Административно-правовые средства противодействия коррупции в социальной сфере. Монография

здравоохранения, социальной защиты, экологических мероприятий, отсутствие должной государственной поддержи порождает коррупцию как на федеральном, так и особенно на региональном и местном уровнях власти. Исследуя концепт социального государства в целом и социального государства в США в частности Е.В. Аристов указывает на то, что глава 7 титула 42 Кодекса Соединенных Штатов «Социальное обеспечение» предусматривает следующие виды социальной поддержки: субсидии штатам для оказания помощи престарелым; федеральные пособия престарелым, семьям, потерявшим кормильца, а также нетрудоспособным лицам; субсидии штатам для управления предоставлением пособий по безработице; субсидии штатам для оказания помощи и предоставления услуг нуждающимся семьям с детьми, а также для предоставления услуг по обеспечению благосостояния детей; оказание услуг в сфере здравоохранения матери и ребенку; специальные пособия для ветеранов Второй мировой войны; субсидии штатам для оказания помощи слепым; субсидии штатам для оказания помощи постоянно и полностью нетрудоспособным лицам; субсидии для планирования комплексных мер по борьбе с умственной отсталостью; страхование здоровья для пожилых и нетрудоспособных; субсидии штатам на реализацию программ медицинской помощи; страхование здоровья детей; блочные субсидии штатам для предоставления социальных услуг1.

Понимание глобальности социальной поддержки в США очень важно для России, поскольку обе страны имеют схожее государст- венно-территориальное устройство, обе являются федерациями, сложными государствами, которых не так много в современном мире. Здесь важно в целях предупреждения любых коррупционных проявлений контролировать целевое расходование выделяемых федеральным центром субсидий. В нашем государстве, к сожалению, либо большинство субсидий чрезвычайно малы, либо вовсе их не существует, хотя указанных категорий граждан, нуждающихся в социальной защите и социальной поддержке, очень много и в нашей стране, поэтому в данном аспекте, на наш взгляд, нам есть чему поучиться у США. Реализуя социальную поддержку субъектов федерации, государство, объявившее себя социальным, проводит соответствующую этому социальную политику. Мы полностью солидарны с позицией С.Н. Кореневской, которая пишет: «…Целью социальной политики являются последовательное повышение уровня жизни населения и снижение социального неравенства, обеспече-

1 Аристов Е.В. Социальное государство в США. М., 2015. С. 52.

11

ние всеобщей доступности основных социальных благ и, прежде всего, качественного образования, медицинского и социального обслуживания»1.

Обратимся теперь к сложному и многогранному понятию «коррупция», поскольку без уяснения смысла и содержания данного понятия невозможно будет уяснить сущность и социальное назна- чение административно-правового регулирования противодействия коррупции в социальной сфере.

Важность административно-правовых мер противодействия такому негативному явлению общественной жизни, как коррупция, в любом государстве вне зависимости от формы правления, территориального устройства и политического режима заключается в том, что причины, детерминанты коррупции лежат в управленческой деятельности как государственного, так и негосударственного сектора. Коррупция возникает там, где есть управление и власть, возможность принимать юридически значимые решения, а следовательно, есть все необходимые предпосылки для возникновения конфликта интересов.

По нашему глубокому убеждению, вести непримиримую борьбу важно не столько с коррупционными правонарушениями, сколько с причинами, условиями и обстоятельствами их совершения, которые невозможно уяснить без понимания конституционно-правовых основ и административно-правовой сущности коррупции. Более подробно данные аспекты мы рассмотрим ниже, пока же проанализируем существующие в законодательстве и науке определения понятия «коррупция».

Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции»2 (далее по тексту Закон о коррупции) в ст. 1 дает следующее определение коррупции: коррупция — злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц, либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, а также совершение таких деяний от имени или в интересах юридиче- ского лица.

1Кореневская С.Н. Административно-правовое регулирование муниципального управления в социальной сфере: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Воронеж, 2004. С. 11.

2ÑÇ ÐÔ. 2008. ¹ 52 (÷. I). Ñò. 6228.

