Административно-правовые средства противодействия коррупции в социальной сфере. Монография

время как эффективность антикоррупционной деятельности в той или иной сфере проявляется именно на правоприменительном уровне. Основным камнем преткновения в данном вопросе является отсутствие должного мониторинга правоприменительной деятельности связанного с противодействием коррупции в социальной сфере.

Сегодня работа по осуществлению учета и анализа статистиче- ских данных о результатах деятельности суда, правоохранительных и контрольно-надзорных органов в отношении коррупционных правонарушений не поставлена в зависимость от той сферы, где они выявлены. Обратим внимание на то, что ведение статистиче- ской отчетности, ее анализ по отдельным сферам общественных отношений также могут стать одним из эффективных администра- тивно-правовых средств совершенствования антикоррупционного мониторинга реализуемого в социальной сфере. В настоящее время статистическая отчетность по противодействию коррупции ведется Генеральной прокуратурой Российской Федерации1, а также рядом иных органов государственной власти и управления2. Однако она не дает полного представления о состоянии коррупции и эффективности реализации административно-правовых средств по ее противодействию. Это обусловлено тем, что она преимущественно проводится вне связи со сферой, непосредственно подверженной коррупции. Так, сбор статистических данных и их анализ проводятся в отношении общей совокупности коррупционных правонарушений, совершенных в стране за отчетный период. Наиболее характерным примером правового регулирования данного вопроса является указание Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Министерства внутренних дел Российской Федерации от 28 октября 2010 г. ¹ 450/85/3 «О введении в действие перечней статей Уголовного кодекса Российской Федерации, используемых при формировании статистической отчетности». В соответствии с этим документом отчетность ведется по составам преступлений, предусмотренных Уголовным кодексом, а не в зависимости от сферы, в которой совершаются те или иные коррупционные правонаруше-

1См., например: Статистические и аналитические материалы о состоянии работы по выявлению коррупционных преступлений, следствия и прокурорского надзора за уголовно-процессуальной деятельностью правоохранительных органов в сфере борьбы с коррупцией в 2012 г. http://genproc. gov.ru/anticor/ doks/document-81540

2См., например: Раздел 6 формы ¹ 10.4.1 «Отчет о результатах рассмотрения уголовных дел по отдельным статьям Уголовного кодекса Российской Федерации по вступившим в законную силу приговорам и другим судебным постановлениям, в том числе по преступлениям коррупционной направленности». http://www.cdep.ru

171

ния. Несмотря на определенные проблемы в данном направлении, обратим внимание на то, что одним из компонентов совершенствования работы в сфере статистического наблюдения и отчетности по коррупционным правонарушениям наряду со статистической отчетностью по коррупционным преступлениям стало введение аналогичной статистики судебных решений по делам об административных правонарушениях коррупционной направленности1.

Таким образом, сегодня мы сталкиваемся с отсутствием конкретных официальных статистических данных по соответствующим направлениям противодействия коррупции. Как следствие, отсутствует должный правовой анализ проблемы коррупции имеющей место в социальной сфере2. Такое состояние дел препятствует пониманию реального уровня и размаха коррупции в социальной сфере, осознанию серьезности проблемы с коррупцией в социальной сфере и, как следствие, формированию политической воли для борьбы с ней именно в данном направлении государственного управления. Это также не позволяет провести анализ эффективности проводимых антикоррупционных мероприятий, что негативно сказывается и на должной реализации административно-правовых средств противодействия коррупции в социальной сфере. Как следствие, следует задуматься о внесении изменений в соответствующие нормативные правовые акты, которые регламентируют отчетность, а также сбор и анализ статистической информации о коррупционных правонарушениях в целях отображения в этих реестрах отдельной статистики по коррупционным преступлениям и административным правонарушениям, совершенным именно в социальной сфере.

Отметим, что статистику и отчетность по антикоррупционной деятельности правоохранительных и контрольно-надзорных органов стали вести по отдельным сегментам социальной сферы с недавнего времени на уровне отдельных управленческих структур регионального уровня. Например, Министерством здравоохранения Самарской области была разработана статистическая отчетность «Информация по приговорам суда за коррупционные преступления в госу-

1См.: Отчет Судебного Департамента при Верховном Суде Российской Федерации за 2013 г. «Отчет о работе судов общей юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях ¹ 1-АП за 12 месяцев 2013 г.». http://www.cdep.ru

2Действительно, на сегодняшний день анализ коррупции в социальной сфере по большей части ведется на неофициальном уровне и, чаще всего, социологами, а не юристами, что, конечно же, не является эффективным в свете борьбы с коррупцией в социальной сфере. См., например: Кузина К.С. Коррупция в сфере высшего образования на примере Омской области. Саратовский центр по исследованию проблем организованной преступности и коррупции. http://sartraccc.ru/Explore/kuzina.docx (дата обращения: 11.12.2015).

