Административно-правовые средства противодействия коррупции в социальной сфере. Монография

службы, не говоря уже о не являющихся должностными лицами муниципальных служащих, знает об административной ответственности за правонарушения коррупционной направленности, в особенности характерных для образования и медицины (ст. 5.57, 6.29,

19.30ÊîÀÏ ÐÔ).

Âсвязи с тем, что в соответствии со статьей 20 Закона «О мест-

ном самоуправлении» органы местного самоуправления могут осуществлять отдельные государственные полномочия, формы коррупционных правонарушений в этой части схожи с формами, рассмотренными нами в предыдущем параграфе, специальными субъектами которых являются государственные служащие. Особенностью муниципальных служащих как субъектов коррупционных правонарушений является их близость к обслуживаемому населению того или иного муниципального образования, с представителями которого они смело, и тайно вступают в коррупционный сговор, нарушая права и законные интересы других законопослушных представителей населения данной территории. В социальной сфере на муниципальном уровне особую распространенность получили акты так называемой бытовой коррупции, выгодные обеим сторонам коррупционной сделки, которые носят систематический и тайный характер. Субъекты коррупционных правонарушений в области медицины, здравоохранения, социальной защиты и экологии в силу небольшой площади муниципального образования, как правило, давно знают друг друга и считают коррупцию, как отмечалось выше, наиболее эффективным способом решения любых проблем.

В социальной же сфере в границах городского округа, поселения, муниципального района есть жители, которые воспринимают коррупцию как социальное зло, но на местном уровне все равно часто дают взятки врачам, социальным работникам, учителям и преподавателям как дополнительное вознаграждение за их непосильный благородный труд, помощь в сложной ситуации, быстрое избавление от недуга, внеочередное получение путевки в санаторий или пансионат. Многие люди подобные подношения вообще не считают правонарушениями, и уж тем более преступлениями, а понимают как должное поведение, поскольку за любую помощь в этой жизни нужно платить. Вот почему, на наш взгляд, уголовноправовые средства противодействия коррупционным преступлениям в социальной сфере, как на государственном, так и на муниципальном уровне зачастую остаются неэффективными и не приносят желаемого результата, что говорит о необходимости внедрения новых административно-правовых средств противодействия коррупции.

121

Форм коррупционных преступлений и административных правонарушений в правовом регулировании социальной сферы на муниципальном уровне становится с каждым годом все больше, выявлять и пресекать их сложнее в силу корпоративного характера отношений между всеми звеньями муниципальной системы власти в границах муниципальных образований. Отношения между коррупционером и корруптером носят, как правило, тайный, систематиче- ский, лично-доверительный характер.

Но бороться с коррупцией, как на государственном, так и на муниципальном уровне в социальной сфере необходимо каждому законопослушному гражданину, государственному и муниципальному служащему своей страны, применяя не только уголовноправовые методы и средства противодействия ей, но и, понимая административно-правовую сущность коррупции, не в меньшей степени и административно-правовые меры предупреждения и пресечения самих причин и условий, способствующих совершению коррупционных преступлений и административных правонарушений. От результатов этой борьбы во многом зависит благополучие государства, общества, каждого из нас.

Исследуя криминологическую характеристику коррупционной преступности в сфере местного самоуправления, Г.М. Аглямова делает, на наш взгляд, ряд серьезных выводов, с которыми мы полностью солидарны. Эти выводы важны и для исследования админист- ративно-правовой сущности коррупции, в особенности для адми- нистративно-правового регулирования противодействия коррупции в социальной сфере, применения административно-правовых средств предупреждения коррупционных правонарушений. В частности, она считает, что «гуманизм, патриотизм, сохранение национального богатства, милосердие, доброта, честность и стремление к справедливости — вот что должно быть в основе идеологии государства в борьбе с коррупционной преступностью вообще и коррупционной преступностью в сфере местного самоуправления в частности…. Искоренить коррупционную преступность в сфере местного самоуправления невозможно, возможно только снизить ее уровень; коррупционную преступность в сфере местного самоуправления нельзя предупредить только законодательными мерами, т.е. необходимо, прежде всего, больше внимания уделить идеологовоспитательным, морально-этическим мерам; предупреждение коррупционной преступности в сфере местного самоуправления должно быть комплексным и постоянным, и в этом должны участвовать все силы власти и общества»1.

1 Аглямова Г.М. Криминологическая характеристика коррупционной преступности в сфере местного самоуправления и ее предупреждение: Автореф дис. … канд юрид. наук. Казань, 2016. С. 26.

