Административно-правовые средства противодействия коррупции в социальной сфере. Монография

авторы, при рассмотрении административных процедур государственных закупок осуществляемых в сфере здравоохранения, проводимой работы в деле производства лекарственных средств и их поступлении на фармацевтический рынок, говорят о том, что «анализ коррупции в здравоохранении позволяет предположить, что речь идет не об отдельных разновидностях, а о целых направлениях коррупционной деятельности»1.

Если подробнее рассмотреть ряд административных процедур, в частности клинических испытаний лекарств, проведение которых является одним из наиболее коррупциогенных административных механизмов в здравоохранении, то невозможно отрицать необходимость такой работы, поскольку это напрямую связано с защитой жизни и здоровья людей. В то же время большинство поступающих на российский рынок лекарств являются зарубежными, т.е. уже прошедшими апробацию и клинические испытания в наиболее авторитетных государственных лабораториях зарубежных государств, т.е. они не нуждаются в дополнительном контроле со стороны уполномоченных субъектов управления в сфере здравоохранения. В этой связи существование административных производств по контролю за обращением отдельных лекарственных средств на территории России является, на наш взгляд, избыточным при наличии уже существующих клинических испытаний, которые были проведены за рубежом. Таким образом, приравнивание результатов клинических испытаний отдельных лекарств, проводимых признанными зарубежными лабораториями, к национальным стандартам (регламентам) вполне допустимо именно в антикоррупционных целях. Для этого требуются определенные изменения предписаний Федерального закона от 12 апреля 2010 г. «Об обращении лекарственных средств»2, а также внесение изменений в ряд подзаконных нормативных правовых актов3, которые касаются регулирования данных отношений. К решению этого вопроса нужно подходить дифференцированно, посредством постепенного приравнивания лишь отдельных стадий клинических испытаний, в частности доклиниче- ских испытаний лекарственных средств. Отмена последних посредством признания зарубежных доклинических испытаний возможна как промежуточный вариант минимизации административных барьеров в данном вопросе. Этот вариант также является экономичным

1Панченко С.О. Коррупция в сфере здравоохранения // Актуальные проблемы современного права и политики. Рязань, 2011. С. 52.

2ÑÇ ÐÔ. 2010. ¹ 16. Ñò. 1815.

3Приказ Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 26 августа 2010 г. ¹ 748н «Об утверждении порядка выдачи разрешения на проведение клинического исследования лекарственного препарата для медицинского применения» // Российская газета. 2010. 14 сентября.

151

с нормативной точки зрения, так как подразумевает лишь внесение изменений гл. 5 и 6 Федерального закона от 12 апреля 2010 г. «Об обращении лекарственных средств».

Установление официальной платы за предоставление некоторых социальных услуг является одним из направлений профилактики коррупции в социальной сфере. Действительно, несмотря на непопулярность идеи1, монетизация государственных услуг установленных в социальной сфере может стать одним из средств минимизации коррупции. Существование негосударственного сектора предоставляющего услуги в социальной сфере, а также наличие платных услуг в государственных организациях свидетельствуют о том, что социальные услуги и их монетизация не являются взаимоисключающими понятиями. В то же время данный вопрос остается довольно полемичным в связи с его политизированным характером, а также в связи с конституционным статусом социальных обязательств государства, которые, на наш взгляд, все же препятствуют ведению повсеместной платы за предоставление тех или иных услуг в социальной сфере2.

Как свидетельствуют научные исследования, а также содержащиеся в них данные социологических опросов3, касающихся здравоохранения, граждане считают, что оплата медицинских услуг напрямую врачу позволяет получить более качественные услуги вне очереди, так как врач материально заинтересован в предоставлении должных и своевременных услуг. В то же время на практике по свидетельствам ВЦИОМ, к платным услугам социальной сферы

1Сорокина К.А. Противодействие коррупции в сфере здравоохранения // Правовая наука. 2012. ¹ 4. С 39.

2Напомним, что в соответствии с судебной практикой Конституционного Суда России, Конституция Российской Федерации «не устанавливает конкретные способы и объемы социальной защиты, предоставляемой тем или иным категориям граждан. Разрешение этих вопросов отнесено к компетенции законодателя…» / Определение Конституционного суда Российской Федерации от 22 декабря 2015 г. об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Филимонова Александра Кирилловича на нарушение его конституционных прав ча- стью 2 статьи 8 Закона Хабаровского края «О мерах социальной поддержки граждан пожилого возраста, инвалидов, ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны, семей, имеющих детей, и иных категории граждан»). Как следствие, реализация мер социального защиты, услуг здравоохранения и образования может предоставляться на платной основе с последующим возмещением гражданину расходов, понесенных им на получе- ние данных услуг. Документ опубликован не был.