172

дарственных учреждениях здравоохранения»1. В то же время такая практика остается единичной, несистематизированной и касающейся по большей части эффективности уголовно-правовых, а не ад- министративно-правовых средств противодействия коррупции в отдельных сегментах социальной сферы.

В этой связи необходимо в отраслевых планах противодействия коррупции закреплять специальные мероприятия по противодействию коррупции в социальной сфере, а также исключать дублирование мероприятий по противодействию коррупции в социальной сфере функционирующей на различных уровнях публичного управления. В настоящее время целесообразно проводить мониторинг эффективности реализации законодательства о противодействии коррупции на всех уровнях публичного управления2. Такой подход позволяет выявлять специфику и формы проявления коррупции в той или ином направлении функционирования социальной сферы, а также реагировать на факты коррупции с помощью самых различных правовых средств.

Не следует ограничиваться в данных документах лишь перечислением специализированных для той или иной сферы общественных отношений антикоррупционных мероприятий, а интегрировать в них полный набор правовых и организационных мероприятий, в том числе и тех из них, которые мы относим к общим антикоррупционным мероприятиям. Такая целостность антикоррупционного плана (программы) позволит даже неподготовленному в вопросах реализации антикоррупционной политики лицу получить полное представление об осуществлении мероприятий по противодействию коррупции и требуемых от него действий в данный момент.

Как уже частично отмечалось, помимо всего прочего необходимо формирование специализированных подразделений по профилактики коррупции (отделов, отделений) во всей системе управления социально-культурной сферы. Обратим внимание на то, что профилактические антикоррупционные функции реализуются в настоящее время в федеральных и региональных органах исполнительной власти самыми различными структурными подразделениями, которые занимаются управлением социальной сферой. Однако на муниципальном уровне никаких профилактических мероприятий по противодействию коррупции соответствующими структурами практически не реализуется, что во многом делает систему проти-

1Информация по приговорам суда за коррупционные преступления в государственных учреждениях здравоохранения за 2014 — ноябрь 2015 г. https:// www.google.ru

2Ñì.: Кабанов П.А. Организация и осуществление ведомственного контроля за реализацией государственной политики противодействия коррупции в регионах Российской Федерации // NB: Вопросы права и политики. 2014. ¹ 6. С. 130.

173

водействия коррупции в социальной сфере недостаточно эффективной. Также отметим, что на уровне субъектов Российской Федерации формирование управленческих структур, реализующих свою компетенцию по профилактики коррупции, не характеризуется единством и универсальностью, а в отдельных случаях вопросы реализации планов противодействия коррупции распределены между различными подразделениями, зачастую между собой не взаимосвязанными. Более того, такой подход в некоторых аспектах управления социальной сферой сформировался и на федеральном уровне государственного управления. В частности, реализация отдельных направлений плана противодействия коррупции министерством образования и науки Российской Федерации включен в обязанности различных должностных лиц структурных подразделений Министерства, которые между собой не находятся в должном взаимодействии и координации.

Âэтой связи вполне оправдано изменить мероприятия, разработанные для Плана противодействия коррупции с внутриведомственного уровня, в рамках которого основные мероприятия касаются работы того или иного органа исполнительной власти, на внутриотраслевой уровень государственного управления. Это даст возможность ориентировать мероприятия по противодействию коррупции не только на государственно-служебную деятельность, реализуемую

âсистеме исполнительной власти, а на все основные компоненты функционирования социальной сферы подвергшейся коррупционному воздействию. Иными словами, мероприятия и реализуемые в их рамках административно-правовые средства должны затрагивать практически все общественные отношения, которые подконтрольны органу исполнительной власти, занимающемуся вопросами управления социального характера.

Âзавершение еще раз подчеркнем, что в настоящее время отсутствует полноценная статистическая информация по коррупционным правонарушениям в различных направлениях функционирования социальной сферы. Важность такой информации для мониторинга оценки эффективности законодательства о противодействии коррупции весьма высока. Как подчеркнул Ю.А. Тихомиров, «такая информация, как аналитико-оценочный блок, служит своего рода источником жизни организма мониторинга»1.

