Административно-правовые средства противодействия коррупции в социальной сфере. Монография

нии лиц, занимающих должности с высокими коррупционными рисками»1.

Мы полностью согласны с тем, что нет необходимости выявлять коррупционное поведение у уборщиц, технических специалистов, плотников и поваров, работающих в медицинских и образовательных организациях, поскольку данные работники не могут никак повлиять на учебный или лечебный процесс, осуществляемый в них. Но здесь ни в коем случае нельзя списывать со счетов санитарок, медсестер, сотрудников регистратуры, методистов учебных отделов образовательных учреждений. Последние, как мы неоднократно убеждались на собственном опыте особенно в негосударственных вузах, постоянно обращаются с просьбой выставить положительные оценки студентам к заведующим кафедрами, которые, как правило, идут им на встречу, оказывая административное и аморальное давление на профессорско-преподавательский состав. Не исключено, что интерес у таких методистов имеет коррупционное содержание.

По нашему глубокому убеждению, таких методистов, при всем уважении к ним студентов, в целях предотвращения конфликтов интересов и предупреждения коррупционных правонарушений и проступков руководство образовательных учреждений должно увольнять в связи с утратой доверия даже за однократное совершение такого аморального коррупциогенного проступка.

Кроме того, недопущение конфликта интересов и в государственном и в негосударственном секторах, в том числе и в социальной сфере, достигается путем возложения на государственных чи- новников и сотрудников частных компаний обязанности предоставлять информацию о своей деятельности, которая может привести к конфликту интересов2.

Одной из основных причин коррупции в социальной сфере, на наш взгляд, является несовершенство и коррупциогенность самого законодательства, регулирующего управление в социальной сфере. По этому поводу известный специалист в области права Т.Я. Хабриева заметила, что много нерешенных задач сохраняется и в сфере социального законодательства. В целом для него характерны следующие типичные недостатки правового регулирования, порождающие либо укрепляющие коррупционные проявления: избыточ- ное количество декларативных норм; излишне общие, абстрактные положения, когда требуется детальное правовое регулирование (например, использование формулировок о противодействии корруп-

1Цирин А.М. Предотвращение и урегулирование конфликтов интересов в публичных и частных сферах // Современные стандарты и технологии противодействия коррупции. М., 2015. С. 192.

2Òàì æå. Ñ. 195.

21

ции «в пределах своих полномочий»); несоблюдение принципа соответствия региональных нормативных правовых актов федеральному законодательству; неоправданное дублирование норм федерального законодательства субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями; отсутствие механизма реализации норм, предусмотренных в законодательстве, изначально обусловливающее их неэффективность1.

Данные недостатки характерны для всего законодательства, регулирующего государственную службу, но для безопасности именно социальной сферы, в особенности здравоохранения, образования, социальной защиты, экологической защищенности от коррупции, которая, как мы указывали выше, наиболее уязвима для коррупции, они требуют скорейшего реагирования и устранения, а само социальное и антикоррупционное законодательство своего совершенствования и гармонизации. Бесполезно охранять социальную сферу от коррупции, если нормативно-правовая база коррупциогенна. Выход здесь только один: проверка проектов законов и действующих нормативных правовых актов на коррупциогенность, устранение или замена абстрактных и двусмысленных норм права, иными словами, антикоррупционная экспертиза нормативных актов.

Коррупциогенное социальное законодательство представляет, на наш взгляд, одну из главных угроз безопасности социальной сферы от коррупции, а антикоррупционная экспертиза нормативных актов, регулирующих области социальной сферы, является наиболее действенной мерой правовой охраны этой сферы. Коррупционные правонарушения, несомненно, дезорганизуют работу всей государственной системы, их необходимо выявлять, предупреждать и пресекать, раскрывать и расследовать, минимизировать их обществен- но-опасные последствия. Но не в меньшей степени необходимо выявлять и устранять их причины и условия, изменять коррупциогенное законодательство, создающее все предпосылки для совершения законных, но аморальных и коррупциогенных проступков, превращающихся со временем в преступления.

