Административно-правовые средства противодействия коррупции в социальной сфере. Монография

РФ и вновь упустило из числа специальных субъектов врачей и педагогов, не выполняющих управленческие, организационно-распо- рядительные или административно-хозяйственные функции, а всего лишь осуществляющих свои прямые профессиональные обязанности. То же самое касается экологов негосударственных организаций, социальных работников негосударственных пенсионных фондов и других частных организаций социальной защиты населения, иных сотрудников негосударственного сектора социальной сферы. А поскольку сама администрация частных организаций требует от своих работников, чтобы они зарабатывали для нее как можно больше денег, не оглядываясь на совесть и мораль, то злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп, неисполнение обязанностей, нарушение требований, прав и свобод граждан, особенно в сфере образования и медицины, приобрели в наше время постоянный и, как правило, латентный характер.

Сами учредители в большинстве случаев являются непосредственными участниками и даже организаторами различных коррупционных схем, и доход от коррупционных правонарушений в таких частных компаниях весьма значительный, иногда во много раз превышающий доход от законной деятельности этих же организаций. Если на государственной и муниципальной службе коррупция в образовании и медицине носит в основном бытовой характер, то в негосударственном коммерческом секторе предоставления аналогичных услуг она все больше имеет законспирированный корпоративный характер, поэтому в коммерции указанные выше коррупционные правонарушения выявить и пресечь намного сложнее, чем на государственном и муниципальном уровне. И размеры подкупов, подношений в коммерческом секторе образовательных и медицинских услуг, во-первых, больше, во-вторых, носят гораздо более систематический, лично-доверительный характер, наконец, в-третьих, эти самые подношения завуалированы под подарки, оплату дополнительных услуг, пожертвования на благое дело, то есть под видом правомерных, а не противоправных действий. Поэтому совсем не удивительно, что к уголовной (реже к административной и дисциплинарной) ответственности за коррупционные правонарушения в абсолютном большинстве случаев привлекаются именно врачи и педагоги государственных и муниципальных образовательных и медицинских учреждений, а не частных коммерческих клиник, больниц, институтов, академий, где коррупция приобрела строго тайный и корпоративный характер.

Здесь сложно применить какие-либо уголовно-правовые средства противодействия коррупционной преступности, поскольку данная сфера выведена из области государственного в область частного

131

управления, поэтому именно административно-правовым средствам противодействия коррупционным правонарушениям должна отводиться здесь ведущая роль. Поскольку состав преступления злоупотребления полномочиями является материальным, то есть деяние считается оконченным только при наступлении существенного вреда правам и законным интересам граждан или организаций либо охраняемым законом интересам общества и государства, то не исключена возможность здесь и гражданско-правовых средств защиты, в частности, подача гражданского иска за причинение вреда правам и законным интересам граждан, организаций, государства. И это, на наш взгляд, в сочетании с уголовно-правовыми и адми- нистративно-правовыми средствами противодействия коррупции будет являться важнейшим гражданско-правовым средством предупреждения и пресечения коррупционных преступлений и правонарушений в негосударственном секторе оказания медицинских, образовательных и иных социальных, полезных и необходимых для общества услуг.

Привлечение юридических лиц к административной ответственности за коррупционные правонарушения, в частности за незаконное вознаграждение от имени юридического лица (ст.19.28 КоАП РФ) перед государством и к гражданско-правовой ответственности перед конкретными пострадавшими от коррупции потерпевшими должно, на наш взгляд, осуществляться наряду с привлече- нием руководителей и учредителей данных организаций (лиц, выполняющих управленческие функции), а также конкретных физи- ческих лиц, постоянно, временно или по специальному полномо- чию выполняющих организационно-распорядительные или адми- нистративно-хозяйственные функции к уголовной ответственности за злоупотребление полномочиями (ст. 201 УК РФ) и коммер- ческий подкуп (ст. 204 УК РФ), которые часто совершаются в совокупности.

