Административно-правовые средства противодействия коррупции в социальной сфере. Монография

Так, в главу 30 УК РФ внесены ранее существовавшие формы коррупционных преступлений, которые образовали самостоятельные составы, за совершение которых предусмотрена конкретная ответственность (посредничество во взяточничестве ст. 291.1 УК РФ; нецелевое расходование бюджетных средств ст. 285.1 УК РФ; нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов ст. 285.2 УК РФ; внесение в единые государственные реестры заведомо недостоверных сведений ст. 285.3 УК РФ и т.д.).

В КоАП РФ также внесены существовавшие раньше формы таких коррупционных административных правонарушений, возникающих в государственном регулировании социальной сферы, как нарушение права на образование и предусмотренных законодательством об образовании прав и свобод обучающихся образовательных организаций (ст. 5.57 КоАП РФ введена Федеральным законом от 03.06.2009 ¹ 104-ФЗ); невыполнение обязанностей о предоставлении информации о конфликте интересов при осуществлении медицинской деятельности и фармацевтической деятельности (ст. 6.29 КоАП РФ — введена Федеральным законом от 25.11.2013 ¹ 317ФЗ); нарушение требований к ведению образовательной деятельности и организации образовательного процесса (ст. 19.30 КоАП РФ введена Федеральным законом от 03.06.2009 ¹ 104-ФЗ).

Все это говорит о том, что до включения указанных составов административных правонарушений в КоАП РФ, они уже были в сознании законодателя и ученых-правоведов как формы правонарушений, требующие их нормативного закрепления.

При всей значимости и распространенности уголовноправовых мер противодействия коррупции, важность применения к правонарушителям именно административной ответственности за совершение коррупционных правонарушений ни в коем случае нельзя умалять. Поэтому вполне обоснованной и справедливой представляется нам точка зрения Н.В. Макарейко, который пишет, что «среди мер противодействия коррупции существенную роль играет административная ответственность. К сожалению, этот правовой институт на протяжении длительного времени не рассматривался в качестве средства противодействия коррупции, так как основной акцент ставился на меры уголовной ответственности. Такое положение объясняется рядом обстоятельств объективного и субъективного характера:

административно-правовое законодательство до недавнего времени не закрепляла соответствующих мер ответственности за коррупционные правонарушения;

рассматриваемая проблематика находилась на периферии на- учных исследований;

101

правоприменитель скептически оценивал потенциал мер административного принуждения»1.

«Серьезной проблемой, — пишет В.А. Непомнящий, — не решенной законодателем, но стоящей перед правоприменителем, является проведение четкой грани между административным правонарушением коррупционной направленности и коррупционным преступлением. Сегодня законодательное закрепление перечней преступлений и иных правонарушений коррупционной направленности отсутствует.»2

В.Е. Севрюгин справедливо считает, что «требуется введение в

КоАП РФ самостоятельной главы, предусматривающей административную ответственность за коррупционные правонарушения. При этом антикоррупционные средства должны учитывать взятые на себя Российской Федерацией международные обязательства в этой сфере и быть адекватными возникающим для государства и общества угрозам»3.

В предложенной нами статье 290.1. УК РФ, которая должна предусматривать ответственность за подкуп лица в связи с исполнением им своих профессиональных обязанностей, этот подкуп составом преступления и даже административного правонарушения пока не является (в связи с отсутствием подобной статьи в действующих редакциях уголовного и административного закона), но формой правонарушения со специальным субъектом, распространенной в особенности в исследуемой нами социальной сфере, является, пусть даже его элементы, в отличие от всегда конкретных элементов состава правонарушения, имеют весьма абстрактный характер и требуют постоянной доработки. Но значение форм правонарушений нельзя ни в коем случая умалять, поскольку они создают основу для будущих составов преступлений и административных правонарушений.

По нашему глубокому убеждению, именно теоретическое моделирование преступлений и административных правонарушений создало как уголовное и административное законодательство (со-

1 Макарейко Н.В. Административная ответственность за коррупционные правонарушения // Государство и бизнес против коррупции. Н. Новгород, 2012. С. 140.

2Непомнящий В.А. Проблемы применения административной ответственности за коррупционные правонарушения // Проблемы имплементации международных норм в области противодействия коррупции в российское законодательство. М., 2011. С. 52.

