Административно-правовые средства противодействия коррупции в социальной сфере. Монография

дисциплинарную ответственность перед работодателем, вплоть до применения к нему такого дисциплинарного взыскания как увольнение в связи с утратой доверия.

Исходя из вышеизложенного, наиболее часто встречающимися специальными субъектами коррупционных правонарушений, которые несут уголовную, административную и дисциплинарную ответственность за большинство предусмотренных составов являются должностные лица либо лица, исполняющие свои профессиональные обязанности и не подпадающие под категорию должностных лиц (технические работники, врачи, педагоги). Отметим, что согласно примечанию 1 к ст. 285 УК РФ должностными лицами признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административнохозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, государственных компаниях, государственных и муниципальных унитарных предприятиях, акционерных обществах, контрольный пакет акций которых принадлежит Российской Федерации, субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации1.

В соответствии с примечанием к ст. 318 УК РФ представителем власти признается должностное лицо правоохранительного или контролирующего органа, а также иное должностное лицо, наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости.

Таким образом, основным признаком представителя власти как специального субъекта коррупционных правонарушений является наличие у него распорядительных полномочий в отношении лиц, не подчиненных ему по службе, то есть то, что у данного субъекта есть установленная законом возможность предъявлять обязательные для исполнения требования, налагать меры юридической ответственности (в том числе дисциплинарной, административной, уголовной) либо издавать нормативные акты, содержащие обязательные правила поведения и меры публичной ответственности за их нарушения.

Кроме представителей власти к должностным лицам относятся представляющие не меньший научный интерес лица, выполняющие организационно-распорядительные и административно-хозяйствен-

1 ÑÇ ÐÔ. 1996. ¹ 25. Ñò. 2954.

71

ные функции. Они несут равнозначную административную, а при наличии в их противоправных деяниях признаков преступлений также уголовную ответственность наряду с представителями власти, поскольку наделены весьма важными полномочиями, которые также подвержены значительным коррупционным угрозам, особенно в социальной сфере.

Как справедливо, на наш взгляд, отмечают ряд известных специалистов в области уголовного права, «организационно-распоря- дительные функции в отличие от функций представителя власти, по общему правилу реализуются в сфере подчиненности одних лиц другим, т.е. выполняются начальником в процессе его взаимоотношений с подчиненными по службе. Они включают, например, подбор и расстановку кадров, организацию труда и службы подчиненных, поддержание дисциплины, применение мер поощрения и наложение дисциплинарных взысканий. Административно-хозяйст- венные функции означают полномочия по управлению государственным или муниципальным имуществом, по определению его фактических и правовых перспектив. К таковым могут быть отнесены принятие решений о начислении заработной платы, премий, осуществление контроля за движением материальных ценностей, определение порядка их хранения. В частности, эти функции выполняют начальники финансовых управлений администрации того или иного субъекта РФ или муниципального образования и их заместители, заведующие хозяйственной частью в учреждениях и т.п. Организационно-распорядительные и административно-хозяйствен- ные функции осуществляются во многих сферах. Однако должностным признается лицо, выполняющее их не везде, а лишь в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах, других войсках и воинских формированиях РФ. Если же указанные функции осуществляются в иных организациях (коммерческих или некоммерческих, не являющихся при этом государственными или муниципальными учреждениями), то лицо может нести ответственность за совершение преступлений против интересов службы в коммерческих и иных организациях (гл. 23 УК РФ)»1.

В последнем случае речь также идет о специальном субъекте коррупционных преступлений, но посягающих уже не на государственную власть и интересы государственной и муниципальной службы, а на интересы службы в коммерческих и иных организациях. Как видим, для понимания административно-правовой сущности коррупции в целом и субъектов коррупционных правонарушений в

1 Ñì.: Уголовное право России. Части общая и особенная / А.И. Рарог, Г.А. Есаков, А.И. Чучаев, В.П. Степалин. М., 2009. С. 439.

72

частности, указанные мнения специалистов в области уголовного права актуальны и справедливы в рамках нашего административноправового исследования коррупционных правонарушений. Не слу- чайно, в КоАП РФ должностные лица, как специальные субъекты, несут повышенную административную ответственность по сравнению с физическими лицами за те же деяния, что обусловлено более высоким социальным статусом данных лиц и повышенной степенью ответственности за правонарушения, в особенности коррупционного характера.

