Административно-правовые средства противодействия коррупции в социальной сфере. Монография

осуществляется оно в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций, наконец, в третьих, органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Из этого следует, что муниципальные служащие могут заниматься нецелевым использованием либо расходованием бюджетных средств (ст. 285.1 УК РФ; ст. 15.14 КоАП РФ) на уровне местных бюджетов; незаконно участвовать в предпринимательской деятельности (ст. 289 УК РФ) безо всякого опасения быть привлеченными к ответственности и серьезного контроля за этим со стороны уполномоченных надзирающих и контролирующих органов государственной власти, присваивать полномочия должностного лица, злоупотреблять и превышать свои должностные полномочия (ст. 288, 285, 286 УК РФ), когда в силу высокого корпоративного характера отношений на муниципальной службе не только уголовно-правовые, но даже административноправовые средства противодействия коррупции применяться не будут к коррупционеру; осуществлять внесение в официальные документы заведомо ложные сведения и исправления (ст. 292 УК РФ), которое, как правило, является следствием получения взятки (ст. 290 УК РФ) и дачи взятки (ст. 291 УК РФ), не исключено на муниципальном уровне, особенно, к сожалению, в области медицины и образования, социальной защиты и экологической безопасности также посредничество во взяточничестве (ст. 291.1 УК РФ).

Кроме того, в области медицины и образования, как наиболее коррупционных отраслях социальной сферы, характерны такие специальные составы административных правонарушений, как:

нарушение права на образование и предусмотренных законодательством об образовании прав и свобод обучающихся образовательных организаций (ст. 5.57 КоАП РФ);

невыполнение обязанностей о предоставлении информации о конфликте интересов при осуществлении медицинской деятельности и фармацевтической деятельности (ст. 6.29 КоАП РФ);

нарушение требований к ведению образовательной деятельности и организации образовательного процесса (ст. 19.30

ÊîÀÏ ÐÔ).

Они могут совершаться как отдельно, так и вместе с другими составами административных правонарушений и преступлений, в особенности на муниципальном уровне.

И здесь велика роль именно административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупционных правонарушений. Важно также, что на местном уровне злоупотреблений должност-

111

ными полномочиями и превышений должностных полномочий совершается значительно больше, чем на региональном и федеральном уровне государственной власти, в силу отсутствия, как отмеча- лось выше, должного и четкого контроля и надзора за муниципальной службой. Подчеркнем, что материальные составы таких преступлений при отсутствии общественно-опасных последствий, повлекших за собой существенное нарушение прав и законных интересов граждан и организаций, либо охраняемых законом интересов общества и государства, не влекут за собой для нарушителей уголовной ответственности, в результате чего муниципальные служащие даже при систематическом совершении подобных деяний освобождаются от наказания за отсутствием в таком деянии признаков состава преступления. Вот почему, как отмечалось выше, мы предлагаем ввести административную ответственность за формальные составы злоупотребления и превышения должностных полномочий, предусмотрев в КоАП РФ соответствующие составы административных правонарушений. Это будет, на наш взгляд, эффективной мерой административно-правового противодействия, профилактики коррупции, в том числе в муниципальном регулировании социальной сферы, способной предупредить в дальнейшем совершение муниципальными служащими уже коррупционных преступлений, которые с неизбежностью повлекут за собой эти общественно опасные последствия.

Ряд ученых в области административного права предлагают в качестве административно-правового средства противодействия коррупции, в том числе и на муниципальном уровне, как можно чаще при наличии законных к тому оснований применять такой вид административного наказания, как дисквалификация. В частности, В.А. Непомнящий акцентирует внимание на том, что «дисквалификация государственного и муниципального служащего является эффективным способом предупреждения административных правонарушений, так как она исключает субъект (государственного и муниципального служащего) из определенной сферы общественных отношений и лишает его фактической и юридической возможности совершить аналогичное правонарушение…. В целях формирования стройной системы правовых санкций, применяемых за коррупционные правонарушения, видится возможным ввести применение дисквалификации к лицам, замещающим должности федеральной государственной гражданской службы, должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, должности муниципальной службы, а также к лицам, осуществляющим организационно-распорядительные или административнохозяйственные функции в органах публичного юридического ли-

112

öà»1. На наш взгляд, дисквалификацию в качестве административного наказания следует применять также в отношении врачей и педагогов, а также всех иных работников социальной сферы, не являющихся должностными лицами.