122

Для более полной административно-правовой характеристики коррупционных правонарушений, совершаемых в социальной сфере, на наш взгляд, важно исследовать эти нарушения также в негосударственном секторе предоставления социальных услуг, который

âнастоящее время успешно развивается, о чем пойдет речь в следующем параграфе.

2.4.Формы проявления коррупции в негосударственном секторе предоставления социальных услуг

Âнастоящее время в эпоху рыночной экономики, признания права частной собственности и конституционного права на свободное использование своих способностей для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности различные услуги, оказываемые ранее только государственными и муниципальными учреждениями, стали частными, негосударственными. Не исключением стала и социальная сфера жизни общества,

âособенности медицина и образование.

На сегодняшний день рынок образовательных и медицинских услуг, оказываемый частными коммерческими компаниями, успешно конкурирует с аналогичными государственными образовательными и медицинскими учреждениями, зачастую пользуясь большим спросом у населения в связи с более внимательным и ответственным отношением медицинского персонала коммерческих организаций к пациентам, поступлением практически вне конкурса в негосударственные образовательные учреждения среднего и высшего образования. Вошло в моду среди обеспеченных граждан пользование услугами даже частных дошкольных и школьных учреждений, в которых сами условия обучения и воспитания намного качественнее и комфортнее, чем в аналогичных государственных организациях.

Государственный контроль и надзор за указанными организациями осуществляется лишь в форме лицензирования и аккредитации их деятельности, которые в условиях глобальной коррупции получить или подтвердить не составляет труда. И если медицинские услуги оказываются в этих организациях более или менее качественно, то уровень и качество образовательных услуг, особенно в сфере высшего образования, к сожалению, оставляют желать лучшего.

Требования к студентам на протяжении всего периода обучения в платных негосударственных образовательных учреждениях минимальны, методический и профессорско-преподавательский состав всегда идет студентам на встречу, на зачетах и экзаменах натягивают оценки, сквозь пальцы смотрят на пропуски занятий, главное — своевременная плата от студентов за обучение должна поступать на

123

банковские счета данных организаций. В результате общество полу- чает неквалифицированных юристов, инженеров, экономистов, управленцев, а организация продолжает осуществлять свой образовательный бизнес. Вот почему грамотная часть населения нашей страны предпочитает обучаться даже за плату в государственных образовательных учреждениях среднего и высшего образования, в которых еще существует дисциплина и отчисление за неуспеваемость. Поэтому ведущие государственные вузы, техникумы и колледжи нашей страны пользуются большим спросом у интеллигенции, чем негосударственные.

Как справедливо отмечают специалисты в области социологии Л.Р. Замалетдинова и А.Б. Фахретдинова, «если выпускники школ поступают в вуз не своими силами, а за деньги, если они сталкиваются с коррумпированными работниками сферы высшего образования, если студенты покупают оценки, а не стремятся получить качественные знания, то со временем у них формируется устойчи- вое мнение, что все в этой жизни покупается. В результате на выходе из вуза мы получаем разочарованных в родной стране пессимистов и плохих специалистов, людей, не уверенных в завтрашнем дне и не уважающих закон, а поэтому считающих, что для того, чтобы получить что-либо ценное, надо дать взятку чиновнику, медику, полицейскому и т.д., продолжая тем самым подпитывать коррупцию»1.

Мы солидарны с этой точкой зрения, однако, поскольку грамотность населения нашего государства, к сожалению, находится на невысоком уровне и появляется все больше желающих как можно проще и быстрее получить высшее образование, но при этом не относиться к учебе ответственно, то негосударственный сектор предоставления образовательных услуг все больше развивается и совершенствуется, вводя новые виды быстрого образования (учеба по выходным, дистанционная форма обучения, экстернат). Хотя государство в наше время в лице Рособрнадзора все чаще, иногда весьма жестко проверяет негосударственные образовательные организации и учреждения, приостанавливает их аккредитацию, лишает лицензий, запрещает прием студентов, любой вопрос можно решить за деньги, поскольку коррупция в социальной сфере проникла и в негосударственный сектор предоставления образовательных услуг. В итоге дипломы государственного образца выдаются лицам, которые заведомо их не заслужили, багаж знаний которых оставляет желать лучшего.

1 Замалетдинова Л.Р., Фахретдинова А.Б. Борьба с коррупционными проявлениями в сфере высшего образования глазами студентов // Вестн. экономики, права и социологии. 2015. ¹ 3. С. 204.