Применительно к социальной сфере одинаково важны обе категории специальных субъектов. Несмотря на то, что наиболее коррупциогенные отрасли социальной сферы, такие как образование и медицина, находятся в ведении органов исполнительной власти и их должностных лиц (Министерства здравоохранения РФ, Министерства образования и науки РФ и их территориальных органов), не следует забывать, что область частных образовательных и медицинских услуг в настоящее время весьма активно развивается и серьезно конкурирует с государственными и муниципальными образовательными и медицинскими учреждениями. А между тем коррупция, как социально-негативный феномен, проникает не только в государственную и муниципальную службу, но и не в меньшей степени в коммерческие организации, занимающиеся возмездным оказанием образовательных и медицинских услуг. Проблема определения субъекта коррупционных правонарушений видится нами здесь в том, что далеко не все работники образования и медицины подпадают под категорию специального субъекта правонарушения — должностного лица или лица, выполняющего управленческие функции в коммерческих или иных организациях. Например, врач или педагог, выполняющие сугубо профессиональные функции по образованию и лечению людей, не имеют каких-либо властных полномочий, а также не выполняют организационно-рас- порядительных или административно-хозяйственных функций. В негосударственных организациях врачи и педагоги также не выполняют каких-либо управленческих функций, а осуществляют на возмездной основе свои профессиональные функции. Поэтому, следуя букве уголовного и административного закона, они не могут быть специальными субъектами коррупционных правонарушений, хотя взяточничество, коммерческий подкуп, злоупотребление полномо- чиями, а иногда и превышение их в среде таких субъектов распространены не реже, чем в среде должностных лиц и лиц, выполняющих управленческие функции в коммерческих и некоммерче- ских организациях. Поэтому в данном аспекте большое значение имеет применение малоисследованных юридической наукой адми- нистративно-правовых средств противодействия коррупции, в част-

73

ности таких, как недопущение конфликта интересов и использование мер дисциплинарного воздействия к нарушителям профессиональных обязанностей и функций.

Интересна в данном аспекте позиция уже упомянутого нами А.Л. Юсупова, с которой мы полностью солидарны. Он выделяет семь групп административно-правовых средств противодействия коррупции: «применение мер административно-правовой репрессии к нарушителям законодательства о противодействии коррупции; применение мер организационно-кадрового обеспечения противодействия коррупции в системе государственной гражданской, правоохранительной и военной службы; применение организационнопредупредительных мер, направленных на предотвращение возможных коррупционных проявлений в органах государственной власти; применение мер имущественного контроля; совершенствование системы социальных гарантий для государственных служащих; оптимизация системы органов государственного управления; совершенствование административного законодательства и антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов»1. Эффективное применение и использование данных средств к субъектам, особенно в исследуемой нами медицине, образовании, социальной защите населения и экологической безопасности, снизит, на наш взгляд, количество возникающих там коррупционных проявлений.

На протяжении очень многих лет в учебной и научной литературе, а также на практике весьма дискуссионным остается вопрос об отнесении медицинских работников и преподавателей к категории должностных лиц. Как справедливо, на наш взгляд, отмечает С.В. Плохов, «поскольку преподаватели и медицинские работники законодательную, исполнительную или судебную власть не осуществляют, а также не являются работниками правоохранительных или контролирующих органов, наделенными в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, можно сделать однозначный вывод о том, что педагогические работники и врачи функции представителей власти не выполняют»2.

В соответствии с п. 7 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 9 июля 2013 г. ¹ 24 «О судебной практике по делам о взяточничестве и об иных коррупционных престу-

1Юсупов А.Л. Дисциплинарная ответственность за нарушения законодательства о противодействии коррупции: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2014. С. 15.

2Плохов С.В. Противодействие коррупционной преступности в социальной сфере: криминологический анализ коррупции в областях здравоохранения и образования / Под ред. Н.А. Лопашенко. М., 2015. С. 92.

74

плениях»1 не образует состава получения взятки принятие должностным лицом денег, услуг имущественного характера и т.п. за совершение действий (бездействие), хотя и связанных с исполнением его профессиональных обязанностей, но при этом не относящихся к полномочиям представителя власти, организационно-распоряди- тельным либо административно-хозяйственным функциям. То есть если даже должностное лицо за возмездное исполнение своих профессиональных обязанностей не несет уголовной ответственности по статье 290 УК РФ (получение взятки), что уж тут говорить о лицах, не относящихся к категории должностных лиц, то есть о вра- чах и педагогах, что еще раз подчеркивает необходимость применения административно-правовых мер противодействия коррупции.

Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 г. ¹ 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий» в соответствии с п. 4 стало признавать организационнораспорядительными функциями полномочия лиц по принятию решений, имеющих юридическое значение и влекущих за собой определенные юридические последствия (например, по выдаче медицинским работником листка временной нетрудоспособности, установлению работником учреждения медико-социальной экспертизы факта наличия у гражданина инвалидности, приему экзаменов и выставлению оценок членом государственной экзаменационной (аттестационной) комиссии)2.

К сожалению, как справедливо отмечает С.В. Плохов, «этим официальное толкование рассматриваемой нормы применительно к работникам сферы образования и здравоохранения ограничилось, оставив дискуссионным вопрос об отнесении не являющихся членами государственной экзаменационной (аттестационной) преподавателей и учителей, а также не выдающих листок нетрудоспособности врачей к числу должностных лиц»3.

Изучение научных работ по данной весьма важной, на наш взгляд, проблеме юридической ответственности за коррупционные правонарушения врачей и педагогов, позволяет нам полагать, что в теории уголовного права по ней существуют две прямо противоположные позиции. По мнению В.В. Воронина, то обстоятельство, что педагог должен принять экзамены, несдача которых влечет за собой для студентов определенные правовые последствия, не может служить основанием для того вывода, что преподаватель приобрел

1Бюллетень Верховного Суда РФ. 2013. ¹ 9.

2Российская газета. 2009. 30 октября.

3Плохов С.В. Противодействие коррупционной преступности в социальной сфере: криминологический анализ коррупции в областях здравоохранения и образования / Под ред. Н.А. Лопашенко. М., 2015. С. 94.

75

полномочия представителей власти либо организационно-распо- рядительные функции государственных или муниципальных служащих. По его вполне обоснованному мнению, педагоги не должны подлежать уголовной ответственности за получение взяток по ст. 290 УК РФ1. Следовательно, необходимо предусмотреть возможность их беспрепятственного привлечения к дисциплинарной и административной ответственности, например за нарушение права на образование и предусмотренных законодательством об образовании прав и свобод обучающихся образовательных организаций (ст. 5.57 КоАП РФ), разработать механизм выявления и пресечения данных деяний.

С другой стороны, привлечение педагогов только лишь к административной ответственности ставит их в неравное положение с должностными лицами, которые также могут осуществлять наряду с должностными обязанностями, свои профессиональные функции (ректор, проректор, декан, заведующий кафедрой и т.д.) и получать взятку как за злоупотребление и (или) превышение своих должностных полномочий, так и за нарушение профессиональных обязанностей как педагогического работника. Все это говорит о том, что Закон о коррупции слишком узко понимает сущность коррупции, раскрывая ее через призму только коррупционных преступлений и не учитывая административных коррупционных правонарушений и аморальных коррупциогенных проступков.

Другие же авторы полагают, что, принимая экзамены и зачеты, преподаватели выполняют организационно-распорядительные функции и являются в этот момент должностными лицами. Так, Б.В. Волженкин считает, что во время проведения учебных занятий преподаватель занимается профессиональной деятельностью, а при приеме экзаменов и зачетов он становится должностным лицом, поскольку от выставленных оценок зависит зачисление в учебное заведение, перевод на другой курс, получение стипендии либо выдача диплома об окончании учебного заведения2. В этих рассуждениях есть доля истины, но в целом, на наш взгляд, временное исполнение преподавателем организационно-распорядительных функций не является убедительным основанием отнесения данных специальных субъектов к должностным лицам, хотя судебная практика идет именно по такому пути.

Для решения указанной проблемы необходимо прежде всего изменение и (или) дополнение действующего административного и уголовного законодательства, разграничения таких важных понятий

1Воронин В.В. Педагог и врач как субъекты получения взятки: взгляд против // Уголовный процесс. 2005. ¹ 9. С. 15.

2Волженкин Б.В. Служебные преступления. М., 2000. С. 117.

76

как коррупционное правонарушение и преступление, разработка методики привлечения к административной ответственности за коррупционные правонарушения, внедрения в КоАП РФ и УК РФ новых моделей коррупционных правонарушений. Например, предусмотреть административную ответственность за злоупотребление либо за превышение должностных и профессиональных полномо- чий в случае, если данные деяния не привели к общественновредным последствиям, за которые соответствующими составами преступлений предусмотрена уже уголовная ответственность. Именно привлечение педагогов, врачей и иных работников социальной сферы к административной и дисциплинарной ответственности за коррупционные правонарушения будет, по нашему глубокому убеждению, способствовать профилактике коррупционных преступлений среди данной категории специальных субъектов.

