Административно-правовые средства противодействия коррупции в социальной сфере. Монография

Как видим, лидирующие позиции по количеству совершенных коррупционных преступлений занимают такие ведомства, как Министерство образования и науки РФ и Министерство здравоохранения РФ, которые, в свою очередь, являются одними из главных федеральных органов исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в исследуемой нами социальной сфере. При этом, как показывают данные следственной статистики, практически во всех случаях выявлены преступления, совершенные представителями низших звеньев в системе должностных лиц пере- численных органов (учителя, врачи). То есть учителя, и врачи на практике привлекаются к уголовной ответственности за получение взятки как должностные лица, что, по нашему мнению, является грубейшим нарушением принципа законности.

Данными об административной и дисциплинарной ответственности за коррупционные правонарушения статистика располагает далеко не в полном объеме, а между тем в большинстве случаев совершенные коррупционные преступления явились следствием непринятия мер дисциплинарного и административно-правового характера к указанным субъектам, что во многом способствовало совершению ими этих преступлений. Привлечение же указанных лиц к административной или даже дисциплинарной ответственности предупредили бы, на наш взгляд, факты совершения ими коррупционных преступлений. Неотвратимость даже административного наказания (и дисциплинарного взыскания вплоть до увольнения в связи с утратой доверия) в данных случаях достигла бы целей, которые ставятся перед любым видом наказания — восстановления справедливости, исправления нарушителя и предупреждения совершения им новых, в том числе более общественно опасных правонарушений.

Как справедливо отмечает применительно к социальной сфере Л.А. Букалерова, «на практике граждане зачастую сталкиваются с необходимостью уплаты денежных средств за оказанные услуги не только должностным лицам, но и среднему медицинскому персоналу, учителям, воспитателям, государственным служащим, не являющимся должностными лицами при решении различных вопросов. Учителям в школах, воспитателям в детских садах родители вынуждены приносить подарки, давать в ином виде незаконное вознаграждение за выполняемые ими по работе функции. Иначе, они будут хуже выполнять свои обязанности, что напрямую повредит пациентам, учащимся»1.

1 Букалерова Л.А. Уголовная ответственность за незаконное вознаграждение работника, не являющегося должностным лицом // Бизнес в законе. 2013. ¹ 2. С. 58.

81

Чтобы все-таки практика привлечения к уголовной ответственности за коррупционные преступления полностью соответствовала уголовному закону, необходимо, на наш взгляд, внести существенные изменения и дополнения в действующий УК РФ, касающиеся специального субъекта коррупционного должностного преступления. И здесь мы видим два выхода. Первый, наиболее простой и правильный, заключается в том, чтобы дополнить УК РФ статьей 290.1 «Подкуп лица в связи с исполнением им своих профессиональных обязанностей», содержание которой сделать по аналогии со статьей 204 УК РФ, предусматривающей уголовную ответственность за коммерческий подкуп. При этом в примечании к данной статье необходимо дать исчерпывающее понятие «лицо, исполняющее свои профессиональные обязанности». Так, под лицом, исполняющим свои профессиональные обязанности, должно пониматься физиче- ское лицо, не имеющее статуса должностного лица, а работающее по трудовому или гражданско-правовому договору в органах государственной власти или органах местного самоуправления, коммер- ческих и некоммерческих организациях, в чьи обязанности входит осуществление сугубо профессиональных, общественно полезных функций в соответствии с образованием и квалификацией. Исходя из данного определения к таким лицам относятся врачи, учителя, преподаватели, технические специалисты, адвокаты, строители и другие недолжностные лица. Статью 290.1. УК РФ «Подкуп лица в связи с исполнением им своих профессиональных обязанностей» предлагается изложить в следующей редакции:

«1. Незаконные передача лицу, выполняющему свои профессиональные обязанности и функции, не связанные с должностными обязанностями, в государственных или муниципальных органах, либо государственных, муниципальных или частных учреждениях и организациях, денег, ценных бумаг, иного имущества, оказание ему услуг имущественного характера, предоставление иных имущественных прав за совершение действий (бездействие) в интересах дающего в связи с исполнением этим лицом своих профессиональных функций и (или) в связи с занимаемым этим лицом служебным положением наказываются штрафом в размере от десятикратной до пятидесятикратной суммы подкупа с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до двух лет, либо ограничением свободы на срок до двух лет, либо принудительными работами на срок до трех лет, либо лишением свободы на тот же срок.

