Административно-правовые средства противодействия коррупции в социальной сфере. Монография

сударства от различного рода угроз как внутреннего, так и внешнего характера. Существуют и более предметные определения безопасности, раскрывающие ее содержание с институциональных и функциональных сторон. В частности, А.Б. Антонов и В.Г. Балашов отмечают, что безопасность — это состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от реальных и потенциальных, а также внешних и внутренних угроз, существующих в конкретно-исторической обстановке1.

Коррупция самым непосредственным образом представляет собой угрозу безопасности в самых различных аспектах ее проявления. В этой связи вполне уместно формирование антикоррупционной безопасности социальной сферы и нормативное закрепление данного вида безопасности в действующем законодательстве. Изложенное позволяет заключить, что развитие административноправовых средств противодействия коррупции в социальной сфере представляется вполне оправданным. В настоящее время говорить о том, какой из сегментов социальной сферы в большей степени коррумпирован, в общем-то, нет особого смысла, но обратим внимание на то, что ежегодный оборот коррупционных денег в сфере образования составляет около 0,5 млрд долл., около 40% студентов вступают в коррупционные отношения с преподавателями, а на отдельных кафедрах в данные отношения вовлечено до 95% обучающихся, а годовые расходы на взятки на одного учащегося доходят до 50 тыс. руб.2 Такое положение вещей подрывает качество образования со всеми вытекающими последствиями социальноэкономического и правоохранительного порядка. Как верно отметил Д.В. Соколов, «эффективное образование — это одно из условий безопасности существования и развития российского государства, его культуры, экономики, состояния профессиональной подготовленности военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов»3.

Коррупция в сфере здравоохранения не позволяет гражданам получить квалифицированную медицинскую помощь, восстановить здоровье, а также улучшить качество и продолжительность своей жизни. Исходя из этого коррупция в сфере здравоохранения носит самый опасный характер, она, по сути, дает выбор гражданам меж-

1Антонов А.Б., Балашов В.Г. Основы обеспечения безопасности личности, общества и государства. М., 1996. С. 30.

2Савельев А.И. Проблемы противодействия коррупции в системе образования // Законодательство и практика. 2012. ¹ 2. С. 76.

3Соколов Д.В. Проблемы и перспективы борьбы с коррупцией в сфере образования в условиях информационного общества (на примере Липецкой области) // Взаимодействие институтов гражданского общества и органов местного самоуправления в сфере противодействия коррупции. Казань, 2012. С. 77.

141

ду жизнью и смертью. На данный факт обращали внимание и в на- учной литературе. В частности, Ф.З. Хасанов верно писал о том, что «особенность коррупции в сфере здравоохранении состоит в том, что медицинские работники призванные охранять здоровье и жизнь людей, используя свое служебное положение, часто совершают преступления не оставляя пациентам возможности выбора»1.

Отметим, что одна из особенностей административно-правового регулирования социальной сферы состоит в том, что вопросы здравоохранения, науки и образования находятся в совместном ведении, как органов государственной власти, так и органов государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 72 Конституции РФ), а также органов местного самоуправления. Более того, подавляющие число коррупционных правонарушений относиться именно к так называемой бытовой коррупции2, совершаемой на уровне образовательных и медицинских организаций, большая часть из которых относятся именно к ведению субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Как верно отмечает П.Н. Байматов, «разграничение полномочий в социальной сфере органов государственной власти федерального уровня, уровня субъектов Российской Федерации и муниципальной власти направлено, прежде всего, на то, чтобы как можно эффективнее решать важные социальные проблемы в условиях модернизации и реформирования российской государственности»3.

Однако коррупция в социальной сфере не позволяет осуществлять эффективное управление, а также проводить полноценную социальную политику.

Исходя из этого административно-правовые средства противодействия коррупции должны развиваться именно на региональном и муниципальном уровне публичного управления социальной сферой. В настоящее время совершенствование административноправовых средств противодействия коррупции происходит преимущественно на федеральном уровне, тогда как административноправовые средства противодействия коррупции, действующие на уровне субъектов Российской Федерации или на муниципальном уровне зачастую дублируют федеральные правовые средства. Кроме того, обращает на себя внимание тот факт, что в некоторых случаях

1Хасанов Ф.З. Общая характеристика коррупции в сфере здравоохранения // Законодательство. 2014. ¹ 5. С. 60.

2Бочарников И.В. О коррупции в здравоохранении // Аналитический вестник Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации. 2009. ¹ 14. С. 16.

