах внутренних дел, для многих руководителей аттестация служит законным средством избавления от неугодных сотрудников, которые по причине зависти, личной неприязни,

1ÑÇ ÐÔ. 2004. ¹ 31. Ñò. 2063.

2Ñì.: Куракин А.В. Государственная служба и коррупция. М., 2009. С. 216.

62

стремления к справедливости и иным неслужебным причинам попали в немилость к начальнику. Руководители увольняют таких лиц, а на их места приходят «свои» люди и успешно проходят по протекции этих же руководителей все ступени аттестации. В результате общество избавляют от грамотных, принципиальных профессионалов и заменяют их посредством аттестации низкоквалифицированными кадрами или вообще дилетантами, что недопустимо и должно всячески пресекаться государством, в особенности админи- стративно-правовыми мерами. Виновные в такой псевдоаттестации руководители должны не просто увольняться с занимаемых должностей, а неотвратимо привлекаться к уголовной ответственности за злоупотребление должностными полномочиями. Солидарен в этом с нами и А.В. Куракин, который отмечает, что аттестацию в системе государственной службы нужно рассматривать максимально широко и использовать ее возможности не для сведения личных сче- тов с аттестуемым служащим, а для предупреждения и пресечения коррупции, а также укрепления законности и дисциплины в системе государственной службы РФ1.

Исходя из сказанного следует согласиться с Ю.Н. Стариловым, который отметил, что аттестация государственных гражданских служащих в более широком понимании, чем это закреплено в законе, решает следующие задачи:

обеспечение законности в системе государственной службы;

создание профессионального корпуса государственных служащих;

установление служебного соответствия государственного служащего занимаемой должности или выполняемой работе;

выявление перспектив применения потенциальных способностей и возможностей государственного служащего;

определение необходимости повышения квалификации, профессиональной подготовки или переподготовки государственного служащего;

применение к государственному служащему мер юридической ответственности и поощрения за успехи в выполнении служебных обязанностей;

предупреждение и пресечение правонарушений и коррупции в системе государственной службы2.

1Куракин А.В. Óêàç. ñî÷. Ñ. 219.

2Старилов Ю.Н. Государственная служба: теоретико-правовое исследование. Воронеж, 1996. С. 302.

63

Основное в аттестации как средстве предупреждения и пресече- ния коррупции — это комплексная оценка служащего на основании реальных показателей его служебной деятельности1.

В юридической литературе, посвященной проблеме аттестации государственных служащих, справедливо отмечается, что важным в механизме аттестации является процедура ее проведения, индивидуальный подход, объективность, внимательное отношение не только к тому, что скажут члены аттестационной комиссии, но и то, что доложит сам аттестуемый сотрудник по вопросам, которые возникают в ходе аттестации2.

Только беспристрастная, максимально объективная аттестация является, по нашему глубокому убеждению, эффективным средством противодействия коррупции, формальная аттестация с заведомо готовым решением только способствует коррупции, порождает ее, укрепляет ее дестабилизирующий потенциал.

Еще в 1998 г. Ю.А. Розенбаум отмечал, что серьезных преобразований в системе оценки персонала аппарата государственных органов пока не произошло. Поэтому не получает должного развития аттестация государственных служащих и мало что слышно об объявлении конкурсов на замещение государственных должностей, хотя о многих вакансиях известно. Все это сказывается на качестве государственного аппарата, непомерно раздутого и малокомпетентного3. К сожалению, в настоящее время, несмотря на проводимую в стране антикоррупционную политику, мало что изменилось.

Все перечисленные и некоторые другие обстоятельства не позволяют внедрить современные оценочные технологии в процедуру аттестации как административно-правового средства противодействия коррупции, в том числе и в социальной сфере, а также осуществить на практике дифференцированный подход к оценке личностных и профессиональных качеств государственного служащего в целях предупреждения и пресечения коррупциогенного поведения с его стороны.

Таким образом, среди правовых мер обеспечения безопасности социальной сферы от коррупции наиболее важное значение имеют конституционно-правовые основы и концептуальные основы адми- нистративно-правового противодействия ей, что в особенности ка-

1Горбачев А.И. Теория и организация государственной службы: Альбом схем. М., 2001. С. 35.

2Базилевский И.А. Реформа государственной гражданской службы РФ // Бюллетень Министерства юстиции РФ. 1999. ¹ 1. С. 73.

3Розенбаум Ю.А. Проблемы оценки государственного служащего // Государство и право. 1998. ¹ 8. С. 24.