3Севрюгин В.Е. К вопросу об административной ответственности за коррупционные правонарушения // Актуальные проблемы административного и админи- стративно-процедурного права. СПб., 2011. С. 130.

102

ставы, которые до их включения в КоАП РФ и УК РФ были всего лишь теоретическими формами (моделями), так и уголовное и административное право как науки (предложения по совершенствованию административного и уголовного законодательства, по вклю- чению в КоАП РФ и УК РФ новых составов правонарушений, которые мыслятся первоначально как некие формы).

Добавить к сказанному, что составы коррупционных (как и любых других) правонарушений, как в государственном, так и в муниципальном регулировании социальной сферы практически одинаковые, в то время как современные формы коррупционных правонарушений в данных областях различны и зависят от многих факторов и условий, в частности, от уровня контроля и надзора за законностью исполнения своих должностных обязанностей государственным и муниципальным служащим. Разные формы будут и в различных областях социальной сферы (образовании, медицины, социальной защиты, экологии), и на различных уровнях государственной власти (федеральном и региональном). О конкретных формах коррупционных правонарушений в муниципальном регулировании социальной сферы мы подробно поговорим в следующем параграфе. Здесь же отметим, что форма любого правонарушения, в том числе и коррупционного, дает гораздо более подробную и глубокую юридическую характеристику правонарушения, чем его состав и не только потому, что форма включает в себя больше элементов правонарушения, но еще и потому, что позволяет исследователю учитывать те обстоятельства, которые изначально не заложены в составе, но которые имеют место быть в действительности, и на практике учитываются административными, следственными и судебными органами.

Например, большинство коррупционных правонарушений (все административные и большинство уголовных) являются так называемыми правонарушениями с формальными составами, для признания которых оконченными не требуется наступления общественно опасных последствий. Вместе с тем, любое правонарушение, а в особенности коррупционное, и уж тем более совершенное в социальной сфере влечет негативные последствия для правопорядка в целом, посягая на наиболее охраняемые социальные блага и интересы. И здесь мы полностью солидарны с позицией Н.В. Мирошниченко, которая справедливо считает, что «к настоящему времени можно считать доказанным тот факт, что любое преступление всегда влечет за собой общественно опасные последствия, прежде всего в виде нежелательного, негативного изменения в общественных отношениях, поставленных под охрану уголовного закона. Но волей законодателя эти последствия могут включаться либо не включаться в состав преступления, в связи с чем в практике выде-

103

ляются материальные и формальные конструкции объективной стороны составов. Отсутствие описания последствий в уголовноправовой норме и их наличие в реальной жизни — есть противоре- чие, которое способно порождать весьма непростые ситуации при квалификации уголовно-правовых деяний. Частным, но от этого не менее важным проявлением такой ситуации может служить оценка последствий нарушения лицом должностных и служебных обязанностей (неисполнения, ненадлежащего исполнения, злоупотребления, превышения полномочий)»1. Форма же коррупционного правонарушения, в отличие от состава, не делится на материальную и формальную, а потому всегда включает общественно опасные последствия любого правонарушения, которые могут учитываться и учитываются судом, в качестве отягчающих вину обстоятельств специального субъекта коррупционного административного правонарушения и преступления.

В качестве наиболее распространенных современных форм коррупционных правонарушений в государственном регулировании социальной сферы можно привести следующие: получение взятки врачом государственного медицинского учреждения за незаконную выдачу листка нетрудоспособности; подкуп учителя или преподавателя федеральных и региональных образовательных учреждений высшего и среднего образования за выставление ими положительных оценок на зачетах или экзаменах; получение взятки ректором или иным должностным лицом государственного образовательного учреждения за поступление на бюджетную форму обучения студента, не прошедшего конкурс; получение взятки должностным лицом органа социальной защиты за своевременное начислений пенсий, пособий, компенсационных выплат; получение взятки должностным лицом территориального органа Министерства природных ресурсов и экологии РФ за выдачу заведомо незаконных разрешений на занятие той или иной деятельностью, представляющей серьезную угрозу экологической безопасности и т.д.

Особенностью данных форм, на наш взгляд, является то, что в большинстве случаев совершенные специальным субъектом деяния охватываются не одним составом правонарушения; зачастую налицо совокупность преступлений и административных правонарушений, которая применительно к исследуемой нами социальной сфере может выражаться в следующем: в получении взятки за злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285, 290 УК РФ), в получении взятки за превышение должностных полномочий (ст. 286, 290 УК

1 Мирошниченко Н.В. Теоретические основы уголовной ответственности за преступления, связанные с нарушением профессиональных функций. М., 2014. С. 185.