3Байматов П.Н. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере социального обеспечения // Государство и право. 2015. ¹ 5. С. 114.

142

их развитие отстает от уровня развития административно-правовых средств, которые установлены на федеральном уровне управления социальной сферой. Более того, отдельные административноправовые средства противодействия коррупции либо не существуют на уровне субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, либо применяются здесь далеко не в полном объеме. В этой связи в настоящее время имеется целый ряд вопросов, касающихся развития системы административно-правовых средств противодействия коррупции, которые в одинаковой степени действовали во всей социальной сфере различного уровня ее функционирования.

Административно-правовые средства противодействия коррупции в настоящее время образуют определенную систему, в которой каждое из средств выполняет свою функциональную роль в решении обозначенной проблемы. Рассматриваемые административноправовые средства могут быть классифицированы в зависимости от формы предписания, метода воздействия, уровня действия, юриди- ческих последствий применения, субъектного состава к которому они обращены и др. Не углубляясь в дискуссию относительно различных критериев классификации обозначенных правовых средств, обратим внимание на некоторые из них с точки зрения совершенствования механизма их реализации. В частности, одним из адми- нистративно-правовых средств позволяющих достаточно эффективно осуществлять мероприятия по противодействию коррупции является информационная открытость органов государственной власти и управления в вопросах реализации своих публичных функций, отмену необоснованно установленных административных предписаний. Как верно отметила Т.А. Голикова, «многие факторы успешного и эффективного противодействия коррупции известны давно и апробированы. Это прежде всего открытость органов государственной власти, прозрачность и понятность процедур принятия государственных решений, деперсонализация взаимодействия граждан и чиновников, действенные механизмы общественного контроля, неотвратимость наказания за коррупционные деяния, снижение административных барьеров и др.»1.

Говоря о совершенствовании административно-правовых средств противодействия коррупции в социальной сфере, отметим, что данная проблема является достаточно объемной. В узком смысле эта работа включает в себя совершенствование административноправовых институтов, а также оптимизации административных процедур реализуемых в деятельности органов публичного управле-

1 Голикова Т.А. Современные стандарты и технологии противодействия коррупции // Журнал российского права. 2014. ¹ 7. С. 144.

143

ния функционирующих в социальной сфере. В широком смысле слова обозначенная работа представляет собой реформирование административно-правовых средств с целью совершенствования системы здравоохранения, образования и культуры в целом, как на федеральном, так и на региональном и местном уровне публичного управления. В узком смысле слова соответствующая работа касается развития административно-правовых средств, которые могут быть использованы в вопросах противодействия коррупции в социальной сфере.

В условиях формирования информационного общества противодействие коррупции получает дополнительные возможности на некоторые из них мы обратим внимание чуть ниже. Как уже отме- чалось в вопросах противодействия коррупции, важное место занимает режим информационной открытости публичного управления. Так, Указом Президента РФ от 8 июля 2013 г. «Вопросы противодействия коррупции»1 был определен порядок размещения сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера отдельных категорий лиц и членов их семей на официальных сайтах федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В свою очередь, приказом Минтруда России от 7 октября 2013 г. ¹ 530н «О требованиях к размещению и наполнению подразделов, посвященных вопросам противодействия коррупции, официальных сайтов федеральных государственных органов, Центрального Банка Российской Федерации, Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, государственных корпораций (компаний), иных организаций, созданных на основании федеральных законов, и требованиях к должностям, замещение которых влечет за собой размещение сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера»2 был конкретизирован ряд положений этого указа Президента. В отличие от федеральных административно-правовых предписаний, установивших обязанность должностных лиц органов государственной власти и управления предоставлять сведения о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера и о доходах своего супруга, на муниципальном уровне публич- ного управления данная обязанность применяется в отношении узкого круга руководителей. Примером в данном случае может служить постановление администрации Саткинского муниципального района Челябинской области «Об утверждении перечня лиц, обя-

1ÑÇ ÐÔ. 2013. ¹ 28. Ñò. 3813.

2Российская газета. 2013. 30 декабря.

144

занных предоставлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, сведений о расходах»1, которое, в отличие от федеральных предписаний, распространило эту обязанность лишь в отношении руководителей муниципальных организаций, в том числе работающих в социальной сфере.