124

Иногда говорят, что насильно человека ничему научить нельзя, но все равно дисциплина в образовательной, учебной деятельности должна, на наш взгляд, всегда ставиться на первое место, посещение занятий строго контролироваться руководством образовательного учреждения, за отсутствие на лекционных, семинарских и практических занятиях без уважительных причин студенты должны привлекаться к строгой дисциплинарной ответственности вплоть до их отчисления из образовательного учреждения.

Èесли в государственных и муниципальных образовательных учреждениях (правда, в основном для студентов, обучающихся на бюджетной основе) дисциплина еще кое-где осталась, то в частных аналогах ее практически нет, и в самых крайних случаях студентов отчисляют (как правило, за неуплату образовательных услуг), поскольку они кормят это самое учреждение, платят деньги за обуче- ние, поэтому в таких заведениях правят балом студенты, а преподаватели во всем им прислуживают, чего в образовании, особенно в высшем профессиональном образовании, быть ни в коем случае не должно.

Èпо нашему глубокому убеждению, проверки качества ведения образовательной деятельности органами Рособрнадзора должны быть в первую очередь направлены на дисциплину учебного процесса, на качество ведения лекционных и практических занятий преподавателями, на посещение этих занятий всеми студентами учебных групп, а не на наличие фондов оценочных средств, соответствия рабочих программ требованиям федеральных государственных образовательных стандартов, как это имеет место в наши дни. Нельзя, на наш взгляд, приостанавливать аккредитацию образовательного учреждения и уж тем более лишать его лицензии на ведение образовательной деятельности на том лишь основании, что отсутствуют какие-либо учебно-методические материалы, в то время как профессорско-преподавательский состав осуществляет учебный процесс на самом высоком уровне, а студенты получают обширные знания того или иного предмета.

В то же время необходимо сразу лишать лицензий те учебные организации, где формально читаются лекции, а фактически их нет, где студенты в силу распущенности и лени, связанных с отсутствием каких-либо требований к ним со стороны руководства учебного заведения и профессорско-преподавательского состава, пропускают учебные занятия по неуважительных причинам, где итоговая государственная аттестация выпускает всех и каждого с хорошими оценками с дипломами государственного образца безо всяких знаний, в течение всего периода обучения натягиваются оценки, все делается для того, чтобы студенты остались, пусть даже фор-

125

мально, в данной учебной организации и порекомендовали ее своим друзьям и близким.

Л.Р. Замалетдинова и А.Р. Фахретдинова предлагают, на наш взгляд, весьма необходимые меры профилактики коррупционных проявлений в сфере образования: «ужесточение законов для повышения риска быть наказанным за коррупционные взаимоотношения, а также четкое толкование коррупционных проявлений в сфере высшего образования в рамках уголовного законодательства; создание для преподавателей легальных экономических вариантов для увеличения доходов; контроль над деятельностью преподавателей в вузах и в обществе; информационное обеспечение — разъяснять преподавателям и студентам их права и обязанности, нау- чить их, как вести себя в ситуации, когда они оказались один на один с вымогателем или подстрекателем к взяточничеству; социальное обеспечение преподавателей: высокие пенсии, хорошее и бесплатное медицинское обслуживание, льготные условия кредитования в банках и т.п., что практически равнозначно повышению заработной платы»1.

Не меньше проблем возникает и в негосударственном секторе предоставления медицинских услуг населению, где сотрудники и руководители, учредители злоупотребляют полномочиями в неменьшей степени.

Как обоснованно отмечают И.Л. Максимов и Л.В. Исмагилова, «…принято считать, что медицина традиционно является одной из наиболее коррумпированных областей в сфере оказания услуг населению. Уровень совершения коррупционных правонарушений в данной области может варьировать от исключительно высокого (уровень правительств государств), до низкого (система «врач- пациент»). В сфере здравоохранения коррупционные действия включают подкуп сотрудников регулирующих органов и медицинских работников, подтасовки данных о результатах клинических испытаний лекарственных препаратов, нецелевое использование фармацевтических средств и других ресурсов, коррупцию в сфере государственных закупок, а также выставление завышенных счетов страховым компаниям. Коррупция здесь не сводится лишь к злоупотреблениям, допускаемым государственными служащими, поскольку во многих случаях общество доверяет исполнение важнейших государственных функций в сфере здравоохранения частным хозяйствующим субъектам. В тех случаях, когда в результате недобросовестных действий обогащается руководящий состав больниц,

1 Замалетдинова Л.Р., Фахретдинова А.Б. Борьба с коррупционными проявлениями в сфере высшего образования глазами студентов // Вестн. экономики, права и социологии. 2015. ¹ 3. С. 205.