Н.В. Макарейко также пишет, что «требуется усилить ответственность за данные правонарушения, в том числе расширив практику применения таких административных наказаний, как дисквалификация и административное приостановление деятельности»2.

Если самостоятельное управление муниципальной собственностью, учет исторических и иных местных традиций, установление местных налогов и сборов, гарантированные Конституцией РФ, позволяют специальным субъектам (должностным лицам и иным муниципальным служащим) брать взятки, злоупотреблять и превышать должностными полномочиями, осуществлять зачастую безнаказанно служебный подлог, совершать иные коррупционные преступления и административные правонарушения на муниципальной службе, то ни о какой эффективной борьбе с взяточничеством и иными коррупционными правонарушениями на муниципальном уровне, в особенности в социальной сфере, не может быть и речи, данные общественно опасные и противоправные деяния будут только процветать, а коррупционные схемы все более совершенствоваться.

Административно-правовое значение коррупциогенных норм, на наш взгляд, состоит в том, что сами эти нормы порождают коррупциогенное поведение, которое без применения соответствующих административно-правовых средств противодействия данному поведению создает весьма благоприятные условия для совершения вышеуказанных правонарушений. В социальной сфере на муниципальном уровне, особенно в таких областях как медицина, образование, социальная защита и даже экология, перечисленные выше правонарушения, к сожалению, приобрели характер обычного явления российской действительности, а сами муниципальные служащие считают себя независимыми от государственной власти субъектами, неподконтрольные им в сфере осуществления своих полномочий, которыми за взятку можно злоупотреблять, превышать, нарушать правила, требования, не исполнять обязанности, оставаясь в большинстве случаев безнаказанными.

1Непомнящий В.А. Проблемы применения административной ответственности за коррупционные правонарушения // Проблемы имплементации международных норм в области противодействия коррупции в российское законодательство. М., 2011. С. 58.

2Макарейко Н.В. Административная ответственность за коррупционные право-

нарушения // Государство и бизнес против коррупции. Н. Новгород, 2012. С. 145.

113

Поэтому, как справедливо отмечает Г.М. Аглямова, «если коррупционные преступления в сфере местного самоуправления остаются невыявленными, незаявленными, нераскрытыми и безнаказанными, то это создает особое психологическое состояние самих муниципальных служащих и населения»1. Она же применительно к социальной сфере очень удачно, на наш взгляд определила причи- ны и условия коррупционной преступности в сфере местного самоуправления. К ним она относит: «1. Причины и условия коррупционной преступности в сфере местного самоуправления в области регулирования права собственности на землю. 2. Причины и условия коррупционной преступности в сфере местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства и строительства. 3. Причины и условия коррупционной преступности в сфере местного самоуправления в области образования. 4. Причины и условия коррупционной преступности в сфере местного самоуправления, связанные с низкой заработной платой муниципальных служащих»2.

В.И. Васильев отмечает, что «в соответствии с Федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации» замещению должности муниципальной службы может предшествовать конкурс, в ходе которого осуществляется оценка профессионального уровня претендентов на ее замещение, их соответствие установленным квалификационным требованиям к должности муниципальной службы. К сожалению, эта возможность используется муниципалитетами не в полной мере, причем если конкурсы все же проводятся, то кандидаты на должность оцениваются только по технологическим признакам. Этические требования зачастую не предъявляются, что, естественно, усиливает коррупционные риски на замещаемых должностях муниципальной службы. Чтобы исклю- чить эту опасность или, по крайней мере, ограничить возможности ее появления, нужны изменения и федерального, и региональных законов, регламентирующих порядок замещения должностей муниципальной службы в целях установления четкого перечня должностей муниципальной службы, замещаемых только на конкурсной основе, и определения предъявляемых на конкурсе требований не только «квалификационного», но и этического свойства»3.

Данной позиции придерживается и В.Д. Семенов, который указывает на то, что «именно формирование и совершенствование норм этического поведения муниципальных служащих являются

1Аглямова Г.М. Криминологическая характеристика коррупционной преступности в сфере местного самоуправления и ее предупреждение: Автореф. дис. … канд юрид. наук. Казань, 2016. С. 21.