Применение информационно-коммуникационных средств в деятельности медицинских, образовательных и иных организаций работающих социальной сфере недавно стало объектом админист- ративно-правового регулирования. Такое регулирование должно быть направлено на улучшение качества работы по выявлению и предупреждению различных форм проявления коррупции в социальной сфере. Формирование режима прозрачности (открытости) в деятельности медицинских и образовательных организаций достигаемое посредством применения информационно-коммуника- ционных технологий. Такой подход является одним из наиболее эффективных публично-правовых средств противодействия коррупции в социальной сфере. Обусловлено это тем, что коррупционные правонарушения, особенно совершаемые в социальной сфере, носят латентный характер, и именно развитие административноправовых средств обеспечения прозрачности в их деятельности может стать одним из перспективных направлений противодействия коррупции в социальной сфере2.

Совершенствование административно-правовых средств обеспе- чения прозрачности в деятельности организаций, работающих в социальной сфере3, направленно на противодействие таким, распространенным сегодня практикам, как создание искусственного дефицита на квалифицированные медицинские и образовательные услуги. Практика создания искусственных очередей на оказание медицинских услуг и на прикрепление к образовательным организациям (школам, детским садам и т.п.) достаточно распространена. Создаваемый искусственный дефицит в оказании таких услуг является, по мнению отдельных авторов, «главной причиной, способствующей коррупционным проявлениям»4. С улучшением условий

1http://satadmin.ru/ob-utverzhdenii-perechnya-lic-obyazannyh-predostavlyat-svedeniya- o- dohodah-ob-imushchestve-i-1

2Плохов С.В. Противодействие коррупции в социальной сфере (на примере здравоохранения и образования Волгоградской и Саратовской областей): Дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2013. С. 200.

3О совершенствовании административных процедур в антикоррупционных целях в сфере образования. См.: Повный Д.А. Административные процедуры как средство противодействия коррупции в образовании Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. Челябинск, 2011. С. 13.

4Митюнова И.Г. Коррупция в системе российского образования // Правовед: межвузовский научный сборник. 2010. Вып. 8. С. 79.

145

прозрачности в деятельности организаций социальной сферы такая практика может быть сведена к минимуму.

Несмотря на создание отдельных административно-правовых средств, направленных противодействие коррупции при обращении граждан в организации социальной сферы за теми или иными услугами1, антикоррупционный потенциал принципа прозрачности на сегодняшний день полностью не реализован. Казалось бы, ряд ад- министративно-правовых средств антикоррупционной направленности с использованием информационно-коммуникационных технологий в социальной сфере уже создан2. Так, на правоприменительном уровне был разработан ряд административных регламентов3, направленных, в частности, на организацию удаленной записи на прием к врачу с помощью современных телекоммуникационных средств. В то же время ни один из указанных подзаконных нормативных правовых актов федерального и регионального уровня не регулирует такие вопросы, как порядок продвижения очередей, также не определен порядок предоставления информации о продвижении очередей на прием к врачу. В административном регламенте отсутствуют предписания о доступности к информации о загруженности социальных организаций. Кроме того, в настоящее время не регулируется деятельность самих организаций по раскрытию информации о количестве обслуженных пациентов и т.п. Таким образом, административными регламентами определены лишь отдельные элементы прозрачности в работе организаций социальной сферы различного профиля.

Как следствие, в рамках указанных административных регламентов стоит переориентировать отдельные вопросы, связанные с ис-

1Так, приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от

15февраля 2012 г. ¹ 107 «Об утверждении Порядка приема граждан в общеобразовательные учреждения» была введена практика электронной записи граждан на прикрепление к учебным заведениям (школам). См.: Постановление ЯмалоНенецкого автономного округа ¹ 444-П от 26 мая 2015 г. «О региональном информационном ресурсе «Единая электронная регистратура».

2Приказ Минздравсоцразвития России от 28 апреля 2011 г. ¹ 364 «Об утверждении концепции создания единой государственной информационной системы в сфере здравоохранения» // Бюллетень трудового и социального законодательства РФ. 2011. ¹ 7.

3 Постановление Губернатора Владимирской области от 28 марта 2012 г. ¹ 305 «Об утверждении административного регламента предоставления государственными учреждениями здравоохранения Владимирской области государственной услуги «Прием заявок (запись на прием к врачу)»; Приказ Департамента здравоохранения администрации Владимирской области от 24 марта 2014 г. ¹ 220 «О совершенствовании услуги Прием заявок на прием к врачу в электронном виде» и др.