К счастью, как пишет применительно к социальной сфере уже упомянутый нами исследователь, академик Т.Я. Хабриева, «указанные недостатки постепенно устраняются. Так, вступившим в силу с 1 сентября 2013 г. Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» введено, по меньшей мере, три новеллы, обладающих значительным антикоррупционным потенциалом: закреплен принцип информационной открытости и прозрачности деятельности образовательных организаций и установлен механизм

1 Хабриева Т.Я. Научные подходы к освоению современных стандартов и технологий противодействия коррупции // Современные стандарты и технологии противодействия коррупции. М., 2015. С. 34.

22

его обеспечения; введены нормы, не допускающие конфликта интересов; укреплены демократические начала в управлении образовательных организаций посредством предоставления родителям возможности более широкого участия в организации учебного процесса, а также в принятии локальных нормативных актов образовательных организаций»1.

Но опять-таки механизм реализации данных новелл законодательства еще не проработан, в связи с чем они пока еще малоэффективны для предупреждения коррупционных угроз и рисков в сфере образования. Кроме того, как считает академик Хабриева, «недостаточны механизмы защиты прав работников, пытающихся выступить против коррупционных проявлений в рамках образовательных учреждений, в которых они осуществляют трудовую деятельность»2. Работники попросту боятся заявлять о фактах коррупции в правоохранительные органы, поскольку гарантированно после этого лишатся работы в этих учреждениях. Если весь профес- сорско-преподавательский и руководящий состав того или иного образовательного учреждения коррумпирован, то вновь принятое на работу новое лицо очень легко может превратиться и зачастую превращается из законопослушного гражданина в самого настоящего коррупционера. То есть коррупция в образовательных учреждениях чаще всего носит коллективный, а не индивидуальный характер, поэтому ее очень сложно выявить и пресечь. Именно в сфере образования коррупционные правонарушения носят корпоративный и максимально латентный характер, и образовательная деятельность и даже образовательный бизнес (негосударственные образовательные учреждения) являются, пожалуй, наряду с медицинскими услугами самыми уязвимыми для коррупции отраслями социальной сферы, и на протяжении всего нашего исследования мы постараемся это аргументировано доказать.

Вернемся к положениям Закона о безопасности и проанализируем их. Заслуживают пристального внимания основные принципы обеспечения безопасности, указанные в ст. 2 данного закона: соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина; законность; системность и комплексность применения органами государственной власти и органами местного самоуправления полити- ческих, организационных, социально-экономических, информационных, правовых и иных мер обеспечения безопасности; приоритет предупредительных мер в целях обеспечения безопасности; взаимодействие органов государственной власти с общественными

1Хабриева Т.Я. Научные подходы к освоению современных стандартов и технологий противодействия коррупции // Современные стандарты и технологии противодействия коррупции. М., 2015. С. 34.

2Òàì æå. Ñ. 35.

23

объединениями, международными организациями и гражданами в целях обеспечения безопасности.

Кроме того, в статье 3 этого Закона раскрыто содержание деятельности по обеспечению безопасности. Применительно к безопасности социальной сферы от коррупции такая деятельность должна включать в себя:

прогнозирование, выявление, анализ и оценка угроз безопасности;

разработку и применение комплекса оперативных и долговременных мер по выявлению, предупреждению и устранению угроз безопасности, локализации и нейтрализации последствий их проявления; организацию научной деятельности в области обеспечения безопасности;

координацию деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности;

правовое регулирование в области обеспечения безопасности;

финансирование расходов на обеспечение безопасности, контроль за целевым расходованием выделенных средств;

международное сотрудничество в целях обеспечения безопасности.

В начале этого параграфа мы говорили о том, что серьезным упущением Закона о безопасности является отсутствие легального определения термина «безопасность». Вместе с тем сущность безопасности можно определить, исходя из вышеуказанных принципов обеспечения безопасности и содержания деятельности по обеспече- нию безопасности. Исходя из темы настоящего параграфа, а также проведенного анализа понятий «социальная сфера», «безопасность» и «коррупция», попытаемся дать собственное определение такому важному для настоящего исследования понятию как безопасность социальной сферы от коррупции.