Между тем, С.В. Плохов полагает, что «поведение преподавателя при проведении лекционных или семинарских занятий тоже может влечь определенные правовые последствия для студентов. Например, преподаватель вуза, не фиксирующий за денежное вознаграждение пропуски студентом семинарских занятий (последствием этого может стать неудовлетворительная сдача экзамена и отчисление из вуза), в таком случае тоже должен считаться должностным лицом, однако на практике случаев возбуждения подобных уголовных дел не встречается. Кроме того, неудачная сдача экзамена, тем более в первый раз, еще не предрешает вопроса об отчислении из вуза, каждый студент имеет право на повторную сдачу»1. Проблема в том, что дела об административных правонарушениях и дела о дисциплинарных проступках также встречаются на практике крайне редко, поскольку коррупция в области медицины и образования приобрела давно уже корпоративный, сложно выявляемый характер, а большинство граждан не видят в этом ничего противоправного, наоборот, считают такие отношения возмездным средством разрешения любых проблем, конфликтов, противоречий. Поэтому, на наш взгляд, прежде чем применять к такой категории субъектов уголовно-правовые средства воздействия, все же следует не забывать о важности мер дисциплинарного и административного характера, которые в ряде случаев более эффективны, чем уголовноправовые средства противодействия коррупции и борьбы с ней.

Интересна по данному вопросу позиция П.Н. Панченко, который рассматривает проблему отнесения преподавателей к должностным лицам как субъектов преступлений получения взятки (ст. 290 УК РФ) и коммерческого подкупа (ст. 204 УК РФ). По его мнению,

1 Плохов С.В. Преподаватель как субъект должностных преступлений // Законность. 2012. ¹ 4. С. 23.

77

если подношения принимаются за выставление положительных оценок на вступительных экзаменах, на семестровых или курсовых экзаменах либо зачетах, по письменным работам (рефератам, контрольным, курсовым, дипломным), то преподаватель государственного или муниципального образовательного учреждения привлекается к ответственности за получение взятки (ст. 290 УК РФ), а преподаватель негосударственного и немуниципального образовательного учреждения — за получение предмета коммерческого подкупа (ч. 3 и 4 ст. 204 УК РФ). Вместе с тем исследователь считает, что преподаватель может быть привлечен к уголовной ответственности по ст.. 290 или 204 УК РФ лишь в том случае, если он принимает предмет подкупа именно за выставление оценок, а не, например, за дополнительные консультации, репетиционные занятия, оказание помощи при доработке рефератов, контрольных, курсовых, выпускных квалификационных работ. Если, получив предмет подкупа, преподаватель все же выставляет обучаемому неудовлетворительную оценку, то состава преступления в подобном поведении преподавателя нет, но имеют место признаки грубейшего нарушения профессиональной этики1.

Из этого следует, что состав преступления по сравнению с составом административного и дисциплинарного проступка гораздо ýже, не учитывает все способы подкупа, нарушения профессиональных правил и обязанностей.

По нашему глубокому убеждению, дополнительные консультации, репетиционные занятия и иные способы оказания дополнительной помощи ученикам и студентам совершенно не носят под собой коррупционного подтекста, а являются дополнительными образовательными услугами, которые могут оказываться, в том числе и на возмездной основе. С учетом того, что труд преподавателя в настоящее время крайне низкооплачиваем, в связи с чем преподаватели вынуждены работать за копейки сразу в нескольких образовательных учреждениях, репетиторство и помощь студентам во внеурочное время служит весьма неплохим дополнительным источником дохода учителей и преподавателей средних и высших образовательных учреждений и организаций. Не согласны мы с П.Н. Пан- ченко и в том, что после получения предмета подкупа выставление обучаемому неудовлетворительной оценки является грубейшим нарушением профессиональной этики. Нарушением профессиональной этики, на наш взгляд, является именно завышение оценок студентам, поскольку подобные действия могут иметь отрицательные

1 Панченко П.Н. Коррупция в образовательных учреждениях: составы преступлений и соотношение с преступными деяниями // Уголовное право. 2005. ¹ 2. С. 53.