126

страховщики, врачи или руководители фармацевтических компаний, формально они не злоупотребляют своим служебным положением. Однако они злоупотребляют вверенными им полномочиями и расхищают ценные ресурсы, которые необходимы для развития здравоохранения»1.

Коррупция в здравоохранении — это повторяющееся и находящееся в постоянном развитии комплексное негативное соци- ально-правовое явление, которое выражается в корыстном использовании медицинскими работниками своего служебного положения в государственной (муниципальной) и частной системах здравоохранения в целях неправомерного получения материальных, нематериальных благ и преимуществ, а также в незаконном предоставлении таких преимуществ физическим или юридическим лицам, причинившее или способное причинить существенный вред интересам общества и государства в области охраны здоровья населения, а также разрушающее нормальные общественные отношения в сфере реализации прав граждан на охрану здоровья и получение медицинской помощи2.

Многие частные медицинские организации выдают пациентам за плату медицинские книжки без прохождения соответствующего медицинского осмотра и диспансеризации, идут клиентам на встре- чу, чтобы они как можно меньше тратили личного времени на прохождение длительных процедур, пусть и необходимых для человека. То есть коррупция проникла в данный сектор не в меньшей степени, чем в аналогичный государственный и муниципальный сектор. Хуже того, ряд подобных частных клиник ставят на первичном осмотре пациентам несуществующий диагноз и лечат их за немалую плату от несуществующих болезней. Особенно это касается частных кожно-венерических диспансеров, ветеринарных и особенно стоматологических клиник.

Стоматологические услуги — одни из самых дорогих в медицине, а определить проблему и предложить пути ее решения здесь может только высококвалифицированный специалист. Поэтому в коммерческих медицинских организациях врачи, не без ведома и требований руководства данных клиник и медицинских центров, после осмотра пациента с целью взять с него как можно больше денежных средств составляют внушительный план лечения почти

1Максимов И.Л., Исмагилова Л.В. Противодействие коррупции в системе здравоохранения [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://journal.forenslit.ru/node/345. (дата обращения 12.06.2016).

2Коррупция в здравоохранении и ее виды [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.bibliofond.ru/view.aspx?id=721251. (дата обращения 12.06.2016).

127

всех зубов, рассчитывают по прейскуранту общую сумму комплексного лечения, которая зачастую весьма внушительна. И хорошо бы, если бы все это требовало незамедлительного лечения, но в большинстве случаев врачи-стоматологи предлагают вовсе не обязательные в данный момент процедуры, предлагают самые дорогостоящие стоматологические услуги. Пациенты верят недобросовестным вра- чам, берут кредиты в банках, влезают в долги, делают все возможное, не жалея при этом никаких денег. Безнаказанное злоупотребление своими профессиональными полномочиями, к сожалению, в частной медицине, особенно в стоматологии, приобрело обычный характер. Вот почему именно стоматологических клиник в негосударственном секторе предоставления медицинских услуг открывается все больше, а спрос у населения, которое давно разочаровалось в подобных услугах, оказываемых врачами муниципальных поликлиник, к которым они прикреплены, только растет. Люди не без оснований считают, что за плату стоматологические услуги всегда оказывают более качественно, а врачи высшей квалификации всегда работают только в частных компаниях в связи с нищенской зарплатой медицинского персонала в государственных и муниципальных поликлиниках, особенно в отдаленных субъектах Российской Федерации. Далеко не всегда это так, но мнение большинства населения изменить очень трудно.

Солидарен в этом отношении с нами Ф.З. Хасанов, который пишет, что «обобщение результатов изученной судебной практики и мнений ученых позволяет выявить типичные коррупционные деяния в области здравоохранения, в том числе и в негосударственном секторе предоставления медицинских услуг: хищения (растраты) бюджетных средств, иных материальных средств здравоохранения (лекарств, медикаментов, оборудования); хищение при госзаказах (так называемые «откаты» при поставках оборудования, медикаментов, товаров, услуг, строительстве, ремонте); взятки (вымогательства) с пациентов или их представителей; взятки (вымогательства) с медицинского персонала за должности (право проведения операции, покровительство и попустительство); мошенничество в отношении пациентов или их представителей (требование платы за неоказанные услуги, навязывание услуг, навязывание лекарств за взятки фармкомпаний, рекомендации больным произведенных ими лекарственных средств и БАДов, медицинской техники, ортопеди- ческих изделий (разумеется, не самых дешевых и зачастую не самых эффективных), анестезиологи предлагают лекарство, якобы чтобы лучше перенести операцию — на деле оно одно); мошенничество и хищение со страховыми компаниями; подлоги документов пациен-

128

тов, документов сотрудников (оформление на работу несуществующих сотрудников); фальсификация данных о результатах клиниче- ских испытаний лекарственных препаратов; незаконное участие в предпринимательской деятельности (создание частных медучреждений наряду с работой в бюджетных, торговля медикаментами); злоупотребление должностными полномочиями; нецелевое расходование бюджетных средств; нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов; превышение должностных полномочий; подделка лекарств; незаконный сбыт наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов, нарушение правил их оборота; подкуп сотрудников контролирующих органов и медицинских работников; незаконное помещение в психиатрический стационар»1.