2Òàì æå.

3Васильев В.И. Борьба с коррупцией и местное самоуправление // Журнал российского права. 2012. ¹ 4. С. 25.

114

одними из главнейших факторов повышения эффективности борьбы с коррупцией в органах местного самоуправления»1.

Мы полностью солидарны с позициями этих исследователей и глубоко убеждены в том, что нравственные нормы работников социальной сферы, особенно врачей и педагогов, должны соблюдаться ими на самом высоком, показательном для всех остальных субъектов уровне.

Общим элементом форм и составов правонарушений, совершенных в социальной сфере должностными лицами органов местного самоуправления является сам субъект таких правонарушений — муниципальный служащий, наделенный властными полномочиями и осуществляющий организационно-распорядительные и администра- тивно-хозяйственные функции на местном уровне. В соответствии со ст. 10 Федерального закона от 2 марта 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации» (Закон о муниципальной службе) муниципальным служащим является гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. Лица, исполняющие обязанности по техниче- скому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, избирательных комиссий муниципальных образований не замещают должности муниципальной службы и не являются муниципальными служащими.

Таким образом, технические специалисты не подпадают под категорию специального субъекта коррупционных правонарушений, что уже само по себе создает условия для их совершения и участия в коррупционных схемах. Особенность муниципального служащего как специального субъекта коррупционных преступлений является его финансирование за счет средств местного бюджета. Местный бюджет, как известно, должен распределяться только на местные цели и задачи, использование его на решение задач и функций федерального и регионального уровня будет означать не что иное, как коррупционное преступление или административное правонарушение в виде нецелевого расходования или использования бюджетных средств (ст. 285.1 УК РФ, ст. 15.14 КоАП РФ). А вот расходование этих средств на решение корпоративных или личных проблем (денежное содержание муниципальных служащих, командировочные расходы, оплата регулярных банкетов и корпоративов, подарки

1 Семенов В.Д. Формирование норм этического поведения муниципальных служащих как фактор повышения эффективности борьбы с коррупцией в органах местного самоуправления // Правовые основы и практика противодействия коррупции на муниципальном уровне. Екатеринбург, 2011. С. 134.

115

наиболее отличившимся сотрудникам по итогам квартала, полугодия, года и т.д.) является уже целевым, направленным на местные нужды. Поэтому неудивительно, что расходы на образование, здравоохранение, социальную защиту и экологическую безопасность из средств местных бюджетов либо минимальны, либо их нет вообще. Минимален или вовсе отсутствует и контроль за целевым расходованием данных средств, что, как уже отмечалось, обусловлено независимостью от государственной власти и самостоятельностью в пределах своей территории местной администрации. Вот почему образование и медицина, особенно на муниципальном уровне, у нас платные, дополнительные занятия и кружки оплачиваются из средств родителей или родительских комитетов, собираются деньги на лечение в муниципальных больницах с пациентов, желающих получить более качественные медицинские услуги.

Следовательно, здесь можно сделать очень важный вывод о том, что современные формы коррупционных правонарушений на муниципальном уровне регулирования социальной сферы взаимосвязаны и взаимозависимы, зачастую одно преступление и административное правонарушение либо порождает другое либо создает условия и необходимость совершения других коррупционных правонарушений. Так, получение взятки врачом местной больницы объясняется низкой оплатой труда медицинского персонала на муниципальном уровне, которая, в свою очередь, обусловлена нецелевым расходованием средств местного бюджета в силу злоупотребления должностными полномочиями муниципального служащего, ответственного за распределение данных средств на социально полезные цели.

Таким образом, на муниципальном уровне может идти речь о так называемом коррупционном механизме, включающем в себя сочетание разнообразных составов и форм коррупционных правонарушений. Данный механизм зачастую известен правоохранительным и контролирующим органам, но они в него не вмешиваются, находясь сами в доле. Особенно опасен данный механизм именно для социальной сферы, поскольку он посягает на наиболее охраняемые и защищаемые государством нематериальные блага и гарантированные Конституцией РФ социальные права человека и гражданина — на жизнь, здоровье, социальную защиту, экологическое благополучие. Вот почему так важны как уголовно-правовые, так и не в меньшей степени административно-правовые средства и механизмы противодействия коррупционным правонарушениям в социальной сфере именно на муниципальной службе, должностные лица которой чувствуют себя в своих креслах феодалами, хозяевами своих территорий, а уж никак не слугами народа, избравшего их.