64

сается социальной сферы. В свою очередь, административно-пра- вовые средства базируются на конституционно-правовых основах и средствах противодействия коррупции, закрепленных в Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой был, пусть и с запозданием, принят Закон о коррупции, а государство в лице правоохранительных и контролирующих органов объявило данному негативному социально-опасному явлению непримиримую войну. Причины, условия и обстоятельства, формирующие личность коррупционера и корруптера, находятся в административно-правовом аспекте коррупции, поэтому противодействовать коррупции, на наш взгляд, необходимо вначале именно административноправовыми средствами, чтобы не допустить в дальнейшем совершения коррупционных правонарушений и уж тем более преступлений.

65

К таким элементам относятся объект, объективная сторона, субъект и субъективная сторона. Но если не предупреждать и не пресекать административные правонарушения, не привлекать виновных в их совершении лиц к административной ответственности, не применять иные административно-правовые средства противодействия правонарушению, то результатом такого бездействия может стать рост числа преступлений, в том числе коррупционных преступлений, которые зачастую начинались именно с правонарушений, но при отсутствии должного применения в отношении субъектов административно-правовых средств противодействия коррупции, указанных нами в предыдущей главе исследования, коррупционные правонарушители становятся коррупционными преступниками, иногда даже не осознавая всю общественную опасность и противоправность своих поступков, что особенно касается коррупционных деяний, в том числе в наиболее подверженной коррупции социальной сфере.

Личность правонарушителя и преступника, социальные и психологические причины правонарушений исследуются отдельными юридическими науками — административной деликтологией и криминологией, представляющими собой учения о правонарушении и преступлении, их причинах и условиях, личности правонарушителя, виктимном поведении жертвы правонарушений и преступлений, административно-деликтологических и криминологических средствах профилактики коррупционных правонарушений в социальной сфере.

В рамках нашей работы мы обратим внимание и детально проанализируем причинный комплекс коррупционной деликтности в социальной сфере, не углубляясь в криминологический аспект обозначенной проблемы. Действительно, на монографическом уровне достаточно много работ посвящено уголовно-правовым мерам и средствам борьбы с коррупционной преступностью, но совсем нет подобных работ по административно-правовым средствам противодействия правонарушениям и преступлениям, что говорит о науч- ной новизне исследуемой нами проблематике. А вместе с тем понимать детерминанты коррупционных правонарушений следует не меньше, чем детерминанты коррупционной преступности, которые зачастую являются следствием первых, результатом отсутствия должной административно-правовой профилактики коррупции. В качестве областей социальной сферы, куда, на наш взгляд, максимально проникла коррупция, мы выбрали для исследования образование, здравоохранение, социальную защиту и экологическую безопасность. При этом первые две области являются одними из самых коррупционных среди всех областей общественной жиз-

67

ни как на государственном и муниципальном, так и на частном уровне.

Ввиду ограничений, предъявляемых к объему работы, мы не ставим цели исследовать все элементы административно-правовой характеристики, поэтому в данной части работы мы дадим такую характеристику субъекту правонарушения, а затем определим современные формы коррупционных правонарушений в государственном и муниципальном регулировании социальной сферы, а также рассмотрим коррупционные правонарушения в негосударственном секторе предоставления социальных услуг, который в настоящее время получает все большее развитие в нашей стране, да и во всем мире.

Итак, для того чтобы определить, кто может быть субъектом коррупционных правонарушений, необходимо все же сказать, какие конкретно правонарушения следует считать коррупционными. Исходя из определения коррупции, данного в Законе о коррупции, и юридического анализа диспозиций статей Уголовного кодекса Российской Федерации1 к ним относятся:

злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ);

нецелевое расходование бюджетных средств (ст. 285.1 УК РФ);

нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов (ст. 285.2 УК РФ);

внесение в единые государственные реестры заведомо недостоверных сведений (ст. 285.3 УК РФ);

превышение должностных полномочий (ст. 286 УК РФ);

неисполнение сотрудником органа внутренних дел приказа (ст. 286.1 УК РФ);

отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию Российской Федерации или Счетной палате Российской Федерации (ст. 287 УК РФ);

присвоение полномочий должностного лица (ст. 288 УК РФ);

незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289 УК РФ);

получение взятки (ст. 290 УК РФ);

дача взятки (ст. 291 УК РФ);

посредничество во взяточничестве (ст. 291.1 УК РФ);

служебный подлог (ст. 292 УК РФ);

незаконная выдача паспорта гражданина Российской Федерации, а равно внесение заведомо ложных сведений в документы, повлекшие за собой незаконное приобретение гражданства Российской Федерации (ст. 292.1 УК РФ);

1 Уголовный кодекс Российской Федерации // СЗ РФ. 1996. ¹ 25. Ст. 2954.