Подкупить врачей и педагогов, работающих в коммерческом негосударственном секторе, а также администрацию этих учреждений намного проще, чем их коллег и руководство аналогичных государственных и муниципальных учреждений, поскольку контроль за первыми намного слабее, чем за последними, большинство из которых являются должностными лицами, подпадающими под примечание 1 к статье 285 УК РФ, то есть непосредственными субъектами должностных преступлений, самых опасных и наказуемых среди коррупционных правонарушений. Работающие в негосударственном секторе врачи и педагоги, а также их работодатели меньше опасаются быть привлеченными к административной и даже к уголовной ответственности за коррупционные правонарушения, поскольку руководство не считает себя должностными лицами, а сами врачи и педагоги вообще не видят ничего плохого в дополнительном вознаграждении от своих пациентов и студентов за их тяжкий, полезный и часто неблагодарный труд, тем более государственными и муниципальными служащими они не являются и, как правило, знают об этом.

Вместе с тем закон должен пресекать подобные деяния, а от эффективности использования административно-правовых средств противодействия коррупционным правонарушениям в негосударственном секторе предоставления социальных услуг во многом зависит жизнь, здоровье, образованность той части населения, которое пользуется подобными услугами, а их, как отмечалось выше, у нас немало.

Уголовно наказуемыми деяниями в данном аспекте является всего два состава преступления — злоупотребление полномочиями

1 Хасанов Ф.З. К вопросу о противодействии коррупции в сфере здравоохранения // Евразийская адвокатура. 2014. ¹ 2. С. 72.

129

(ст. 201 УК РФ) и коммерческий подкуп (ст. 204 УК РФ) и три состава административного правонарушения — нарушение права на образование и предусмотренных законодательством об образовании прав и свобод обучающихся образовательных организаций (ст. 5.57 КоАП РФ), невыполнение обязанностей о предоставлении информации о конфликте интересов при осуществлении медицинской деятельности и фармацевтической деятельности (ст. 6.29 КоАП РФ), нарушение требований к ведению образовательной деятельности и организации образовательного процесса (ст. 19.30 КоАП РФ).

Выше мы писали о необходимости введения уголовной ответственности за подкуп лица в связи с осуществлением им своих профессиональных обязанностей, предложили внести соответствующее дополнение в УК РФ, предусмотрев в нем статью 290.1, предусматривающую ответственность за подкуп врачей, педагогов, социальных работников, экологов и иных, не являющихся должностными лицами, субъектов. Пока же данное пожелание остается лишь теоретической формой преступления, подгоняемого на практике под составы должностных преступлений.

В то же время Е.В. Марьина справедливо замечает, что «целесообразно в КоАП РФ включить ст. 19.32 «Принятие незаконной выгоды государственным или муниципальным служащим, не относящимся к числу должностных лиц». Если указанное виновное лицо повторно в течение года совершает аналогичное правонарушение, то представляется необходимым на основе административной преюдиции возложить на него уголовную ответственность»1. На наш взгляд, к названным Е.В. Марьиной субъектам необходимо вклю- чить сотрудников негосударственных организаций и учреждений, включая врачей, педагогов и иных работников социальной сферы.

Недостатком указанных выше форм коррупционных правонарушений является то, что здесь, как и в должностных коррупционных преступлениях, существует специальный субъект, которым в соответствии с примечанием 1 к статье 201 УК РФ признается лицо, выполняющее управленческие функции в коммерческой или иной организации, под которым понимается лицо, выполняющее функции единоличного исполнительного органа, члена совета директоров или иного коллегиального исполнительного органа, а также лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию выполняющее организационно-распорядительные или администра- тивно-хозяйственные функции в этих организациях. Как видим, данное примечание во многом схоже с примечанием к статье 285 УК

1 Марьина Е.В. Коррупционные преступления: отраслевое и межотраслевое согласование норм: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Самара, 2010. С. 20.

130