2. Деяния, предусмотренные частью первой настоящей статьи, если они:

а) совершены группой лиц по предварительному сговору или организованной группой;

82

б) совершены за заведомо незаконные действия (бездействие), — наказываются штрафом в размере от сорокакратной до семиде-

сятикратной суммы подкупа с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет, либо принудительными работами на срок до че- тырех лет, либо арестом на срок от трех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до шести лет.

3. Незаконное получение лицом, выполняющим свои профессиональные обязанности и функции, не связанные с должностными обязанностями, в государственных или муниципальных органах, либо государственных, муниципальных или частных учреждениях и организациях, денег, ценных бумаг, иного имущества, а равно незаконное пользование услугами имущественного характера или другими имущественными правами за совершение действий (бездействие) в интересах дающего в связи с исполнением этим лицом своих профессиональных функций и (или) в связи с занимаемым этим лицом служебным положением наказываются штрафом в размере от пятнадцатикратной до семидесятикратной суммы подкупа с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет, либо принудительными работами на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового, либо лишением свободы на срок до семи лет со штрафом в размере до сорокакратной суммы подкупа.

Деяния, предусмотренные частью третьей настоящей статьи, если они:

а) совершены группой лиц по предварительному сговору или организованной группой;

б) сопряжены с вымогательством предмета подкупа; в) совершены за незаконные действия (бездействие), —

наказываются штрафом в размере от пятидесятикратной до девяностократной суммы подкупа с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет либо лишением свободы на срок до двенадцати лет со штрафом в размере до пятидесятикратной суммы подкупа.

Примечание 1. Под лицом, выполняющим свои профессиональные обязанности и функции, в настоящей статье признается лицо, не имеющее статуса должностного лица, а работающее по трудовому или гражданско-правовому договору в органах государственной власти или органах местного самоуправления, коммерче- ских и некоммерческих организациях, в чьи обязанности входит осуществление сугубо профессиональных, общественно-полезных

83

функций в соответствии с уровнем своего образования и квалификацией.

Примечание 2. Лицо, совершившее деяния, предусмотренные частями первой или второй настоящей статьи, освобождается от уголовной ответственности, если оно активно способствовало раскрытию и (или) расследованию преступления и либо в отношении его имело место вымогательство, либо это лицо добровольно сообщило о подкупе органу, имеющему право возбудить уголовное дело.

Субъектом данного преступления, предусмотренного ч. 3, 4 ст. 290.1 УК РФ будет специальный субъект — лицо, выполняющее свои профессиональные обязанности и функции, не связанные с должностными обязанностями, то есть применительно к теме нашего исследования преподаватель, врач, рядовой социальный работник.

Субъектом преступления, предусмотренного ч. 1,2 ст. 290.1. УК РФ будет общий субъект — дееспособное физическое лицо, достигшее 16-летнего возраста. На наш взгляд, включение данной статьи в УК РФ будет важным прогрессивным шагом в борьбе с взяточничеством медицинских и педагогических работников, не подпадающих под категорию должностных лиц, наиболее эффективным уголовно-правовым средством противодействия коррупции в целом, неукоснительном соблюдении принципа законности при привлечении к уголовной ответственности медицинских и педагогических работников, которые в настоящее время привлекаются за дачу взятки фактически как должностные лица, которыми в абсолютном большинстве случаев согласно примечанию 1 к ст. 285 УК РФ не являются. Тем более что опыт включения в главу 30 УК РФ новых статей у нас уже значительно наработан (достаточно вспомнить действующие ст. 285.1, 285.2, 285.3, 286.1, 291.1, 292.1 УК РФ). Поэтому считаем целесообразным включить рассмотренную ст. 290.1 в главу 30 УК РФ, структуру кодекса она особо не изменит, в нем постоянно появляются новые статьи, а вот злободневные споры в отношении отнесения педагогических и медицинских работников к субъектам должностных преступлений включение данной статьи разрешит раз и навсегда. А самое главное, восстановит постоянно нарушаемый на практике принцип законности при привлечении субъектов преступления к уголовной ответственности.

Второй выход решения данной проблемы видится нами в изменении содержания примечания 1 к ст. 285 УК РФ, во включение в понятие должностного лица лиц, осуществляющих сугубо профессиональные обязанности и функции. Однако такой подход гораздо сложнее первого, поскольку должностное лицо будет подвержено расширительному толкованию, споры относительно коррупционных и должностных преступлений разгорятся еще с большей силой.