Таким образом, безопасность социальной сферы от коррупции –

это состояние защищенности образования, здравоохранения, науки, культуры, социального обеспечения и экологического благополучия населения от проникновения или угрозы проникновения коррупции в деятельность соответствующих государственных и частных учреждений и организаций, обеспечиваемая компетентными государственными органами, общественными формированиями и отдельными гражданами на основе соблюдения законности, прав и свобод человека и гражданина, системности и комплексности применения политических, организационных, социально-экономичес- ких, информационных, правовых и иных мер в целях предупрежде-

24

ния и устранения причин и условий возникновения коррупции, а также выявления, пресечения, раскрытия и расследования коррупционных преступлений, административных коррупционных правонарушений и аморальных коррупциогенных проступков, совершающихся в данной сфере жизни общества.

1.2. Конституционные основы обеспечения безопасности социальной сферы от коррупции

Обеспечение безопасности социальной сферы от коррупции одна из основных задач государства и общества и одна из главных функций правоохранительных, правотворческих и контрольно-надзорных органов Российской Федерации. Кроме административно-правовых мер обеспечения данной безопасности и, существуют также консти- туционно-правовые основы ее обеспечения, которые почему-то в теории и практике противодействия коррупции не получили должного осмысления и применения. А между тем они являются основополагающими основами, поскольку устанавливаются Основным законом Российской Федерации — Конституцией Российской Федерации, актом высшей юридической силы, прямого действия, являющегося первым источником для всего законодательства, в том числе законодательства о противодействии коррупции.

Применительно к теме нашего исследования значительный антикоррупционный потенциал имеют, на наш взгляд, следующие нормы Конституции Российской Федерации: ст. 2, 5, 7, 10, 11, 12, 18, 19, 32, 33, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 58, 83, 84, 102, 103, 104, 111, 114, 117, 125, 130, 132.

Проанализируем некоторые из их с точки зрения мер обеспече- ния безопасности социальной сферы от коррупции и оценим, насколько они эффективны. Итак, в соответствии со статьей 2 Конституции РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства. Данная норма, изложенная в основах конституционного строя, содержит в себе, на наш взгляд, мощнейший заряд противодействия коррупционным факторам. Суть ее сводится к тому, что само государство должно служить не собственным интересам, а интересам человека, в лице правотворческих, правоохранительных и иных государственных и муниципальных органов соблюдать и защищать его права и свободы, в том числе права на жизнь, здоровье, образование, благоприятную окружающую среду, жилище, социальное обеспечение и иные блага. Данные права может реализовать в Российской Федерации каждый человек вне зависимости от возраста, имущественного и должностного положения, пола, принадлежности к общественным объе-

25

динениям, национальности, языка, религиозных убеждений и иных обстоятельств. Государство, в свою очередь, обязано гарантировать ему эту реализацию, предоставить для этого все средства и возможности. Поскольку коррупция представляет реальную угрозу данным правам и свободам, то государство должно вести с данным негативным явлением непримиримую борьбу, выполняя изложенную выше обязанность перед человеком, не давая возможности и не создавая причин и условий для вступления своих граждан и иных лиц в коррупционные отношения друг с другом и самим государством.

Âстатье 5 Конституции изложена суть федеративного устройства Российской Федерации. В ней говорится о том, что Российская Федерация состоит из различных и равноправных субъектов – республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, которые во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти равноправны между собою, несмотря на разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В чем, казалось бы, здесь заключается антикоррупционный потенциал? Во-первых, Российская Федерация самая большая по территории страна мира, состоит из территорий субъектов РФ, большинство из которых значительно удалены от центра, а следовательно, должностные лица органов государственной власти дальних субъектов РФ слабо контролируются федеральным центром, что создает условия для своеволия чиновников и совершения ими коррупционных преступлений, оставаясь при этом безнаказанными. Данная норма говорит о том, что ответственность за совершение коррупционных преступлений руководители и должностные лица органов власти субъектов РФ, негосударственных организаций будут нести одинаково вне зависимости от удаленности территории, ее национальных особенностей, климатических условий и иных факторов.

Âчастности, С.И. Грачев говорит о небывалых размерах коррупции в органах государственной власти и местного самоуправления северокавказских субъектов Российской Федерации в сочетании с превалированием кланово-корпоративных, семейно-родствен- ных отношений во властных структурах республик. Ее особенность, усиливающая коррупционный эффект, заключается в противоречии между общегосударственными правовыми основами и традициями кавказских народов, построенных на кланово-тейповых, родственных отношениях1.

1 Грачев С.И. Проблемные аспекты в формировании гражданского самосознания студенческой молодежи как детерминирующего фактора превенции коррупции и терроризма // Современные стандарты и технологии противодействия коррупции. М., 2015. С. 143.