12

Несомненным достоинством данного определения является, вопервых, его конкретность, поскольку в нем ясно и четко указаны коррупционные преступления и правонарушения, исключающие двоякое толкование, что очень важно для правоприменительных органов при предупреждении, выявлении, раскрытии и расследовании уголовных дел. Во-вторых, это первое легальное определение коррупции на законодательном уровне; до этого ни в одном нормативном правовом акте, в том числе, посвященном противодействию коррупции, самого понятия «коррупция» не существовало, что усложняло задачу регистрации преступлений и правонарушений как коррупционных. Наконец, в-третьих, что очень важно, на наш взгляд, указание в качестве субъектов коррупции юридических лиц, то есть организаций коммерческих и некоммерческих, различных организационно-правовых форм. Ведь юридические лица от своего имени также могут совершать коррупционные правонарушения, нести предусмотренную законом административную ответственность.

Но, как и любое иное определение, данное понятие коррупции не лишено недостатков, причем весьма существенных. Главным, на наш взгляд, недостатком указанного определения является то, что в нем дано понятие видам коррупционных преступлений, но не самой коррупции как социально-психологическому феномену и негативному явлению общественной жизни. Таким образом, законодатель видит коррупцию исключительно через призму ее уголовноправового поля и совершенно не учитывает ее административноправового и конституционно-правового аспекта. С одной стороны, это может показаться вполне разумным, поскольку за акты коррупции должна наступать только уголовная ответственность для физи- ческих лиц, а значит, противодействовать коррупционным преступлениям можно только уголовно-правовыми средствами воздействия. Но ведь не зря мы ранее указывали на то, что противодействовать нужно не только актам коррупции, но и, что не менее важно, ее причинам и условиям, а их наиболее эффективное предупреждение и пресечение возможно с помощью административно-правовых средств. Одним из основных административно-правовых средств в данном контексте являются привлечение к дисциплинарной ответственности, недопущение и пресечение конфликта интересов, а также протекционизма и кумовства при назначении на государственные, муниципальные и иные руководящие должности представителей власти и управления. Поэтому, по нашему мнению, определять коррупцию как совокупность коррупционных преступлений — значит понимать ее в крайне узком смысле этого слова. Коррупционные преступления, без сомнения, самые опасные проявления коррупции; правоохранительные органы обязаны их предупреждать

13

и пресекать как уголовно-правовыми, так и административно-пра- вовыми способами и средствами, но только коррупционными правонарушениями понятие «коррупция» далеко не исчерпывается. Для более глубокого уяснения сущности коррупции, обратимся к ее научным определениям и проанализируем их.

Термин «коррупция» встречается еще в законодательстве Древнеримской республики (V-I вв. до н.э.), где были предусмотрены меры юридической ответственности за коррупцию. Под коррупцией понимался подкуп лица, наделенного публичной властью. Как отмечают ученые, это означало склонение публичного должностного лица к нарушению его публичных обязанностей путем подкупа, что существенно подрывало социально-правовые устои римского общества1.

Данное определение носит весьма узкий характер, поскольку понимает под коррупцией только взяточничество. На протяжении весьма длительного времени под коррупцией понималось исключи- тельно взяточничество, то есть получение взятки должностным лицом и дача должностному лицу взятки. Вместе с тем очевидно, что взяточничество представляет собой наиболее общественно опасную и распространенную форму проявления коррупции. Открывая первое заседание Совета при Президенте России по борьбе с коррупцией (12 января 2004 г.) В.В. Путин справедливо отметил: «У нас в России под коррупцией в основном понимается взяточничество. Между тем как социальное явление коррупция — гораздо более сложное образование, а ее последствия крайне негативно сказываются на самых разных сферах государственной и общественной жизни: от экономики до морали». Таким образом, на самом высоком государственном уровне еще до принятия Закона о коррупции понимали, что коррупцию нельзя отождествлять исключительно со взяточничеством (как и иными коррупционными правонарушениями), несмотря на то, что именно получение и дача взятки являются самыми распространенными и самыми латентными из коррупционных преступлений.

А.И. Долгова определяет коррупцию уже как «социальное явление, характеризующееся подкупом-продажностью государственных или иных служащих и на этой основе корыстным использованием ими в личных или в узкогрупповых, корпоративных интересах официальных служебных полномочий, связанных с ними авторитета и возможностей»2. Данное определение, на наш взгляд, весьма удач-

1Ñì.: Темнов Е.И. Коррупция. Происхождение современного понятия // Актуальные проблемы теории и практики борьбы с организованной преступностью в России. М., 1994. С. 14.

2Ñì.: Криминология / Под ред. А.И. Долговой. М., 1997. С. 501.