3Балебанова Т.А. Современное состояние коррупции в здравоохранении России и меры ее предупреждения: криминологическое исследование: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2013. С. 3.

152

обращаются менее 8% граждан нашей страны, что объясняется низкими доходами последних1.

Таким образом, простое введение платы за предоставление услуг в социальной сфере не является панацеей ни с юридической точки зрения, так как противоречит социальным обязательствам государства, ни с социально-экономической точки зрения, так как многие граждане нашей страны неспособны оплатить квалифицированные социальные (медицинские) услуги из личных денежных средств. Как отмечают специалисты, сложившаяся в настоящее время система организации медицинской помощи делает выгодным для врача ситуацию, когда бы люди болели чаще, поэтому врачи лечат не пациента, а болезнь. Такой подход повышает затраты на здравоохранение, а также делает нашу медицину малоэффективной. Как отмечают М.М. Левкевич и Н.В. Рудлицкая, «одним из приоритетных направлений государственной политики в социальной сфере является эффективно работающая система здравоохранения. Ставший традиционно затратный подход к ее управлению не оправдала себя в современных условиях хозяйствования»2.

Отметим, что речь в данном случае не идет о «легализации коррупции» — популярном среди экономистов направлении в борьбе с ней3, а, скорее, о перенесении на плечи пациента и обучающегося оплаты отдельных социальных услуг с последующим возмещением органами социального страхования пациенту (обучающемуся) потраченных на получение таких услуг денежных сумм. Это позволяет, с одной стороны, сохранить базовые принципы функционирования социального государства, в соответствии с которыми право на охрану здоровья и медицинскую помощь означает ее предоставление на бесплатной основе за счет средств бюджета (п. 1 ст. 41 Конституции РФ), а также право на бесплатное образование (п. 3 ст. 43 Конституции РФ), так как уплаченные пациентом / обучающимся средства за услуги частной или государственной медицинской /образовательной организации будут ему возвращены в последующем системой социального страхования. С другой стороны, это позволяет официально «монетизировать» отношения пациента/обу- чающегося с частным или государственным врачом /организацией

1Доступность и качество российского здравоохранения: оценки пациентов // Пресс-выпуск ВЦИОМ. 2015. ¹ 2919.

2Левкевич М.М., Рудлицкая Н.В. Государственная и муниципальная политика в

сфере здравоохранения: реализация и оценка эффективности. М., 2016. С. 183.

3 Комнатная Ю.А. Адаптация зарубежного опыта борьбы с коррупцией через ее легализацию в Российской Федерации как метода правового и экономического регулирования жизни современного общества // Проблемы современной экономики. Челябинск, 2012. С. 34.

153

здравоохранения /образования, сократив, таким образом, коррупциогенность таких отношений. Как следствие, при такой схеме отношений пациента / обучающегося с врачом /медицинской/ образовательной организации изменяется лишь система финансирования медицинских/образовательных услуг, которые в большинстве своем остаются для граждан «бесплатными»1.

Такие схемы бесплатного предоставления услуг в системе здравоохранения, образования и даже культуры, в рамках которых клиент/пациент сначала платит, а затем ему возмещаются расходы за предоставленные услуги, существуют в ряде зарубежных государств, где система государственных социальных услуг довольно развита2.

Обратим внимание на то, что существующее административноправовое регулирование социальной сферы нашей страны в принципе не воспрепятствует такой схеме финансирования тех или иных социальных услуг. Например, в п. 3 Постановления Правительства Российской Федерации от 15 августа 2013 г. «Об утверждении Правил оказания платных образовательных услуг»3 сказано, что средства, полученные исполнителями при оказании платных образовательных услуг, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет бюджетных ассигнований, возвращаются лицам, оплатившим эти услуги. Таким образом, система предоплаты образовательных услуг возможна при условии последующего возмещения затраченных средств оплатившим эти услуги лицам. Эта система получила свое воплощение — признаемся, не в лучшей форме — в виде «государственного именного финансового обязательства»4, применение которого в настоящее время ограничивается только сферой высшего образования.

Подчеркнем, что в сфере здравоохранения, где система оплаты пациентом услуги медицинского характера наиболее приемлема, такая схема уже частично отработана. Более того, здесь сформирована соответствующая институциональная инфраструктура — Фонд социального страхования, а также необходимые административноправовые основы возмещения расходов на социальные (в данном случае медицинские) услуги. В то же время изменение системы предоставления услуг с бесплатного на платный режим с после-

1Решетников А.В., Алексеева В.М., Галкин Е.Б. Экономика здравоохранения. М., 2010. С. 67.