84

Ведь тогда получится, что должностным лицом будет являться любое лицо, работающее по трудовому и даже гражданско-правовому договору. Отпадет тогда необходимость в существовании ст. 201 и 204 УК РФ, предусматривающей уголовную ответственность за злоупотребление полномочиями и коммерческий подкуп, которую несут специальные субъекты, отличные от специальных субъектов, привлекаемых по ст. 285, 286, 290 УК РФ. Расширительному толкованию будет подвергнуто и понятие «специальный субъект», который, в свою очередь, будет все больше наделяться признаками общего субъекта или даже родового субъекта, объединяющего всех физических лиц, работающих по трудовому и даже гражданскоправовому договору, исчезнут из оборота понятия «взятка», «коммерческий подкуп» и на смену им придет просто «подкуп». Обратим внимание на то, что, по сути, первые два понятия разделены между собою только видами специальных субъектов данных преступлений, а в сущности представляют собою подкуп должностных лиц, лиц, выполняющих управленческие функции в коммерческих и иных организациях, лиц, выполняющих свои профессиональные обязанности и функции, которые в настоящее время привлекаются либо за получение взятки (ст. 290 УК РФ), если работают в государственных и муниципальных учреждениях и организациях, либо за коммерческий подкуп (ч. 3, 4 ст. 204 УК РФ), если работают в частных компаниях. Поэтому первый выход решения проблемы привлечения педагогических и медицинских работников к уголовной ответственности за коррупционные преступления должен быть, на наш взгляд, предпочтительнее второго.

Статья 290.1 УК РФ, которая будет предусматривать уголовную ответственность за подкуп лица, в связи с исполнением им своих профессиональных обязанностей, не будет относиться к должностным преступлениям, поскольку специальные субъекты не имеют статусом должностного лица, однако к коррупционным преступлениям ее относить все же необходимо, поскольку коррупция как негативное социальное явление не ограничивается категорией должностных преступлений, а включает в себя, их вместе с административными коррупционными правонарушениями и аморальными коррупциогенными проступками. Последние же, зачастую являясь началом преступлений, предупреждаются и пресекаются именно административно-правовыми средствами, которые могут и должны применяться также и при противодействии коррупционной преступности в целом.

Заслуживает, на наш взгляд, внимания и позиция Н.В. Мирошниченко, которая, исследуя теоретические аспекты уголовной ответственности за преступления, связанные с нарушением профессиональных функций, призывает разделять уголовную ответствен-

85

ность за нарушение собственно профессиональных обязанностей и функций и уголовную ответственность за нарушение должностных обязанностей и функций, поскольку данные обязанности и функции далеко не всегда совпадают. Такое разделение, по нашему мнению, в полной мере можно отнести и к административной ответственности за нарушение профессиональных функций. В частности, она проводит классификацию подобных преступлений на три группы:

а) преступления, связанные с нарушением профессиональных функций, отличных от служебных обязанностей (в эту группу, к примеру, будут входить врачебные преступления, совершенные медицинскими работниками);

б) преступления, связанные с нарушением профессиональных функций, совпадающих со служебными обязанностями (сюда следует отнести, в частности, преступления сотрудников следственных органов, совершенные в процессе расследования преступлений);

в) преступления, связанные с нарушением служебных обязанностей, не совпадающих с профессиональными функциями (в эту группу будут включены так называемые общие должностные преступления, исполнение которых возможно в любой сфере деятельности должностных лиц)1.

Коррупционными могут быть все три группы указанных преступлений, однако для социальной сферы в наибольшей степени характерны преступления первой группы, которые могут совершаться как медицинскими, так и педагогическими работниками, а также некоторыми другими категориями работников социальной сферы, не относящихся к должностным лицам согласно уголовному закону. И права Н.В. Мирошниченко в том, что профессиональные и должностные функции и обязанности нужно разделять не только на теоретическом, но и на практическом уровне и привлекать специальных субъектов преступлений к уголовной ответственности нужно отдельно за нарушение профессиональных и должностных функций, в чем мы полностью солидарны с ней. Это еще раз подчеркивает то важное для нашего исследования и уголовной практики обстоятельство, что необходимость введения особой уголовной и административной ответственности за нарушение именно профессиональных обязанностей и функций назрела уже давно, поскольку латентность таких правонарушений в социальной сфере, особенно в области медицины и образования, достигла уже критиче- ского уровня.

1 Мирошниченко Н.В. Теоретические основы уголовной ответственности за преступления, связанные с нарушением профессиональных функций. М., 2014. С. 130.