14

ное с точки зрения объема коррупционных правонарушений и указания на то, что коррупция — это не просто совокупность общественно опасных деяний, а целое социальное явление, то есть объективно существующее в нашем обществе явление независимо от нашего сознания и воли. Отсюда следует, что, как и любое другое социальное явление, коррупцию победить невозможно, можно лишь снизить ее уровень путем должного применения эффективных правовых средств, минимизировать последствия коррупционных правонарушений, привлечь виновных лиц к уголовной, административной, дисциплинарной ответственности, возможно даже в дальнейшем и к гражданско-правовой ответственности при наличии вреда, но ликвидировать коррупцию невозможно, пока существует цивилизация, люди с их бесконечными потребностями и безмерными желаниями личного обогащения, общество, толерантное к коррупции и даже поддерживающее это обычное для многих явление общественной жизни, этот быстрый способ решения любых вопросов и проблем.

Заслуживает поддержки, на наш взгляд, определение коррупции, данное С.В. Максимовым: «коррупция — это использование государственными, муниципальными служащими (в том числе депутатами и судьями) либо служащими коммерческих или иных организаций (в том числе международных) своего статуса для незаконного получения имущества, прав на него, услуг или льгот (в том числе неимущественного характера), либо предоставление названным лицам таких прав на имущество, услуг или льгот (в том числе неимущественного характера)»1.

Достоинство данного определения заключается в том, что здесь расширен круг субъектов ответственности: помимо государственных и муниципальных служащих названы коммерческие и иные негосударственные организации, а также указано на цель коррупционных правонарушений, которая носит не только материальный, корыстный характер, но и неимущественный характер, что очень важно для глубокого понимания сущности коррупции как социального явления.

В то же время, как справедливо отмечают исследователи адми- нистративно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы М.В. Костенников, А.В. Куракин и А.В. Марьян, также анализирующие данное определение, Максимовым перечисляются далеко не все должностные лица, которые могут быть субъектами коррупции. В качестве таковых им называются лишь государственные и муниципальные служащие

1 Максимов С.В. Коррупция. Закон. Ответственность. М., 2000. С. 9.

15

(депутаты, судьи), служащие коммерческих или иных организаций, в том числе международных. Но в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» государственными служащими не являются лица, замещающие должности: Президента РФ, Председателя Правительства РФ, председателя палат Федерального Собрания РФ; руководителя органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, депутаты, министры, судьи. В связи с этим на данных должностных лиц не распространяются запреты и специальные требования по государственной службе. За исключением судей и депутатов все остальные перечисленные должностные лица, которые могут быть субъектами коррупционных отношений, Максимовым не учтены1.

Следует согласиться с замечанием данных ученых-админист- ративистов относительно указанного определения, так как субъектом коррупции может быть любое лицо, наделенное публичной властью, либо осуществляющее управленческую, организационнораспорядительную или административно-хозяйственную деятельность в государственном или муниципальном органе либо общественной организации как коммерческого, так и некоммерческого характера. Субъектами коррупционных правонарушений могут быть также работники государственных и муниципальных органов, не являющиеся государственными служащими. Правильно утверждают названные исследователи административно-правовой сущности коррупции, что степень вреда, причиненного коррупционными действиями секретаря, переводчика, программиста, может превышать уровень вреда от действий должностного лица2.

Применительно к теме нашего исследования заслуживает внимания попытка дать определение коррупции в социальной сфере С.В. Плоховым. По его мнению, «коррупция в социальной сфере — это сложное социально-негативное (в том числе общественно опасное) явление, складывающееся между взаимодействующими субъектами, одним из которых выступает работник социальной сферы, в области удовлетворения социальных потребностей граждан, посягающее на интересы государственной и муниципальной власти, выражающееся в злоупотреблении государственными и муниципальными служащими своим публичным статусом (служебными полно-

1Ñì.: Костенников М.В., Куракин А.В., Марьян А.В. Административное право и проблемы противодействия коррупции в системе государственной службы. М., 2010. С. 33.

2Òàì æå. Ñ. 34.

16

мочиями, авторитетом занимаемой должности) из корыстной или иной личной заинтересованности»1.