2Christian M. Études du Centre de Développement Dépenses d'éducation et de santé, et développement Les cas de l'Indonésie et du Pérou. OECD Publishing. 2002.

3Постановление Правительства Российской Федерации от 15 августа 2013 г. «Об утверждении Правил оказания платных образовательных услуг» // Российская газета. 2013. 3 августа.

4Аванесов В.С. Основные инструменты коррупции в образовании // Социология коррупции. М., 2003. С. 201.

154

дующим возмещением расходов потребует изменения ряда нормативных правовых актов. Также отметим, что такая система предоставления социальных услуг наиболее адаптирована именно к сфере здравоохранения, чем к системе образования или культуры.

Установление и регулирование оплаты труда работников социальной сферы в зависимости от фактически выполненной работы является направлением снижения уровня коррупционности в социальной сфере. Помимо того что такое нововведение может стать непосредственным следствием «монетизации» социальных услуг, его эффективность в противодействии коррупции может выразиться и в исключении практики использования служебного времени и инфраструктуры бюджетных организаций для оказания платных услуг в своих интересах. Действительно, работник социальной сферы не будет заинтересован в использовании служебного времени для оказания платных услуг в собственных интересах при условии, что его заработанная плата будет расти пропорционально количеству оказанных им услуг. Иначе говоря, он не будет заинтересован в использовании служебного времени в рамках бюджетной организации для оказания частной практики, так как осуществление последней негативно отразится на его официальной заработной плате. Таким образом, материальная заинтересованность работников социальной сферы, выражающаяся в зависимости оплаты труда от количества и качества выполненной работы, позволит минимизировать ситуацию, когда возможно использование рабочего времени в личных интересах.

Отметим, что как в науке, так и на практике данные меры уже предлагались и даже применялись1. Так, на федеральном уровне, приказ министра здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 28 августа 2008 г. ¹ 462 н «О введении новой системы оплаты труда работников федеральных бюджетных учреждений высшего профессионального и дополнительного профессионального образования, подведомственных Министерству здравоохранения и социального развития Российской Федерации»2 упомянул о необходимости выплат компенсационного и стимулирующего характера, т.е. предусмотрел возможность определения оплаты труда работников в зависимости от количества выполненной работы. Таким образом, на федеральном уровне разрабатывались административные средства с прицелом на мотивацию и стимулирование работников социальной сферы. Аналогичные административно-

1Максимова С.Г. Особенности мотивации профессиональной деятельности социальных работников в сфере социального обслуживания // Известия Алтайского государственного университета. 2003. ¹ 2. С. 18.

2Российская газета. 2008. 3 октября.

155

правовые меры были приняты и на региональном уровне. Так, стимулирующие коэффициенты оплаты труда педагогических работников были предусмотрены в свое время в ряде субъектов Российской Федерации, в частности законом Калужской области от 24 апреля 2008 г. ¹ 428 «Об установлении региональной системы оплаты труда работников образовательных учреждений».

Основной проблемой таких административно-правовых средств, реализуемых с помощью стимулирования труда работника социальной сферы, на региональном уровне остается нехватка бюджетных средств регионов, о чем в частности свидетельствует необходимость государственной поддержки субъектов Российской Федерации в таких начинаниях. На наш взгляд, стимулирование роста заработной платы работников социальной сферы должно осуществляется посредством перераспределения налоговых доходов между центром и регионами, взимаемых для целей финансирования социальной сферы, и в первую очередь для оплаты труда работников данной сферы. Как следствие, для реализации данных целей необходимы изменения ряда законодательных и подзаконных нормативных правовых актов федерального уровня. В частности в первую очередь эти изменения могут касаться ст. 56 Налогового кодекса РФ, а также иных федеральных законов, в частности Бюджетного кодекса РФ, которые закрепляют нормативы распределения доходов между различными бюджетами бюджетной системы Российской Федерации.