Также подчеркнем, что сложившаяся в настоящее время ситуация с информационным обеспечением правового мониторинга не позволяет системно проанализировать эффективность разработан-

1 Тихомиров Ю.А. Практические аспекты осуществления антикоррупционого анализа и оценки реализации правовых актов // Журнал российского права. 2009. ¹ 10. С. 14.

174

ных и реализуемых мероприятий по противодействию коррупции в социальной сфере и, соответственно, предложить наиболее оптимальные административно-правовые средства которые могут внести ощутимый вклад в решение обозначенной проблемы.

3.3. Повышение эффективности административно-правовых средств противодействия коррупции в социальной сфере

Эффективность реализации административно-правовых средств противодействия коррупции, так же как и эффективность правовых норм в целом, относится, скорее, к социологическим категориям, чем к сугубо юридическим понятиям, т.е. не может рассматриваться в рамках теории юридического позитивизма. Действительно, в теории права считается, что эффективность нормативного воздействия на общественные отношения не ограничивается совершенством позитивного права, т.е. нормы, а находится в плоскости практиче- ского применения или, точнее, фактического результата, который позволяет выявить практические недостатки норм права, а совершенствование последнего осуществляется с учетом конкретных недостатков выявленных в процессе применения нормативного материала. Отмечается, что эффективность любой нормы права является «соответствием объективным закономерностям, близости к оптимальному масштабу поведения, фактического результата к цели»1, определенной правовой нормой. Таким образом, эффективность правовой нормы заключается не в ее абстрактном исследовании, а в исследовании ее результата воздействия на поведение людей и оценке соответствия данного результата с целью для которой она была создана.

Анализ соотношения между фактическим результатом норм действия и теми социальными целями, для достижения которых эти нормы были приняты2, т.е. анализ эффективности действия норм права, приобрел особую актуальность в оценке мер противодействия коррупции, а точнее в связи с неэффективностью последних. Действительно, сегодня стало очевидным, что, несмотря на постоянное совершенствование административно-правовых средств противодействия коррупции и приведении их в соответствие с между- народно-правовыми стандартами, эффективность их реализации оставляет желать лучшего. Это привело представителей науки ад-

1Пашков А.С., Явич Л.С. Эффективность действия правовой нормы // Советское государство и право. 1970. ¹ 3. С. 42.

2Ñì.: Эффективность правовых норм / Под ред. В. Н. Кудрявцева. М., 1980. С. 22.

175

министративного права и отдельных политических и общественных деятелей к пониманию необходимости оценки эффективности реализации административно-правовых средств противодействия коррупции в целях их совершенствования. Более того, на международ- но-правовом уровне даже существует обязательство по проведению периодической оценки правовых документов в целях определения их эффективности в борьбе с коррупцией (ч. 3 ст. 5 Конвенции ООН против коррупции). Обратим внимание на то, что проблема эффективности реализации норм права поднимается в самых различных контекстах, в качестве примера приведем: Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»1; Указ Президента РФ от 21 августа 2012 г. «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»2; Постановление Правительства РФ от 5 апреля 2010 г. «Об утверждении Правил подготовки докладов об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора)»3 è äð.

Несмотря на разнообразие сфер где обозначенными нормативными правовыми актами определяется эффективность действие соответствующих норм административного права она определяется примерно одинаково — это достижение максимального результата в их реализации при минимальных затратах и издержках. Эффективность — категория полифункциональная, в этом следует согласиться с П.В. Абрамовым, который, раскрывая содержание социальноправовой политики государства, отметил три ее компонента: социальную; экономическую и правовую эффективность4.

Действительно, нормы права призваны регламентировать общественные отношения в этой связи без социальной эффективности не обойтись, поскольку при этом всегда задействованы те или иные общественные процессы. Как пишут М.М. Левкевич и Н.В. Рудлицкая, «ожидаемыми социально значимыми результатами реализации государственной политики должны стать: обеспечение государственных гарантий оказания гражданам бесплатной медицинской помощи в полном объеме; повышение эффективности системы оказания медицинской помощи посредством перехода от «управле-

1ÑÇ ÐÔ. 2008. ¹ 18. Ñò. 2003.

2ÑÇ ÐÔ. 2012. ¹ 35. Ñò. 4774.