Уже сама попытка автора дать определение такому сложному социальному явлению, как коррупция, применительно к социальной, наиболее уязвимой для коррупции сфере жизни общества заслуживает восхищения и уважения. Кроме того, несомненным достоинством данного определения служит то обстоятельство, что в него можно включить действующее законодательное определение коррупции, мотив иной личной заинтересованности, а также расширенный круг субъектов, куда включены не только должностные лица государственных и муниципальных органов, но и работники социальной сферы, не подпадающие под примечание 1 к ст. 285 Уголовного кодекса Российской Федерации (УК РФ), а значит юридически не являющихся субъектами коррупционных преступлений.

Но и данное определение не лишено ряда недостатков, главным из которых, на наш взгляд, является отсутствие среди субъектов коррупции в социальной сфере работников и должностных лиц, руководителей и управляющих негосударственных организаций, поскольку такие наиболее подверженные коррупции сферы, как здравоохранение и образование, существуют не только на публич- ном, но и на частном уровне (частные клиники, негосударственные высшие и средние образовательные учреждения и т.д.). Коррупционных преступлений и правонарушений там, несмотря на то, что образовательные и медицинские услуги оказываются на платной основе, не меньше, чем в государственных образовательных и медицинских учреждениях.

Исходя из изложенного, учитывая имеющиеся в законодательстве и юридической науке определения и точки зрения, попытаемся дать собственное определение понятию «коррупция». Забегая несколько вперед, скажем, что, на наш взгляд, акты коррупции можно условно разделить на три вида: коррупционные преступления, коррупционные административные правонарушения и аморальные коррупциогенные проступки. Ниже мы попытаемся дать определения этим трем видам актов коррупции и даже предложим внести соответствующие изменения и дополнения в действующий Закон о коррупции, пока же отметим, что даже совокупность этих антиобщественных деяний не заполняет весь объем такого социально негативного явления, как коррупция. Ведь причины коррупции, по

1 Плохов С.В. Противодействие коррупционной преступности в социальной сфере: криминологический анализ коррупции в областях здравоохранения и образования. М., 2015. С. 37.

17

нашему глубокому убеждению, кроются не только в поведенческих актах физических лиц, наделенных властными или иными управленческими полномочиями, но и в самой организации, системе и структуре органов государственной и муниципальной власти, а также общественных организаций, позволяющей создавать сложные коррупционные схемы и механизмы использования своих полномо- чий в угоду своей личной выгоде, преступая как правовые, так и моральные нормы.

Коррупция, по нашему глубокому убеждению, — это негативное общественно опасное явление, проявляющееся в возможности лица (коррупционера) посредством коррупционных преступлений, административных коррупционных правонарушений и аморальных коррупциогенных проступков извлечь имущественную или неимущественную выгоду для себя или третьих лиц, посягающее на общественные и государственные ценности и интересы в различных сферах общественной жизни и парализующее нормальную работу государственных и муниципальных органов и общественных организаций, а также ставящее их сотрудников и работников в личную, корпоративную или иную неформальную зависимость от воли отдельных недобросовестных субъектов правоотношений (корруптеров).

Таким образом, угрозу для социальной сферы представляют все три вида актов коррупции: коррупционные преступления, административные коррупционные правонарушения и аморальные коррупциогенные проступки. Если первые два вида деяний зачастую носят скрытый характер, то аморальные коррупциогенные проступки, являясь ненаказуемыми как в уголовном, так и в административном порядке, свободно выставляются напоказ как в органах государственной власти, так и в негосударственных организациях и учреждениях.

Субъекты данных проступков, порождающих коррупцию, редко привлекаются даже к дисциплинарной ответственности, а ряд таких проступков воспринимается руководством учреждений и организаций как обычное, вполне нормальное явление. Среди наиболее распространенных подобных проступков, борьба с которыми должна вестись именно административно-правовыми средствами, можно выделить конфликт интересов, протекционизм, кумовство, исполнение незаконных либо аморальных распоряжений вышестоящего начальства. Оставаясь незамеченными, все они способствуют совершению коррупционных преступлений, создают для них максимально благоприятные условия и значительно повышают их латентный характер (особенно, если коррупция носит коллективный или корпоративный характер). Вот почему в целях предупреждения коррупции так важно реагировать на каждый аморальный коррупциогенный проступок сотрудника, а в идеальном случае — не до-

18

пускать даже возможности его совершения под угрозой применения к нарушителю дисциплинарных взысканий, вплоть до увольнения с занимаемой должности в связи с утратой доверия. Наиболее сложно распознаваемым и выявляемым видом коррупциогенных проступков, на наш взгляд, является конфликт интересов. Трудность его выявления и распознавания связана главным образом с неоднозначностью понятия «конфликт интересов».