104

РФ), получении взятки за присвоение полномочий должностного лица (ст. 288, 290 УК РФ), получении взятки за служебный подлог (ст. 290, 292 УК РФ), получении взятки за неисполнение обязанностей о предоставлении информации о конфликте интересов при осуществлении медицинской деятельности и фармацевтической деятельности (ст. 290 УК РФ, 6.29 КоАП РФ), получении взятки за нарушение требований к ведению образовательной деятельности и организации образовательного процесса (ст. 290 УК РФ, 19.30 КоАП РФ) и многих других коррупционных правонарушений, совершенных в совокупности. Все они совершаются умышленно, при этом получение взятки всегда совершается должностными лицами с прямым умыслом, как и указанные выше административные коррупционные правонарушения.

Для эффективного применения административно-правовых средств противодействия современным формам коррупционных правонарушений в государственном регулировании социальной сферы необходимо понимать и детально анализировать не только элементы составов преступлений и административных правонарушений, но и элементы форм данных правонарушений, поскольку от правильного понимания всех обстоятельств совершения коррупционных правонарушений, которые учитывает каждая форма в своих элементах, во многом зависит справедливость и беспристрастность назначенного судом либо иным органом административной юрисдикции наказания, а значит, и отношение к коррупции как должностных лиц, так

èрядовых граждан.

Âсвязи с положительным либо нейтральным отношением к коррупции, в том числе и в социальной сфере, самих граждан, для которых вступление в коррупционные отношения является быстрым и качественным способом решения многих проблем, сотрудникам правоохранительных органов очень сложно выявлять и пресекать коррупционные правонарушения, особенно в области медицины и образования. На уровне субъектов РФ коррупционных проявлений встречается значительно больше, чем на федеральном уровне, что связано, во-первых, с корпоративным характером отношений должностных лиц каждого субъекта РФ, а во-вторых, — с отсутствием действенного контроля и надзора за исполнением должностными лицами своих служебных и профессиональных обязанностей. В то же время на федеральном уровне денежные обороты от коррупции, в том числе в области медицины, образования, социальной защиты и экологии значительно больше, чем в субъектах РФ, что связано с гораздо более завуалированными коррупционными схемами и более высокой ценой решения тех или иных проблем.

105

Относительно медицины как одной из наиболее коррупциогенных отраслей социальной сферы заслуживает внимания вывод А.А. Фатхутдинова: «Мжно констатировать, что в современных условиях индивидуальные установки и коллективные нормы, регулирующие поведение субъектов сферы здравоохранения, а также неэффективность контроля за качеством медицинских услуг, способствуют тому, что неформальные платежи становятся нормой в отношениях между потребителями медицинских услуг и медицинскими организациями, что негативно сказывается на показателях общественного здоровья и, следовательно, на уровне экономической безопасности государства в целом»1.

Таким образом, понимание и всестороннее применение опыта теоретического моделирования коррупционных правонарушений, возникающих в государственном регулировании социальной сферы, позволит во многом, на наш взгляд, снизить уровень коррупции в данной сфере, но навсегда победить коррупцию или большинство ее проявлений возможно лишь при кардинальном изменении подхода к коррупции, ее непринятия как средства решения текущих вопросов и проблем государством, обществом, каждым конкретным индивидом.

2.3. Современные формы коррупционных правонарушений в муниципальном регулировании социальной сферы

В предыдущей главе нами исследовался ряд современных форм коррупционных правонарушений в государственном, администра- тивно-правовом регулировании социальной сферы, в результате чего мы определились с тем, что форма правонарушения и состав правонарушения не всегда одно и то же. Состав правонарушения, как отмечалось выше, — это узаконенная форма, содержащая четыре элемента: объект, объективную сторону, субъект и субъективную сторону. Нами также был сделан вывод о том, что в формах правонарушений учитываются и исследуются гораздо больше элементов, чем в его составе, и теоретическое моделирование правонарушений, по сути, создало такие науки как криминология, уголовное право, административное право, административная деликтология, а также на протяжении веков служило источником административного и уголовного законодательства.