146

пользованием современных телекоммуникационных технологий в целях их направленности на противодействие коррупции в социальной сфере. Отметим, что данную работу следует по большей части вести на региональном и муниципальном уровне публичного управления социальной сферой1. При этом совершенствование административных регламентов должно осуществляться по каждой из предоставляемых социальных услуг2. Такие изменения могут быть возможными только с расширением сводного перечня первоочередных государственных и муниципальных услуг, предоставляемых в электронном виде, которые закреплены на федеральном уровне распоряжением Правительства РФ от 17 декабря 2009 г. «Об утверждении сводного перечня первоочередных государственных и муниципальных услуг, предоставляемых в электронном виде»3, а также с внесением изменений в нормативные правовые акты регионального и муниципального уровня.

Привлечение общественности к противодействию коррупции в социальной сфере осуществляется не только с помощью админист- ративно-правовых мер, направленных на улучшение прозрачности в деятельности медицинских и образовательных организаций, но и с использованием различных форм общественного контроля. Как следует из Федерального закона от 21 июля 2014 г. «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»4, общественный контроль осуществляется в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки, издаваемых органами публичного управления актов и принимаемых ими решений, а также учета общественного мнения при принятии ими социально значимых решений.

Административно-правовые основы общественного контроля деятельности социальных организаций уже сформированы5, но их антикоррупционная направленность практически в любом норма-

1Коновалов А.А. Чиненкова Л.В. Актуальные правовые аспекты применения информационных систем в организации здравоохранения // Медицинский альманах. 2013. ¹ 5. С. 23.

2Обратим внимание на тот факт, что в ряде регионов административные регламенты предоставления государственных и муниципальных услуг нередко отсутствуют, что также тормозит развитие использования современных информаци- онно-коммуникационных технологий в социальной сфере. См., например: Информация об исполнении Министерством здравоохранения Самарской области перечня мероприятий государственной программы Самарской области «Противодействие коррупции в Самарской области на 2014-2015 годы» в 2015 г.

3ÑÇ ÐÔ. 2009. ¹ 52 (2 ÷.). Ñò. 6626.

4ÑÇ ÐÔ. 2014. ¹ 30 (÷. I). Ñò. 4213.

5Приказ Министерства здравоохранения Российской Федерации от 14 мая 2015 г. ¹ 240 «Об утверждении Методических рекомендаций по проведению независимой оценки качества оказания услуг медицинскими организациями» // Ваше право. 2015. ¹ 20.

147

тивном правовом акте продолжает ставиться в зависимость от других целей, что не позволяет полностью раскрыть антикоррупционный потенциал общественных инициатив. Действительно, большинство административно-правовых предписаний, касающихся осуществления общественного контроля деятельности медицинских и образовательных организаций направлено в первую очередь на улучшение качества оказания социальных услуг, а не на антикоррупционные цели, что обусловливает их недостаточную эффективность в противодействии коррупции. Привлечение институтов гражданского общества к вопросам противодействия коррупции в социальной сфере должно осуществляться посредством как реформирования уже существующих форм общественного контроля, так и создания новых организационно-правовых форм. В частности, это может касаться работы общественных или попечительских советов, созданных при крупных медицинских и иных социально-культурных организациях, и наделения их функциями по осуществлению антикоррупционного контроля. Кроме того, целесообразно изменение административно-правовых форм общественного контроля работы организаций, осуществляющих свои функции в социальной сфере. Исходя из этого целесообразно проведение мониторинга изучения общественного мнения среди потребителей социальных услуг; эту работу можно вести с помощью опросов пациентов и обучающихся (школьников и студентов). Мониторинг может быть переориентирован с оценки качества предоставления социальной услуги на оценку уровня коррупции в организации, предоставляющей ту или иную социальную услугу. Деятельность общественных советов при социально-культурных организациях необходимо переориентировать с функций демократическо-самоуправленческой или представительской направленности на общественно-контрольную, и в первую очередь антикоррупционную. В этой связи вполне целесообразно сделать обязательным включение в повестку заседания общественных или попечительских советов созданных при организациях работающих в социальной сфере вопросов касающихся профилактики коррупции в деятельности самих социально-культурных организаций. Таким образом, считаем вполне целесообразным дополнить административно-правовые акты, регулирующие деятельность общественных советов, сформированных при организациях, функционирующих в социальной сфере, и при органах исполнительной власти, которые осуществляют свою компетенцию в рассматриваемом направлении публичного управления. В этой связи вполне резонным выглядит и предложение изменить некоторые положения гл. 12 «Организация контроля в сфере охраны здоровья», а также предписания Федерального закона от 21 ноября 2011 г. «Об осно-

148

вах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»1, который в отличие от Федерального закона от 29 декабря 2012 г. «Об образовании в Российской Федерации»2 не содержит предписаний, закрепляющих формы и методы общественного контроля в сфере здравоохранения.