Такие изменения необходимы в связи с тем, что материальное положение работников сферы здравоохранения и образования, несмотря на принятие отдельных нормативных правовых актов федерального и регионального уровня, улучшилось незначительно. Это позволяет утверждать, что существующие мотивационные доплаты в зависимости от количества и качества выполненной работы не сыграли своей решающей роли. Их неэффективность, на наш взгляд, ограничена замкнутостью системы оплаты труда на региональных и муниципальных бюджетных средствах и незначительностью мер федеральной поддержки социальной сферы, что не позволяет осуществить серьезное увеличение заработной платы значительной части работников социальной сферы. В свою очередь, перераспределение бюджетных поступлений, а также диверсификация доходов образовательных и медицинских организаций посредством введения возможности предоставления услуг на платной основе позволит увеличить бюджетные поступления как профильных региональных органов управления, занимающихся вопросами социальной сферы, так и самих социальных организаций. Таким образом, будет высвобождена денежная масса, необходимая для дифференцированного подхода к оплате труда работников социальной сферы в зависимо-

156

сти от количества выполненной работы. Такая система будет более эффективна, так как умелое привлечение финансовых ресурсов, получаемых за счет предоставления платных услуг, а также создание налоговых поступлений регионального уровня в целях пополнения бюджета социальной сферы могут стать эффективным средством улучшения материального положения работников социальной сферы. В свою очередь, использование системы дифференцированной оплаты труда в зависимости от количества выполненной работы может стать действенным средством в профилактике коррупции социальной сфере.

Привлечение внебюджетных средств для обеспечения функционирования организаций социальной сферы может стать еще одним из направлений противодействия коррупции в социальной сфере. Напомним, что в настоящий момент нормативная правовая база для привлечения внебюджетных средств в целях обеспечения функционирования, например, образовательных организаций уже существует. Как следствие, речь должна идти, скорее, о совершенствовании административно-правовых механизмов привлечения внебюджетных средств для обеспечения функционирования организаций работающих в социальной сфере, а также создания благоприятных для этого социально-экономических условий.

В сфере образования привлечение внебюджетных средств осуществляется посредством создания фондов развития образовательных организаций. Последние предназначены для привлечения добровольных пожертвований и целевых взносов физических и (или) юридических лиц, чаще всего добровольных взносов родителей в целях приобретения предметов хозяйственного пользования, обустройства интерьера школы, проведения ремонтных работ, организации досуга и отдыха детей, различных видов доплат работникам организаций образования и других нужд. Привлечение внебюджетных средств для обеспечения функционирования образовательных организаций позволяет (частично) скорректировать невысокий уровень заработной платы1, который является одной из причин коррупциогенности социальной сферы, и в первую очередь сферы образования и здравоохранения.

Практика формирования фондов денежных средств в социальной сфере довольно распространена, при этом формирование данных фондов должно осуществляется исключительно на добровольной основе. Это позволит повысить доверие со стороны родителей

1 Заславская О.В., Сальникова О.Е., Кожурова О.Ю. Социальное партнерство семьи и школы в сфере воспитания: векторы взаимодействия // Известия Пензен. гос. педагог. óí-òà. 2012. ¹ 28. Ñ. 78.

157

к данным фондам, сделает работу более прозрачной с точки зрения расходования денежных средств. Только при этом возможно будет исключить коррупционную составляющую в вопросах формирования фондов денежных средств. Таким образом, совершенствование административно-правовых средств противодействия коррупции в социальной сфере является предметом для административно-право- вого воздействия, где применяются как специальные средства ад- министративно-правового регулирования, так и общеправовые средства противодействия коррупции. Одним из основных направлений совершенствования административно-правовых средств противодействия коррупции в социальной сфере является их предмет- но-функциональная переориентация с публично-правового на частноправовой аспект. Обусловлено это особенностями функционирования социальной сферы, а также тем обстоятельством, что именно в социальной сфере в настоящее время определенная нагрузка по оказанию услуг может быть возложена на негосударственные социальные организации, деятельность которых характеризуется определенной автономией, продиктованной особенностями их функционирования.

3.2. Мониторинг реализации административно-правовых средств противодействия коррупции в социальной сфере

В настоящее время законодательство о противодействии коррупции в целом сложилось, мы можем видеть: Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции»1; Федеральный закон от 17 июля 2009 г. «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»2; Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам»3 и др. Поэтому становится актуальной проблема формирования правовых и организационных механизмов связанных с эффективностью его реализации во всех сферах государственного управления. Иначе говоря, на современном этапе развития административно-правовых средств противодействия коррупции стало очевидным, что, несмотря на их развитие, институциональная основа противодействия коррупции не достигает поставленных перед ней целей, что привело к той точке зрения, что эффективность не лежит в рамках позитивного права. Эффектив-

1ÑÇ ÐÔ. 2008. ¹ 52 (÷. 1). Ñò. 6228.

2ÑÇ ÐÔ. 2009. ¹ 29. Ñò. 3609.

3ÑÇ ÐÔ. 2012. ¹ 50 (÷. 4). Ñò. 6953.

158

ность действия правовой нормы состоит в реализации поставленных перед ней задач и достижении целей на практике. В этой связи именно в обозначенном контексте, собственно, и осуществляется исследование эффективности действия правовых норм1.