1 Фатхутдинов А.А. Инструментарий нивелирования теневых отношений в сфере здравоохранения России: Автореф дис. … канд. эконом. наук. Тамбов, 2015. С. 3.

106

Каждое противоправное, общественно опасное деяние, прежде чем стало административным правонарушением либо преступлением и было включено в диспозиции административного и уголовного закона, изначально было в сознании людей обычной теоретической формой аморальных действий. Не являются исключением из данного правила и коррупционные правонарушения, и в особенности их должностная разновидность, указанные в главе 30 УК РФ и в ряде норм КоАП РФ, которая с течением времени пополняется все новыми составами, узаконенными формами.

Âнаибольшей степени этому способствовало принятие Закона «О противодействии коррупции» в 2008 г., определившего коррупцию через призму коррупционных правонарушений, и широко развернувшимися с того времени антикоррупционными компаниями по всей стране, когда на высшем уровне государственной власти коррупционной преступности была объявлена непримиримая война. Повсеместно стали применяться уголовно-правовые средства противодействия коррупции и практически не принимались во внимание административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупционных правонарушений, исследованию которых и посвящена наша работа. Мы также говорили, что одна форма коррупционного правонарушения может включать в себя несколько составов правонарушений и один состав правонарушения может порождать несколько форм. Отметим, что составы коррупционных правонарушений как в сфере государственной службы, так и в сфере муниципальной службы практически одинаковы, а вот формы коррупционных правонарушений, в том числе и в исследуемой нами социальной сфере, весьма отличаются друг от друга. Именно формам коррупционных правонарушений в социальной сфере, совершающихся на муниципальном уровне власти, и проблемам применения административно-правовых средств противодействия им посвящается данный параграф.

Как справедливо отмечает А.В. Быков, «преступления коррупционной направленности в органах местного самоуправления образует совокупность противоправных умышленных деяний должностных лиц органов местного самоуправления, руководствующихся корыстным мотивом, получением имущественных прав и выгод в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав либо незаконного представления такой выгоды для себя или для третьих лиц»1.

Âчем же важность предупреждения и пресечения коррупции в системе муниципальной службы, какие меры следует применять для

1 Ñì.: Быков А.В. Коррупционная преступность в системе органов местного самоуправления: Автореф дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2016. С. 8.

107

борьбы с данным явлением на местном уровне, почему в органах местного самоуправления коррупция наиболее латентна и достигла невиданных размахов и привело к недоверию у населения к большинству местных чиновников и служащих муниципальных органов, а в конечном итоге, к самому печальному явлению российского общества — к принятию им коррупции как наиболее эффективного и быстрого средства решения всех возникающих в повседневной жизни проблем? Попробуем разобраться.

А.В. Быков говорит, что «среди приоритетных направлений противодействия преступлениям коррупционной направленности в сфере местного самоуправления признаются: совершенствование нормативно-правовой базы в сфере противодействия коррупции; проведение с привлечением представителей различных научных школ комплексной антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов; законодательная регламентация мер противодействия коррупционному лоббизму, связанному с продвижением интересов социальной группы или индивида в муниципальных органах в целях принятия наиболее благоприятного для данной социальной группы или данного индивида решения; регламентация деятельности органов муниципального финансового контроля по приостановлению осуществления закупки товаров, работ, услуг для обеспе- чения муниципальных нужд до устранения нарушения или пробелов законодательства России и иных нормативных правовых актов о контрактной системе закупок»1.

Таким образом, А.В. Быков отдает должное административноправовым мерам противодействия коррупционной преступности, что, на наш взгляд, вполне логично и обоснованно. В социальной сфере эти направления также должны быть реализованы в полной мере. На наш взгляд, основная проблема низовой коррупции (а именно так мы будем называть коррупцию в системе муниципальной службы России) состоит в ее максимально корпоративном характере, исторически сложившимся на конкретной административ- но-территориальной единице. Конституционная независимость системы органов местного самоуправления от государственных органов власти также внесла свой неоценимый вклад в развитие коррупционных отношений на местном уровне, в наиболее латентный характер коррупционных преступлений и административных правонарушений, совершаемых на муниципальном уровне должностными лицами муниципальной службы. Местная власть, как известно, практически неподконтрольна государственной власти, поскольку согласно Конституции Российской Федерации осуществляется на-

1 Быков А.В. Коррупционная преступность в системе органов местного самоуправления: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2016. С. 21.