78

последствия в будущем не только для самого студента, но и для всего общества (неквалифицированные кадры). Ответственность, в том числе административную и даже уголовную, преподаватель должен нести, по нашему мнению, лишь за вымогательство предмета подкупа под угрозой выставления неудовлетворительных оценок, недопуска к зачету или экзамену. Если же подношение было сделано студентами преподавателю не в виде денег, а в виде подарков к праздникам, как выражение чувства признательности и благодарности (а так в большинстве случаев и бывает), то ни о каком преступлении или аморальном поведении со стороны, как студентов, так и преподавателей здесь не может быть и речи.

Вместе с тем подарки преподавателям не должны носить систематического характера и стоимость их не должна превышать 3 тыс. руб. Здесь сам законодатель солидарен с нами, закрепив в ст. 575 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее по тексту ГК РФ): не допускается дарение, за исключением обычных подарков, стоимость которых не превышает 3 тыс. руб. работникам образовательных организаций, медицинских организаций, организаций, оказывающих социальные услуги, и аналогичных организаций, в том числе организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попе- чения родителей, гражданами, находящимся в них на лечении, содержании или воспитании, супругами и родственниками этих граждан1. Исходя из этого можно сделать вывод, что обычные подарки преподавателям и врачам дарить разрешено законом, и это, на наш взгляд, вполне очевидно. А вот вымогательство даже обычных подарков за свои услуги, а также их постоянный характер должны всячески пресекаться и виновные должны быть наказаны, поскольку в данном случае авторитет педагогов и врачей среди студентов и пациентов заметно падает. Институт дарения подарков (в разумных пределах конечно) как выражение чувства благодарности за полезный труд, как способ поздравления со знаменательными праздниками или событиями должен существовать в любом цивилизованном обществе, и одаряемыми должны быть любые, в том числе и должностные лица.

На наш взгляд, рядовых преподавателей и врачей, медсестер, выполняющих сугубо профессиональные обязанности, нельзя признавать должностными лицами исходя из смысла примеча- ния 1 к статье 285 УК РФ. Поэтому мы поддерживаем точку зрения С.В. Плохова в том, что преподаватели, получающие незаконное вознаграждение за выполнение только профессиональных обязанностей, что встречается чаще всего, не подлежат уголовной от-

1 Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) // СЗ РФ. 1996. ¹ 5. Ст. 410.

79

ветственности по статьям должностных преступлений, и от целого спектра общественно опасных деяний государство и его граждане оказываются незащищенными. Медицинские работники также не должны подлежать уголовной ответственности за должностные преступления при выполнении сугубо профессиональных функций1. А вот к административной ответственности их привлекать можно и нужно, но для этого в КоАП РФ необходимо включить специальные составы коррупционных правонарушений, которые в отличие от преступлений должны иметь упрощенный порядок расследования и процесс привлечения к административной ответственности. Предшествовать административной ответственности должна дисциплинарная ответственность, значение которой в борьбе с коррупцией нельзя умалять ни в коем случае. Именно налаженный и четко регламентированный, апробированный механизм привлечения к дисциплинарной ответственности за коррупционные правонарушения позволит предупредить, на наш взгляд, многие коррупционные преступления и административные правонарушения, в особенности в самой уязвимой для коррупции социальной сфере.

Здесь можно долго спорить и рассуждать о том, относить или нет и в каких конкретно случаях данных субъектов к должностным лицам; в итоге каждый может остаться при своем, одинаково правильном и обоснованном мнении. А между тем коррупция в области образования и медицины развивается все большими темпами, а образование и медицина стали самыми коррумпированными отраслями социальной сферы и одними из самых коррумпированных сфер общественной жизни в целом. Так, исходя из данных официальной статистики за первое полугодие 2014 г. по ведомственной принадлежности обвиняемые и доля совершенных ими преступлений распределились следующим образом: 198 сотрудников Министерства здравоохранения России, обвиняемых в совершении 528 преступлений (15%); 207 сотрудников МВД России, обвиняемых в совершении 439 преступлений (13%); 144 сотрудника Министерства образования и науки России, обвиняемых в совершении 1426 преступлений (41%); 131 сотрудник Министерства юстиции России, обвиняемых в совершении 279 преступлений (9%); 74 должностных лица органов местного самоуправления, обвиняемых в совершении 126 преступлений (4%); 24 сотрудника органов исполнительной власти, обвиняемых в совершении 35 преступлений (1%).

1 Плохов С.В. Противодействие коррупционной преступности в социальной сфере: криминологический анализ коррупции в областях здравоохранения и образования / Под ред Н.А. Лопашенко. М., 2015. С. 100.

80