Таким образом, основная нагрузка современной антикоррупционной деятельности переместилась с совершенствования позитивного права (нормативных правовых актов и судебной практики) на «исследования с комплексным подходом к вопросам действия норм права, направленных на раскрытие всех (экономических, социальных, политических, моральных и т.д.) последствий реализации правовой нормы»2.

Иными словами, достигнутый правовой результат определяет качество нормативного правового предписания. В этой связи обратим внимание на то, что наличие коррупции в каком либо сегменте государственного управления — это результат неэффективности действия правовых предписаний. Как верно отметила Е.В. Пуляева, «коррупционное проявление — это в большинстве случаев следствие «слабости» правовой нормы»3.

Противодействие коррупции вообще и противодействие коррупции в социальной сфере в частности — это сложный и многогранный процесс, включающий самые различные мероприятия, а поэтому решение этой проблемы должно осуществляться максимально комплексно. Именно на такой подход ориентируют работу органов государственной власти и управления предписания Указа Президента РФ от 1 апреля 2016 г. «О Национальном плане противодействия коррупции на 2016—2017 годы»4, в котором говорится о необходимости повышения эффективности противодействия коррупции в самых различных сферах государственного управления. В этом контексте особенно важно эффективное административноправовое противодействие коррупции в социальной сфере, поскольку от этого в конечном итоге зависит качество и продолжительность жизни людей. Социальная сфера является очень чувствительной к проблеме коррупции. Это обусловлено тем, что коррупция именно в этом сегменте государственного управления не позволяет гражданам полноценно реализовать свои конституционные права в области здравоохранения, образования или культуры и др.

1Пашков А.С., Явич Л.С. Эффективность действия правовой нормы // Советское государство и право. 1970. ¹ 3. С. 48.

2Козлов В.А. Вопросы теории эффективности правовой нормы: Автореф дис. … канд. юрид. наук. Л., 1972. С. 8.

3Пуляева Е.В. Правовые проблемы борьбы с коррупцией в сфере оказания образовательных услуг // Журнал российского права. 2012. ¹ 11. С. 81.

4ÑÇ ÐÔ. 2016. ¹ 14. Ñò. 1985.

159

Коррупция подрывает основы социальной политики государства, делает ее малоэффективной по отношению к отдельно взятому гражданину.

Подобное положение вещей негативно сказывается на уровне доверия граждан к государственным институтам, продуцирует развитие различных форм коррупции в социальной сфере, приводя ее к медленному разрушению. Как верно отметила Т.К. Миронова, «осуществление социальных прав — важное условие социальной удовлетворенности населения, его социальной защищенности. А уровень обеспеченности социальных прав, реализуемых через систему социальной защиты, служит критерием социальной защищенности че- ловека в социальном государстве»1.

Развивая данное положение, следует также согласиться с Ю.Н. Беляевой, которая подчеркивает, что «основной задачей государства в социальной сфере становится повышение качества жизни населения, обеспечение достойного уровня жизни каждого гражданина и соблюдение гарантий для тех, кто по объективным причи- нам не в состоянии реализовать свой потенциал»2.

Учитывая эти и ряд иных обстоятельств, объективно необходимо осуществлять мониторинг реализации законодательства о противодействии коррупции в столь важной сфере общественной жизни, как социальная сфера. Для решения проблемы, связанной с эффективностью реализации законодательства о противодействии коррупции, необходима качественно иная методологическая основа отслеживания реализации правовых норм. Исходя из этого М.Д. Чеснокова подчеркивает, что «повышение эффективности политики государства в социальной сфере предполагает разработку новых механизмов правового обеспечения социальных реформ. К числу таких механизмов можно отнести правовой мониторинг, который обеспе- чивает не только отслеживание применение правовых актов, но и помогает осуществлять контроль за их действием в социальной сфере, кроме того, соответствующий мониторинг дает возможность проводить анализ общественных отношений с точки зрения достаточности и эффективности принимаемых правовых мер, а также правовых решений»3.

Отметим, что мониторинг правоприменения позволяет наглядно оценить, какие из существующих в данный момент правовых средств достигают поставленной перед ними цели, а какие нет. Как

1Миронова Т.К. Социальная защита в России (правовые вопросы). М., 2004. С. 189.

2Беляева Ю.Н. О социальных функциях государства // Журнал российского права. 2016. ¹ 1. С. 99.

3Чеснокова М.Д. Правовой мониторинг в социальной сфере // Журнал российского права. 2009. ¹ 4. С. 20.

160