108

родом непосредственно или через его представителей, которые за свои действия отвечают только перед населением, проживающим на той или иной территории конкретного муниципального образования. Наконец, именно на муниципальном уровне практически безнаказанно могут совершаться те акты коррупции, которые на региональном и федеральном уровне государственной власти происходят значительно реже в связи с угрозой неотвратимого разобла- чения нарушителей (коррупционеров, корруптеров, посредников) и их наказания в рамках проводимых антикоррупционных операций, кампаний.

Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 2 марта 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации», составляют в совокупности правовую основу организации и деятельности органов местного самоуправления (муниципальной власти) содержат немало коррупциогенных норм, предоставляющих должностным лицам органов местного самоуправления возможность совершать коррупционные правонарушения и преступления. Не вдаваясь детально в конституционное и муниципальное право, поскольку это выходит за рамки нашего исследования, отметим лишь некоторые нормы, которые могут способствовать совершению тех или иных коррупционных правонарушений на муниципальном уровне, в особенности в социальной сфере.

Генезис коррупции в муниципальной службе развивается во многом благодаря именно конституционным нормам, коррупциогенность которых зачастую очевидна. По нашему глубокому убеждению, государство, прежде чем проводить антикоррупционную экспертизу федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов, должно в первую очередь провести такую экспертизу норм Основного закона Российской Федерации. Наибольшую потенциальную коррупционную опасность, на наш взгляд, представляют следующие нормы конституции, касающиеся местного самоуправления: статья 12, статьи 130—132. Они порождают такие коррупционные правонарушения и их различные формы, как злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ); нецелевое расходование бюджетных средств (ст. 285.1 УК РФ); нецелевое использование бюджетных средств (ст. 15.14 КоАП РФ); незаконное вознаграждение от имени юридического лица (ст. 19.28 КоАП РФ); незаконное привлечение к трудовой деятельности либо к выполнению работ или оказанию услуг государственного или муниципального служащего (ст. 19.29 КоАП РФ); превышение должностных полномочий (ст. 286 УК РФ); присвоение полномочий должностного лица (ст. 288 УК РФ); незаконное участие в предприниматель-

109

ской деятельности (ст. 289 УК РФ); получение взятки (ст. 290 УК РФ); дача взятки (ст. 291 УК РФ); посредничество во взяточничестве (ст. 291.1 УК РФ); служебный подлог (ст. 292 УК РФ) и халатность (ст. 293 УК РФ).

Данные преступления, административные правонарушения и их формы характерны и для социальной, наиболее подверженной коррупции, сферы. Именно на муниципальном уровне их латентный характер намного сильнее, чем на федеральном и региональном уровнях государственной власти, поскольку на данном уровне практически отсутствует должная система контроля и надзора за деятельностью глав органов местного самоуправления и муниципальных служащих, которые не без конституционных к тому оснований считают себя хозяевами своей территории, на которую распространяется их муниципальная власть. А нормы Конституции РФ, как ни странно это звучит, предоставляют им для этого все необходимые гарантии.

Статья 12 Конституции Российской Федерации, расположенная

âглаве 1, посвященной основам конституционного строя, закрепляет на высшем законодательном уровне то, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Коррупциогенность данной нормы, на наш взгляд, не должна вызывать сомнений, поскольку из нее прямо следует, что местная власть самостоятельно, а значит, независимо от федеральной и региональной власти может управлять подведомственной территорией, а контролирующие и надзирающие органы власти не могут следить за деятельностью органов местного самоуправления в части их полномочий, поскольку муниципальные органы не входят

âсистему органов государственной власти, а значит, не подчиняются ей, а подчиняются только народу и ответственны только перед ним, который в свою очередь уже давно потерял доверие ко всякой власти, и к местной власти в наибольшей степени, поэтому контролировать ее он должным образом не станет, а грамотный муниципальный служащий всегда ответит электорату на вопрос о причи- нах тяжелого состояния социальной сферы на управляемой территории, зачастую свалив все на жадную региональную и федеральную власть, которая свои прямые обязанности не исполняет, не выделяет для этого необходимые субсидии и субвенции, а средств местного бюджета всегда не хватает на злободневные муниципальные социальные нужды.

Âстатьях 130—132 Конституции Российской Федерации закреплено, что, во-первых, местное самоуправление осуществляется гражданами, в том числе через выборные и другие органы, во-вторых,

110