68

халатность (ст. 293 УК РФ); злоупотребление полномочиями (ст. 201 УК РФ);

злоупотребление полномочиями частными нотариусами и аудиторами (ст. 202 УК РФ);

превышение полномочий частным детективом или работником частной охранной организации, имеющим удостоверение частного охранника, при выполнении ими своих должностных обязанностей (ст. 203 УК РФ);

коммерческий подкуп (ст. 204 УК РФ)1.

Исходя из анализа диспозиций указанных статей УК РФ и применительно к исследованию субъектов коррупционных преступлений можно, на наш взгляд, разделить все коррупционные преступления на четыре группы в зависимости от уголовно-правовой характеристики субъекта преступления: преступления, которые могут быть совершены только должностными лицами (ст. 285, 285.1, 285.2, 285.3, 286, 286.1, 287, 289, 290, 292, 292.1, 293 УК РФ); преступления, которые могут быть совершены только государственными или муниципальными служащими, не являющимися должностными лицами (ст. 288 УК РФ); преступления, которые могут быть совершены любыми физическими дееспособными лицами, достигшими 16-летнего возраста (ст. 291, 291.1., 204 ч. 1,2 УК РФ); преступления, которые могут быть совершены только лицами, выполняющими управленческие функции в коммерческих или иных организациях (ст. 201, 204 ч. 3,4 УК РФ).

Не следует забывать и о том, что ряд составов административных правонарушений можно, на наш взгляд, отнести к коррупционным правонарушениям. В частности, применительно к исследуемой нами социальной сфере, это такие правонарушения, как:

нарушение права на образование и предусмотренных законодательством об образовании прав и свобод обучающихся образовательных организаций (ст. 5.57 КоАП РФ);

невыполнение обязанностей о представлении информации о конфликте интересов при осуществлении медицинской деятельности и фармацевтической деятельности (ст. 6.29 КоАП РФ);

нецелевое использование бюджетных средств (ст. 15.14 КоАП РФ);

незаконное вознаграждение от имени юридического лица (ст. 19.28 КоАП РФ);

1 Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. ¹ 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // СЗ РФ. 2008. ¹ 52 (ч. 1). Ст. 6228; Уголовный кодекс Российской Федерации // СЗ РФ. 1996. ¹ 25. Ст. 2954.

69

незаконное привлечение к трудовой деятельности либо к выполнению работ или оказанию услуг государственного или муниципального служащего либо бывшего государственного или муниципального служащего (ст. 19.29 КоАП РФ);

нарушение требований к ведению образовательной деятельности и организации образовательного процесса (ст. 19.30

ÊîÀÏ ÐÔ).

В отличие от большинства коррупционных преступлений, которые совершаются специальными субъектами — должностными лицами либо лицами, выполняющими управленческие и иные функции в коммерческих и других организациях, субъектом большинства административных коррупционных правонарушений выступает не должностное лицо, выполняющее функции представителя власти либо организационно-распорядительные и административно-хозяйст- венные функции, а лицо, исполняющее свои профессиональные обязанности в сфере образования и медицины, которое, исходя из примечания 1 к ст. 285 УК РФ, не относится к должностным лицам, а, следовательно, не может подлежать уголовной ответственности за должностные преступления, в том числе за совершенные в социальной сфере коррупционные преступления. Вместе с тем к дисциплинарной и административной ответственности привлекать его можно и нужно, поскольку к уголовной ответственности привлечь подобного специального субъекта правонарушения бывает достаточно сложно, да и незаконно в принципе.

Как справедливо отмечает А.Л. Юсупов, исследуя дисциплинарную ответственность за нарушения законодательства о противодействии коррупции, «…особое место дисциплинарной ответственности за нарушение законодательства о противодействии коррупции в общем административно-правовом механизме дисциплинарной ответственности определяют три момента: а) наличия особого нормативного основания дисциплинарной ответственности; б) унификация дисциплинарной ответственности государственных служащих различной видовой и ведомственной принадлежности за нарушения законодательства о противодействии коррупции; в) унификация дисциплинарной и конституционно-правовой ответственности лиц, замещающих государственные должности, за нарушения законодательства о противодействии коррупции»1.

Таким образом, специальный субъект за совершение коррупционных правонарушений в любом случае помимо административной и уголовной ответственности перед государством должен нести

1 Юсупов А.Л. Дисциплинарная ответственность за нарушения законодательства о противодействии коррупции: Автореф дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2014. С. 9.

70