3ÑÇ ÐÔ. 2010. ¹ 15. Ñò. 1807.

4Абрамов П.В. Эффективность социально-правовой политики государства. М., 2016. С. 103.

176

ния затратами» к «управлению результатами»; улучшение лекарственного обеспечения граждан и др.»1.

Говоря о предмете нашего исследования, отметим, что в некоторых странах применительно к исследованию этой проблемы выделяются такие средства противодействия коррупции, как:

эффективное законодательство о противодействии коррупции;

эффективная система организации государственной службы;

эффективные наказания за нарушение стандартов служебного

поведения и др.2 Обратим также внимание на то, что правоприменительный про-

цесс требует определенных финансовых затрат, а противодействие коррупции — одно из самых затратных мероприятий в сфере обеспе- чения правопорядка. В этой связи экономическая эффективность правоприменения также весьма актуальна. Юридическая эффективность определяется таким критерием, как достижение нормой права своей цели. В конечном итоге юридическая эффективность — это самый важный критерий в содержании эффективности. Отметим, что эффективность противодействия коррупции зависит также от организации процесса на всех уровнях публичного управления в этой связи применительно к данной теме исследования можно говорить и об организационной эффективности противодействия коррупции в социальной сфере. Существуют и другие критерии эффективности, на которые в юридической литературе обращаются внимание.

Так, отдельным критерием эффективности действия правовой нормы в науке признается общественное мнение. Отмечается, что «общественное мнение, обладая нормативно-регулирующей функцией, распространенностью, устойчивостью и интенсивностью влияет на эффективность правовой нормы, является четким показателем характера и степени общей значимости правовой нормы, а потому определенным индикатором социальной полезности цели нормы. Изучение общественного мнения — важный компонент конкретно-социологического анализа эффективности действующей правовой нормы»3. Эффективность работы государственной службы рассматривается через призму качества обслуживания потребностей людей. Так, М.И. Жумагулов пишет, что «эффективность работы государственной службы определяется качеством обслу-

1Левкевич М.М., Рудлицкая Н.В. Государственная и муниципальная политика в сфере здравоохранения: реализация и оценка эффективности. М., 2016. С. 79.

2Куракин А.В., Полукаров А.В., Филиппов В.В. Антикоррупционная политика Сингапура: административно-правовые è уголовно-правовые аспекты. М., 2016. С. 18.

3Áîíê Å.Ë. Общественное мнение и эффективность юридической нормы // Правоведение. 1979. ¹ 5. С. 44.

177

живания потребностей населения, оказание им помощи в повседневной жизни»1.

В свою очередь А.П. Шергин писал о том, что «эффективность правового регулирования во многом зависит от того, насколько содержание права адекватно потребностям развития общественных отношений. Исходя из этих потребностей, меняются роли, объемы и соотношение основных составляющих права — его институтов, отраслей, а также правовых семей»2. В таком понимании эффективность правовой нормы напрямую зависит от ее адекватности социально-экономическим отношениям. В этой связи эффективность административно-правовых средств противодействия коррупции в социальной сфере во многом зависит от их современности, а также от того насколько они отвечают потребностям той социальной системы, где находят свою реализацию.

Далее обратим внимание на ряд теоретических моментов эффективности действия права. Такой подход необходим для выстраивания методологической основы определения эффективности реализации административно-правовых средств противодействия коррупции в социальной сфере. Эффективность права в целом, как и проводимой антикоррупционной политики в частности, оценивается по различным критериям. Среди них мы в основном встретим преимущественно количественные показатели, которые, по мнению Ф.Н. Фаткуина, «являются наиболее подходящими при определении эффективности права, т.е. его способности оказать объективно положительное влияние на общественные отношения при данных конкретных социальных условиях»3.

Среди критериев эффективности административно-правовых средств противодействия коррупции мы, в частности, встретим такие: количество принятых нормативных правовых актов по вопросам противодействия коррупции; количество проведенных проверок деятельности органов и должностных лиц; количество выявленных коррупциогенных факторов; количество проведенных антикоррупционных экспертиз; количество возбужденных дел по фактам коррупционных правонарушений; количество примененных мер юридической ответственности по коррупционным составам, предусмотренным УК РФ и КоАП РФ и т.п.4 Именно с помощью таких кри-

1Жумагулов М.И. Реформа и модернизация государственной службы в Казахстане и России: сравнительный анализ // Государство и право. 2016. ¹ 2. С. 79.