В соответствии с пунктом 1 статьи 10 Закона о коррупции конфликт интересов — ситуация, в которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий)1.

Таким образом, конфликт интересов представляет собой столкновение личной выгоды и служебного долга. Коррупционер разрешает данный конфликт в пользу личной выгоды, злоупотребляя своими полномочиями либо превышая их, а законопослушный работник не допускает даже самого факта возникновения данного конфликта и сразу сообщает непосредственному начальнику или работодателю обо всех случаях склонения его к совершению коррупционных правонарушений. К сожалению, далеко не всякий законопослушный сотрудник может устоять от хотя бы разовой возможности личного обогащения, в результате чего в дальнейшем становится зависимым от корруптера, который, в свою очередь, под угрозой разоблачения такого сотрудника продолжает требовать от него совершения в свою пользу коррупционных правонарушений. В конечном итоге такое сотрудничество становится постоянным и тайным, поскольку от данного сотрудничества выгоду приобретают обе стороны.

Наиболее распространены данные случаи в социальной сфере в системе образования и здравоохранения: выдача за деньги здоровому человеку больничного листа, справки об отсутствии у лица венерических заболеваний или ВИЧ инфекции (при их наличии), помещение неугодного взяткодателю человека в психиатрический стационар на принудительное лечение, искусственное прерывание беременности супруге взяткодателя под видом выкидыша, завышение оценок на зачете или экзамене за дополнительную плату, плата за поступление в престижный вуз на бюджетное отделение, выдача красного диплома при отсутствии оснований для этого, написание студентам курсовых и дипломных работ и т.д. В результате возника-

1 ÑÇ ÐÔ. 2008. ¹ 52 (÷. I). Ñò. 6228.

19

ет угроза для других лиц, особо охраняемых общественных и государственных интересов. А порождает подобные коррупционные проявления вовремя неурегулированный конфликт интересов, возникающий, в данном случае в социальной сфере. Поэтому здесь не обойтись без всевозможных конкретных административно-правовых либо корпоративных запретов, налагаемых руководством государственного органа или общественной организации во избежание конфликта интересов и недопущения неформальных отношений преподавателей со студентами, медицинских работников с пациентами. За нарушение установленных запретов виновные сотрудники в обязательном порядке должны привлекаться к дисциплинарной ответственности как материального, так и морального характера, вплоть до увольнения с занимаемой должности в связи с утратой руководством данных учреждения доверия к ним.

Исследуя правовые проблемы борьбы с коррупцией в сфере оказания образовательных услуг Е.В. Пуляева вполне обоснованно, на наш взгляд, отмечает, что «проблемы противодействия коррупции в сфере оказания образовательных услуг складываются под влиянием факторов, детерминирующих проявление коррупции в органах управления образованием и образовательных организациях. Последние в большинстве случаев порождены недостатками механизма управления образованием, связанными с отсутствием четкой регламентации статусов органов управления образованием, структурных подразделений образовательных организаций, порядка их деятельности; коррупционным характером самих норм права, регулирующих образовательные правоотношения»1.

Вместе с тем, А.М. Цирин обоснованно пишет: «Необходимо избегать чрезмерного раздувания системы запретов, ограничений и обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции. Эти ограничения должны быть необходимыми и соразмерными конституционно-признаваемым целям таких ограничений, а также отталкиваться от оценки коррупционных рисков, соответствующей должности. В противном случае возникает ситуация, характерная для ряда организаций, когда указанные запреты были распространены, в том числе и на лиц, в деятельности которых коррупционные риски отсутствуют почти полностью (например, специалисты). Данный подход носит коррупциогенный характер, поскольку сильно снижает возможности организации эффективного контроля. Так, подразделение по профилактике коррупционных и иных правонарушений оказывается не в состоянии проводить соответствующие проверки по всем рядовым сотрудникам крупной организации, тогда как намного более эффективным была бы проверка в отноше-

1 Ñì.: Пуляева Е.В. Правовые проблемы борьбы с коррупцией в сфере оказания образовательных услуг // Журнал российского права. 2012. ¹ 11. С. 81.

20