Минимизация необоснованно установленных административных барьеров в социальной сфере также является одним из адми- нистративно-правовых средств противодействия коррупции. Традиционно отмечается, что необоснованно установленные административные барьеры сдерживают социально-экономический рост, а также способствуют развитию тех или иных форм коррупции. Как отмечает Г.Д. Денисова, «административные барьеры — это главное порождение произвольного публичного администрирования. Именно в административных барьерах состоит главная сила бюрократии, которая за «не бюджетную» плату пытается помогать предпринимателям и гражданам в решении вопросов, которые должны быть разрешены на основании закона и в точно установленный срок»3.

Приведем ряд примеров «функционирования» отдельных административных барьеров в социальной сфере. В частности, обратим внимание на проблему поступления лекарств на фармацевтический рынок нашей страны4, или присвоения грифа учебного пособия в сфере образования5, чтобы увидеть, насколько высоко коррупциогенен потенциал некоторых административных процедур. Исходя из этого нужно задуматься о целесообразности установления таких административных предписаний, регулирующих отношения в социальной сфере. В то же время отдельные административные процедуры, действующие в социальной сфере, такие как лицензирование, аттестация, сертификация, а также контрольно-надзорные процедуры, вполне обоснованы с точки зрения обеспечения безопасности социальной сферы. Особенно важно это в медицинской сфере, поскольку от качества ее функционирования зависят жизнь и здоровье людей. Поэтому совершенствование административно-правовых средств противодействия коррупции в социальной сфере посредст-

1ÑÇ ÐÔ. 2011. ¹ 48. Ñò. 6724.

2ÑÇ ÐÔ. 2012. ¹ 53 (÷. 1). Ñò. 7598.

3Денисова Г.Д. Проблемы коррупции и способы борьбы с ней в системе государственной службы // Вестник Воронежского государственного университета. Серия право. 2007. ¹ 2. С. 176.

4ÑÇ ÐÔ. 2010. ¹ 16. Ñò. 1815.

5Положение о порядке присвоения учебным изданиям (в том числе электронным) грифа Учебно-методического объединения по классическому университетскому образованию России от 2 декабря 2010 г. // http://www.umo.msu.ru

149

вом минимизации необоснованных административных барьеров требует взвешенного подхода. А.А. Карпикова и А.О. Кушель по данному поводу отмечают, что «основу механизма противодействия коррупции в социальной сфере должны составлять взаимосвязанные, оптимизированные и функциональные административные процедуры»1.

К оценке административных процедур реализуемых в социальной сфере, можно подходить с институциональной и функциональной стороны; главное, чтобы они не способствовали, а противодействовали коррупции, делали социальную сферу эффективной с точ- ки зрения обеспечения прав и свобод граждан.

Обратим внимание на то, что в научной литературе административные процедуры классифицируются по различным основаниям. Далеко не все критерии классификации административных процедур подходят под предмет настоящего исследования. В частности, выделяются разрешительные административные процедуры, кон- трольно-надзорные, а также оценочные административные процедуры2. Разрешительные, а также контрольно-надзорные административные процедуры являются наиболее коррупциогенными из них, а их использование в социальной сфере — явление нередкое. Именно их отмена, или оптимизация могут стать одним из перспективных направлений развития административно-правовых средств противодействия коррупции в социальной сфере.

По вопросу реализации административных процедур в социальной сфере в юридической науке отмечается, что «здравоохранение представляет собой обширную площадку для культивирования коррупции, и было бы странно, не развейся она так, как развилась» под действием чрезмерной бюрократии. В частности, А.В. Тихомиров, уточняя эту мысль, писал, что «при органах управления здравоохранением, прежде всего при Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения, создаются специализированные учреждения здравоохранения «особого типа» — консультативнометодические информационные центры (КМИАЦ), назначение которых — легализованный отъем (тоже в порядке «платных» услуг) денежных средств у медицинского бизнеса при лицензировании и административных проверках (неявная коррупция)»3. Некоторые

1Карпекова А.А., Кушель А.О. Место и роль административных процедур в системе противодействия коррупции в образовании России // Проблемы и перспективы развития современного законодательства. М., 2013. С. 33.

2Повный Д.А. Административные процедуры как средство противодействия коррупции в образовании Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Челябинск, 2011. С. 7.

3Тихомиров А.В. Коррупция в здравоохранении // Главный врач: хозяйство и право. 2009. ¹ 6. С. 34.

150