26

Однако оправдать коррупцию нельзя ни в одном регионе, какие бы цели (благородные или аморальные) ни преследовали должностные лица от вступления в коррупционные отношения (так нельзя оправдать нецелевое расходование средств, выделенных государством на образование или здравоохранение, которые руководители субъектов РФ исходя из благих намерений потратили на ремонт дорог или постройку очистных сооружений; к ответственности привлекается должностное лицо, если даже оно получило взятку, например, от бизнесмена за ослабление контроля над его деятельностью и положило ее не себе в карман, а потратило на ремонт детских аттракционов, обустройство парков, скверов, зон отдыха, на которые средства якобы не выделяются). Вот почему в отношении губернатора Кировской области Никиты Белых в июне 2016 г. было возбуждено уголовное дело по части 6 статьи 290 УК РФ как получение им взятки в особо крупном размере. Объяснение им благородной целью такой взятки не должны приниматься правоприменительными органами во внимание, что и делается в настоящее время.

Проблемы социального характера существуют в каждом регионе (и Кировская область, конечно, не исключение), но решать их нужно, на наш взгляд, законными методами, а не преступными, коррупционными возможностями, которые использовал губернатор Кировской области Никита Белых, являясь высшим должностным лицом исполнительной власти субъекта РФ. Субъект Российской Федерации не должен выходить за рамки своих полномочий и по вопросам, относящимся к предметам исключительного ведения Российской Федерации, обязан информировать федеральные органы государственной власти и ждать их решения.

Статья 7 Конституции РФ закрепляет то, что Российская Федерация является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, в нашей стране охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты. Зна- чение данной нормы для социальной сферы трудно переоценить, поскольку именно благодаря ей в нашем государстве образована и развивается система социальных служб, медицинских организаций, служб занятости населения и иных органов социальной защиты граждан.

Так как данная сфера наиболее уязвима для коррупции, консти- туционно-правовые основы обеспечения безопасности должны сво-

27

диться к тому, что работать в этой сфере должны честные, высоконравственные, ответственные люди, а государство должно предоставить таким работникам все условия для нормальной жизни, поскольку от качества оказываемых услуг данными работниками во многом зависит достойная жизнь и свободное развитие каждого из нас, поэтому они должны быть обеспечены достойной заработной платой, полным социальным пакетом, чтобы ни у кого из них не возникло желания вступить в коррупционные отношения со своими клиентами, не боясь при этом быть привлеченными к юридической ответственности или быть уволенными с занимаемой должности. Более всего здесь поражена коррупцией медицинская сфера, где нередко имеет место вымогательство у пациентов денежных средств за качественное лечение, обусловленное низкой заработной платой медицинского персонала как государственных, так и частных медицинских учреждений. По нашему глубокому убеждению, экономить на медицине и иных отраслях социальной сферы государство не может ни при каких обстоятельствах, даже самых тяжелых, поскольку это ставит под угрозу существования нас самих. Поэтому именно в данной области правоприменительные органы должны предупреждать и пресекать любые коррупционные проявления в самую первую очередь.

Для противодействия коррупции, в особенности в социальной сфере, огромное значение имеет статья 10 Конституции Российской Федерации, где говорится о том, что государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, причем органы каждой власти самостоятельны. В данной норме закреплен важнейший принцип правового государства и демократического строя — принцип разделения властей, который не допускает сосредоточения власти в одних руках, как это было при монархическом строе царской России. Несмотря на то, что коррупция имеет место при любой форме правления и при любой власти, для противодействия ей данный принцип очень важен, поскольку он означает не только самостоятельность, но и независимость (в том числе материальную) органов законодательной, исполнительной и судебной власти друг от друга. Подкуп должностных лиц данных органов как со стороны заинтересованных граждан, так и со стороны другой ветви власти преследуется по закону, а виновные лица подлежат административной либо уголовной ответственности за конкретные коррупционные правонарушения. Пораженные коррупцией органы законодательной, исполнительной и судебной власти не могут эффективно работать на благо всего общества. В результате доверие к ним у населения теряется, появляется мнение о ненужности власти, которая изначально коррумпирована, в связи с чем лучшей формой правления значительная часть

28

молодежи считает анархию, то есть отсутствие какой-либо власти вообще.