86

Таким образом, ненадлежащее применение административноправовых средств противодействия коррупции на этапе приготовления к преступлению приводит к тому, что субъект коррупционного административного правонарушения или дисциплинарного проступка становится субъектом коррупционного преступления. Поэтому борьбу с коррупцией необходимо начинать прежде всего с применения к нарушителям административно-правовых средств и способов противодействия ей, для чего необходимо разработать как нормативно-правовую базу их обязательного применения, так и механизм эффективной реализации дисциплинарных взысканий и административных наказаний на виновных лиц с целью недопущения в дальнейшем совершения ими правонарушений и уж тем более преступлений. Поэтому значение административно-правовых средств противодействия коррупции, которым посвящено наше на- учное исследование, ни в коем случае нельзя умалять.

2.2. Современные формы коррупционных правонарушений в административно-правовом регулировании социальной сферы

Наиболее коррупционными отраслями социальной сферы, как уже отмечалось выше, являются медицина и образование. Государственное регулирование данных сфер осуществляется такими федеральными органами исполнительной власти, как Министерство здравоохранения Российской Федерации и Министерство образования и науки Российской Федерации. Кроме того, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации также осуществляют в пределах своих полномочий нормативно-правовое регулирование образовательной и медицинской деятельности. В аппарате указанных ведомств как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации работает большое количество должностных лиц, наделенных государственно-властными полномочиями и выполняющих организационно-распорядительные и ад- министративно-хозяйственные функции, которые в соответствии с примечанием к ст. 285 УК РФ могут быть субъектами коррупционных преступлений. Данные лица зачастую совершают и административные коррупционные правонарушение, которые в большинстве случаев остаются незамеченными, латентными.

Формы коррупционных правонарушений в образовании и медицине, а также в области социальной защиты и экологической безопасности могут быть весьма различными. При этом в субъектах Российской Федерации, особенно удаленных от федерального цен-

87

тра, уровень коррупции будет значительно выше, чем в федеральных органах власти, что связано, во-первых, с более слабым контролем и надзором за деятельностью государственных служащих в социальной сфере со стороны соответствующих компетентных органов, а во-вторых, с включением должностных лиц контрольнонадзорных органов в коррупционные схемы, того или иного субъекта Российской Федерации, где работают представители данных ведомств. Иными словами, в связи с огромной площадью территории нашего государства, самого большого в мире, каждый субъект воспринимается его руководителем как «собственное государство», «кормовая территория» со своими собственными, исторически устоявшимися обычаями и традициями, которые менять практически бесполезно и которые проще всего принять как должное. Органы государственной власти каждого субъекта РФ работают как единый административно-правовой механизм. С одной стороны, это играет положительную роль в решении возникающих проблем субъектов РФ, которые решаются сообща и согласованно, максимально объективно. С другой же стороны, корпоративный характер решения актуальных проблем сопряжен с возможностями для должностных лиц незаконного обогащения без страха быть разоблаченными в коррупционных правонарушениях как административно-правового, так и уголовно-правового характера.

Несмотря на то, что к уголовной ответственности за получение взятки (ст. 290 УК РФ) привлекается все больше рядовых врачей и педагогов, которые, как говорилось выше, вообще не являются субъектами должностных преступлений, коррупция среди должностных лиц органов управления образованием и здравоохранением существует не в меньшей степени, но в силу того же самого корпоративизма гораздо реже выявляется и пресекается правоохранительными органами, которые зачастую сами являются участниками коррупционных схем местного уровня. Административно-правовые средства противодействия коррупции, в частности предупреждение и пресечение конфликта интересов, привлечение нарушителей к дисциплинарной ответственности, в образовании и здравоохранении в силу корпоративизма проявляются весьма слабо, что также способствует увеличению числа преступлений и административных правонарушений коррупционного характера в данных секторах социальной сферы.