2Шергин А.П. Проблемы административно-деликтного права // Государство и право. 1994. ¹ 8—9. С. 52.

3Фаткулин Ф.Н. Проблемы эффективности советского права // Проблемы повышения эффективности советского права. Казань, 1973. С. 4.

4Хазанов С.Д. К вопросу формирования механизмов оценки эффективности мер противодействия коррупции в Российской Федерации // Следователь. 2013. ¹ 1. С. 59.

178

териев в ряде случаев возможно оценить состояние и уровень коррупции в той или иной сфере публичного управления, а также проверить, эффективны ли существующие средства борьбы с ней.

Упомянутые критерии являются общими критериями оценки эффективности проводимой антикоррупционной политики, и позволяют оценить соответствует ли существующие административноправовые средства реальным коррупционным угрозам и вызовам в целом. В то же время определение эффективности должно учитывать специфику регулируемых общественных отношений, особенности видов правонарушений и т.д.1, т.е. не все общие критерии эффективности проводимой антикоррупционной политики могут однозначно использоваться для такой оценки во всех сферах публичного управления. Действительно, не все общие критерии эффективности антикоррупционных средств позволяют выявить соответствует ли существующий антикоррупционный инструментарий специфике коррупционных правонарушений совершаемых в определенной сфере публичного управления и определение возможности заимствования административно-правовых средств противодействия коррупции применимых в других сферах государственного управления. В итоге критерии эффективности административ- но-правовых средств противодействия коррупции нуждаются в адаптации, которая может быть осуществлена посредством выявления специфики коррупции в той или иной сфере публичного управления.

Таким образом, эффективность проведения антикоррупционной политики зависит от специализации административно-правовых средств противодействия коррупции, которая позволяет учесть самые разнообразные факторы той или иной сферы публичного управления и определить коррупционные риски, влияющие на нее. Необходимость такой специализации в оценке эффективности была отражена в позитивном праве. Так, Указ Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. ¹ 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»2 содержит перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, где можно, в частности, видеть специализированные показатели и критерии по отдельным сферам государственной службы. Например, отношение среднемесячной номинальной начисленной заработной платы работников государственных (муни-

1Веремеенко И.И., Попов Л.Л., Шергин А.П. Понятие и условия эффективности административных санкций // Правоведение. 1972. ¹ 5. С. 32.

2ÑÇ ÐÔ. 2007. ¹ 27. Ñò. 3256.

179

ципальных) организаций сферы здравоохранения и образования; удовлетворенность населения качеством общего образования и т.п.

Помимо необходимости использования специализированных показателей и критериев оценки эффективности административноправовых средств противодействия коррупции в той или иной сфере публичного управления, стоит уделить внимание и субъектам такой оценки. В науке уже обращалось внимание на недостаток того, что «показатели (критерии) эффективности формируются самим субъектом (органом, должностным лицом) реализующим антикоррупционные мероприятия с учетом его оценки возможности их достижения, выявления и представления»1, что не является удовлетворительным. В связи с этим стоит обратить внимание на существование объективных критериев эффективности (в том числе и в социальной сфере) выработанных в частности независимыми субъектами (например неправительственными организациями). Конкретным примером может служить авторитетный всемирный рейтинг университетов Times Higher Education2, который проводит оценку эффективности всех образовательных организаций — в том числе и российских — по различным критериям. Использование таких независимых оценок эффективности работы учреждений социальной сферы может стать одним из направлений совершенствования инструментов оценки эффективности антикоррупционных административно-правовых средств. Отметим, что на национальном уровне также существует ряд независимых неправительственных организаций (например, в сфере науки и образования организация «Диссернет»), которые проводят внешнюю — и, как следствие, объективную оценку качества различных социальных услуг. Данные таких организаций могут служить объективными внешними критериями эффективности деятельности организаций работающих в социальной сфере и способствовать определению эффективности административно-правовых средств противодействия коррупции. Использование результатов деятельности таких неправительственных организаций возможно как на стадии антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов, так и на стадии отчетов об исполнении планово-программных документов касающихся противодействия коррупции.

Применение общих индикаторов анализа эффективности адми- нистративно-правовых средств противодействия коррупции для

1Хазанов С.Д. К вопросу формирования механизмов оценки эффективности мер противодействия коррупции в Российской Федерации // Следователь. 2013. ¹ 1. С. 59.

2https://www.timeshighereducation.com

180