Чтобы минимизировать коррупционные проявления в каждом органе власти, на наш взгляд, должны быть созданы специальные подразделения по предупреждению и борьбе с коррупцией, которые обязаны ежегодно отчитываться перед народом о результатах своей деятельности. Л.И. Александрова справедливо отмечает: «Представляя серьезную угрозу национальной безопасности, коррупция разрушительно воздействует на основы государственного управления и на конституционные основы правового регулирования жизни общества»1. Анализируя с точки зрения коррупционных угроз транспортную сферу, она же делает вывод, что «борьба с коррупцией в транспортной сфере станет успешной, если она будет всеохватывающей, комплексной, системной, постоянной и если на нее направлены совместные усилия органов власти, институтов гражданского общества, контролирующих и правоохранительных органов»2. Этот вывод в полной мере можно применить и к исследуемой нами социальной сфере общественной жизни.

Одними из основных, на наш взгляд, конституционно-правовых основ противодействия коррупции являются нормы статей 32 и 33 Конституции РФ. В соответствии с ними граждане РФ имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. «В последние годы, — отмечает А.Н. Сухаренко, — стали появляться общественные организации антикоррупционной направленности (сегодня таких насчитывается уже несколько десятков). Большинство из них ориентированы на консультирование физических и юридических лиц, представление их интересов в разных инстанциях, оказание содействия правоохранительным органам»3. Кроме того, граждане РФ имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме. Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Граждане РФ имеют равный доступ к государственной службе, имеют право участвовать в отправлении правосудия. В этих нормах для социальной сферы заложен мощный антикоррупционный потенциал, но эффективность их

1Александрова Л.И. Противодействие коррупции как необходимый фактор обеспечения транспортной безопасности // Современные стандарты и технологии противодействия коррупции. М., 2015. C. 154.

2Òàì æå. Ñ. 158.

3Сухаренко А.Н. Общественный контроль как средство борьбы с коррупцией // Современные стандарты и технологии противодействия коррупции. М., 2015. С. 171.

29

во многом зависит от правосознания самих граждан, от уровня развития гражданского общества, которое, к сожалению, у нас развито весьма слабо, что обусловлено низкой правовой культурой населения, отсутствием доверия к органам власти и равнодушием к политической жизни большинства населения страны. Отсутствие должного общественного контроля, особенно на уровне субъектов РФ и тем более на муниципальном уровне, предоставляет благодатную почву для развития коррупции и проникновения ее в области социальной сферы. Общеизвестно, что на выборы приходит в лучшем случае четверть списочного состава избирателей, а народные избранники после вступления в должность быстро забывают о своих предвыборных обещаниях и вступают зачастую на коррупционный путь деятельности. Примеров тому великое множество.

В соответствии со статьей 33 Конституции Российской Федерации граждане РФ имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. На стадиях работы с предложениями, заявлениями и жалобами граждан и юридических лиц совершается весьма значительное число коррупционных нарушений, нередко граждане сами предлагают чиновникам взятки за скорейшее положительное решение того или иного вопроса. От че- го же зависит эффективность и полнота общественного контроля в сфере противодействия коррупции? А.Н. Сухаренко дает на этот вопрос следующие ответы: «Во-первых, от уровня профессиональной подготовки и добросовестности представителей гражданского общества. Во-вторых, от реального обеспечения доступности информации о деятельности государственных и муниципальных органов, а также госучреждений. То есть от того, насколько представляемая ими информация является полной и достоверной. В-треть- их, от эффективности деятельности контрольно-надзорных органов, прежде всего прокуратуры, по рассмотрению обращений граждан и общественных объединений, содержащих сообщения о коррупционных правонарушениях»1. В данном аспекте мы полностью солидарны с ним, добавим лишь в-четвертых: от серьезности самого желания представителей гражданского общества бороться с коррупционерами и понимания общественной опасности любых форм коррупционных проявлений.

Таким образом, соглашаясь с А.Н. Сухаренко, для эффективности конституционно-правовых основ противодействия коррупции, в том числе для обеспечения безопасности социальной сферы от кор-

1 Сухаренко А.Н. Общественный контроль как средство борьбы с коррупцией // Современные стандарты и технологии противодействия коррупции. М., 2015. С. 177.

30