А.Б. Артемьев, исследуя коррупцию в механизме функционирования государства, справедливо и весьма точно, на наш взгляд, определяет признаки коррупционного деяния, характерного и для работников социальной сферы. К ним он относит:

«1) совершение должностным лицом действий, выходящих за пределы его должностных полномочий, либо не совершение, слиш-

88

ком долгое совершение (затягивание), либо слишком скорое совершение действий, которое должностное лицо должно совершить согласно должностным инструкциям, нормативно-правовым актам и т.п.;

2)слишком быстрое продвижение лица по служебной лестнице, установление ему неоправданно высокого денежного содержания, необоснованные выплаты компенсации и т.п.;

3)частые командировки должностного лица в подведомственные организации;

4)неоправданное (слишком быстрое, в большом количестве и т.п.) получение нематериальных благ (наград, званий и т.п.);

5)наличие родственников, друзей, иных лиц, связанных с должностным лицом клановой дисциплиной, работающих в государственных, муниципальных учреждениях (органах, организациях как коммерческих, так и некоммерческих) на руководящих должностях либо на должностях, связанных с распределением (перераспределением) благ;

6)наличие акций, долей в уставном капитале, любых иных обязательств в коммерческих и некоммерческих организациях, как у самого должностного лица, так и у его родственников, друзей, иных лиц, связанных с ним клановой дисциплиной;

7)расходы должностного лица и членов его семьи, превышающие их совокупные доходы;

8)экономически и социально неоправданно высокий уровень жизни должностного лица и членов его семьи;

9)большое количество подарков, получаемых должностным лицом;

10)неоправданно высокие расходы бюджета (сметы) государственного или муниципального органа, организации как коммерче- ской, так и некоммерческой, их подразделений;

11)непрозрачность бюджета (сметы);

12)большие расходы на командировки, транспорт, связь, иные коммуникации, на интеллектуальную собственность и т.п.;

13)принятие экономически и законно необоснованных актов, актов с умышленно неверным экономическим обоснованием, противоречивых актов, актов, противоречащих ранее принятым актам, актов, устанавливающие льготы для определенных субъектов, в том числе групп субъектов»1.

Такие обстоятельства позволяют к имеющимся формам коррупционных правонарушений создавать новые, труднораспознаваемые

èзавуалированные формы, среди которых выявляются и пресекаются в основном случаи так называемой бытовой коррупции, о чем

1 Артемьев А.Б. Коррупция в механизме функционирования государства: Автореф. дис. … д-ра. юрид. наук. М., 2015. С. 33.

89

говорится в самых ярких красках по телевидению, пишется крайне эмоционально в прессе, а случаи серьезной, масштабной коррупции либо умалчиваются, либо афишируются единичные факты, чтобы граждане понимали, что борьба с коррупцией идет, что коррупционер и корруптер в конечном итоге понесут наказание. Вот только, как говорится, воруют миллионы, а наказываются единицы, в связи с чем число коррупционных правонарушений не только не снизилось за последние годы активных антикоррупционных компаний, а наоборот, значительно повысилось, и все больше таких правонарушений, особенно крупных, носят систематический и латентный характер. Это очевидно, поскольку коррупционер и корруптер стараются всячески скрыть свои незаконные отношения, оставить их в тайне не только от правоохранительных органов, но и от любых иных лиц. А хуже всего то, что само общество либо равнодушно относится к коррупции, либо даже поощряет ее, считая ее легким, быстрым и взаимовыгодным способом решения всех насущных вопросов.

Поэтому, как бы ни старался законодатель применять админи- стративно-правовые и даже уголовно-правовые средства противодействия коррупции, включая в КоАП РФ и УК РФ все новые формы коррупционных правонарушений, по нашему глубокому убеждению, это существенно не снизит уровень коррупции в нашей стране до тех пор, пока само общество, каждый конкретный гражданин не объявит коррупции непримиримую войну. А стоит ли объявлять войну, выступать против того, что выгодно как одной, так и другой стороне коррупционных отношений? Понимание того, что коррупция дестабилизирует работу всех государственных органов, парализует управленческий аппарат государственной власти, создает впечатление ненужности в обществе любой власти, которую можно купить за деньги, либо усмирить вышестоящим административным ресурсом, снижает авторитет государственной службы, вра- чебной и преподавательской деятельности, создает формализм в образовании и социальной защите населения, бюрократизм в медицине

èэкологической безопасности и является одной из основных причин большинства негативных явлений в нашей жизни, приходит либо слишком поздно, либо не приходит совсем. Да и доверия к правоохранительным органам у тех лиц, которые даже желают заявить о фактах коррупции, в настоящее время практически нет, что является одной из первых причин латентности не только коррупционных, но

èиных правонарушений и преступлений.

Èâñå-òàêè бороться с коррупционными преступлениями всеми возможными законными средствами и способами мы обязаны, если считаем себя патриотами своей страны, своего народа, своего будущего. А чтобы наиболее эффективно бороться с ними, достичь в

90