116

А.С. Икрянникова вполне обоснованно, на наш взгляд, выделяет так называемые организационно-управленческие меры предупреждения коррупционных правонарушений. К ним она относит: «прямое указание в законодательстве о противодействии коррупции (ч. 2 ст. 11 Закона о противодействии коррупции) на возможность письменного уведомления служащим о возникшем конфликте интересов непосредственного начальника, представителя нанимателя, комиссии по урегулированию конфликта интересов либо вышестоящего органа; уточнение и конкретизация (в виде исчерпывающего перечня) в законодательстве о противодействии коррупции, о государственной и муниципальной службе способов предотвращения или урегулирования конфликта интересов; внесение изменений в законодательство о государственной и муниципальной службе, позволяющих государственному или муниципальному служащим представлять письменное обоснование неправомерности данного ему поручения не только руководителю, давшему такое поручение, но и вышестоящему руководителю либо в вышестоящий орган; внесение в уставные и иные документы, регламентирующие полномочия руководителей органов государственной власти, местного самоуправления, коммерческих и иных организаций, а также в документы, регламентирующие порядок формирования резерва управленческих кадров, нормы, запрещающей назначение на руководящие должности лиц, уже совершавших коррупционные правонарушения, склонных к коррупционному поведению (на основе результатов обязательного тестирования, проверки на полиграфе); включение в законодательство о государственной и муниципальной службе конкретных перечней обстоятельств, усиливающих степень вины при совершении коррупционного дисциплинарного проступка (ч. 2 ст. 59.3 ФЗ «О государственной гражданской службе РФ»; ч. 4 ст. 27.1 ФЗ «О муниципальной службе РФ»), и указание в этих перечнях на такое обстоятельство, как совершение коррупционного дисциплинарного проступка совместно с другими лицами»1.

Бесспорно, важнейшим административно-правовым средством противодействия коррупции в системе муниципальной службы является урегулирование конфликта интересов, которое предусмотрено статьей 14.1. Закона «О муниципальной службе РФ». В ней дается четкое определение конфликта интересов и личной заинтересованности муниципального служащего. На наш взгляд, для административного права такие понятия очень важны, поскольку именно конфликт интересов является причиной, мотивом, а его неурегули-

1 Икрянникова А.С. Соучастие в коррупционном преступлении: опыт криминологического исследования: Автореф дис. … канд. юрид. наук. Краснодар, 2016. С. 21.

117

рованность условием совершения муниципальными служащими большинства коррупционных административных правонарушений и преступлений. Поэтому считаем нелишним указать на нормативную сущность данных явлений и проанализировать их в административ- но-правовом аспекте.

Под конфликтом интересов Закон «О муниципальной службе» понимает ситуацию, при которой личная заинтересованность муниципального служащего (прямая или косвенная) влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью муниципального служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципального образования, способного привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципального образования. Под личной заинтересованностью муниципального служащего понимается возможность получения муниципальным служащим при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно для муниципального служащего, членов его семьи, близких родственников, а также для граждан или организаций, с которыми муниципальный служащий связан финансовыми и иными обязательствами.

Данные понятия важны для административного права и административной деликтологии не меньше, чем для уголовного права и криминологии, поскольку выражают причины и мотивы совершения муниципальными служащими в особенности в социальной сфере практически всех коррупционных правонарушений. К тому же уголовно-правовым средствам противодействия коррупции, на наш взгляд, в обязательном порядке должны предшествовать адми- нистративно-правовые средства, в частности урегулирование конфликта интересов на муниципальной службе.

Субъективная сторона коррупционных правонарушений, совершенных в результате неурегулированного конфликта интересов, представляет собой умышленную форму вины в виде прямого (для формальных составов) или косвенного (для материальных составов) умысла. Так, злоупотребление должностными полномочиями, превышение должностных полномочий должностными лицами муниципальной службы (ст. 285, 286 УК РФ) происходит зачастую в силу конфликта интересов, по мотиву личной (прямой или косвенной) заинтересованности муниципального служащего, которая повлияла на объективное исполнение муниципальным служащим своих должностных обязанностей, создав противоречие между его лич-

118

ной заинтересованностью и законными интересами граждан, организаций и иных субъектов правоотношений. Поскольку, как правило, указанные выше преступления совершаются в совокупности с получением муниципальным служащим взятки, то совершенно оче- видно, что личная заинтересованность является и здесь мотивом преступления, предусмотренного ст. 290 УК РФ (получение взятки), ведь речь идет о получении муниципальным служащим за злоупотребление должностными полномочиями доходов в виде материальной выгоды, поэтому, действуя в интересах (нередко незаконных) взяткодателя муниципальный служащий может совершить сразу несколько коррупционных преступлений. Неурегулированный конфликт интересов на муниципальной службе может привести и к совершению сотрудниками органов местного самоуправления и таких коррупционных преступлений как присвоение полномочий должностного лица (ст. 288 УК РФ), незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289 УК РФ), посредничество во взяточничестве (ст. 291.1 УК РФ), служебный подлог (ст. 292 УК РФ). Во всех этих преступлениях мотивом может служить корыстная или иная личная заинтересованность субъекта, заключающаяся в возможности получения муниципальным служащим незаконных доходов в виде материальной выгоды, то есть неурегулированность конфликта интересов создает все необходимые условия для совершения такого рода общественно-опасных деяний.

Поэтому, по нашему глубокому убеждению, судьям при назна- чении наказаний за указанные выше преступления и административные правонарушения необходимо учитывать конфликт интересов на муниципальной службе как отягчающее вину обстоятельство, и призывать руководителей муниципальных органов и учреждений к необходимости в кратчайшие сроки урегулирования данного конфликта в целях недопущения совершения в данном органе новых общественно опасных, противоправных коррупционных деяний. Ведь сам Закон о муниципальной службе (что мы относим к его несомненным достоинствам) предусматривает в п. 2.3. ст. 14.1 положение, согласно которому непринятие муниципальным служащим, являющимся стороной конфликта интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов является правонарушением, влекущим за собой увольнение муниципального служащего с муниципальной службы. В данном случае речь идет о дисциплинарной ответственности. Кроме того, данный Закон возлагает такую ответственность и на руководителей, которым муниципальные служащие подчинены, что тоже очень важно для предупреждения и пресечения коррупционных правонарушений, в особенности в социальной сфере.

119

В частности, в ч. 3 ст. 14.1. Закона «О противодействии коррупции» ясно указано, что представитель нанимателя (работодатель), которому стало известно о возникновении у муниципального служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов вплоть до отстранения этого муниципального служащего от замещаемой должности муниципальной службы на период урегулирования конфликта интересов с сохранением за ним денежного содержания на все время отстранения от замещаемой должности муниципальной службы. Непринятие же представителем нанимателя, руководителем этих мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов является правонарушением, влекущим за собой увольнение его самого с муниципальной службы. В медицинской и фармацевтической деятельности невыполнение обязанностей по предоставлению информации о конфликте интересов является уже административным правонарушением и влечет за собой административную ответственность в соответствии со ст. 6.29 КоАП РФ. Административная ответственность применяется к правонарушителю наряду с дисциплинарной ответственностью и ни в коем случае не подменяет ее.

Таким образом, закон устанавливает корпоративную ответственность всех звеньев муниципальной службы по непринятию мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, который имеет широкое распространение в таких областях социальной сферы как образование, медицина, социальная защита, экология, порождая коррупционные правонарушения в исследуемой нами наиболее уязвимой для коррупции сфере общественной жизни при отсутствии на муниципальном уровне за этим должного государственного контроля и надзора.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (Закон о местном самоуправлении) в качестве вопросов местного значения в границах поселений, городских округов, муниципальных районов называет осуществление мер по противодействию коррупции (п. 38 ст. 14; п. 33 ст.15; п. 42 ст. 16). Вместе с тем механизм реализации данных мер в социальной сфере сложен тем, что большинством населения указанных муниципальных образований бытовая коррупция воспринимается как нормальное явление жизни общества, а отсутствие должного государственного контроля за деятельность муниципальных служащих позволяет обычным жителям данных образований давать взятки, выступать посредниками во взяточничестве совершенно свободно, не боясь быть привлеченными к уголовной ответственности за данные преступления. И уж тем более мало кто даже из должностных лиц муниципальной

120