Интересна в данном аспекте позиция С.М. Зырянова и А.М. Цирина, которые предлагают освободить юридическое лицо от административной ответственности, если «органы управления юридиче- ского лица активно способствовали раскрытию и (или) расследованию деяния, совершенного заинтересованным физическим лицом; имело место вымогательство денег, ценных бумаг, иного имущества, оказания услуг имущественного характера, предоставления имущественных прав со стороны должностного лица; после факта передачи, предложения или обещания заинтересованным физиче- ским лицом должностному лицу, лицу, выполняющему управленче- ские функции в коммерческой или иной организации, иностранному должностному лицу либо должностному лицу публичной между-

132

народной организации денег, ценных бумаг, иного имущества, оказания услуг имущественного характера, предоставления имущественных прав орган управления юридического лица добровольно сообщил о даче взятки органу, имеющему право возбудить уголовное дело или дело об административном правонарушении»1.

Мы солидарны с их позицией, поскольку на практике нередки случаи, когда от имени юридического лица его руководители, иные лица, выполняющие управленческие функции или сотрудники, исполняющие организационно-распорядительные или администра- тивно-хозяйственные функции в организации совершают коррупционные преступления и административные правонарушения в своих личных интересах, избегая при этом как административной ответственности, так и уголовной ответственности за содеянное, поэтому привлечение только юридического лица к административной ответственности по ст. 19.28 КоАП РФ, когда в совершении деяния виновно физическое лицо, было бы, по нашему мнению, крайне несправедливым. Схожей позиции придерживается и Е.В. Марьина, которая обоснованно говорит о том, что «…в целях предупреждения возможных межотраслевых коллизий дело об административном правонарушении в отношении юридического лица по факту незаконной передачи денег, ценных бумаг, иного имущества должностному лицу либо лицу, выполняющему управленческие функции в коммерческой или иной организации должно возбуждаться только после вступления в силу обвинительного приговора суда по ст. 204 УК РФ или ст. 291 УК РФ»2.

В.В. Астанин, исследуя ответственность за коррупционные правонарушения, что является актуальным и для негосударственного сектора предоставления социальных услуг, справедливо отмечает, что «…в случае, если от имени или в интересах юридического лица осуществляются организация, подготовка и совершение коррупционных правонарушений и правонарушений, создающих условия для совершения коррупционных правонарушений, к юридическому лицу могут быть применены меры ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации. Применение за коррупционное правонарушение мер ответственности к юридическому лицу не освобождает от ответственности за данное коррупционное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлече- ние к уголовной или иной ответственности за коррупционное пра-

1Зырянов С.М., Цирин А.М. Административная ответственность за незаконное вознаграждение от имени юридического лица // Журнал российского права. 2015. ¹ 2. С. 87.

2Марьина Е.В. Коррупционные преступления: отраслевое и межотраслевое согласование норм: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Самара, 2010. С. 20.

133

вонарушение физического лица не освобождает от ответственности за данное коррупционное правонарушение юридическое лицо»1.

Таким образом, предложенные учеными основания освобождения юридического лица от административной ответственности, на наш взгляд, вполне уместны и разумны. Обоснована их позиция и по поводу привлечения только физических лиц к уголовной ответственности за совершение ими коррупционных преступлений от имени юридического лица в своих личных корыстных интересах. Для административного права их позиция заслуживает внимания в части выяснения конкретных обстоятельств совершения юридиче- ским лицом административного правонарушения, предусмотренного статьей 19.28 КоАП РФ, которая автоматически требует установления виновных физических лиц, действующих в своем личном корыстном интересе от имени юридического лица.

Возвращаясь к теоретическому моделированию, отметим, что в негосударственном секторе оказания социальных услуг преобладают две формы коррупционных правонарушений: злоупотребление полномочиями в социальной сфере в совокупности с коммерческим подкупом (в случае наступления вредных последствий) (ст. 201, 204 УК РФ) и коммерческий подкуп в социальной сфере (без наступления вредных последствий) (ст. 204 УК РФ). Рассмотренные выше три вида административных правонарушений также совершаются здесь в совокупности с данными преступлениями либо без таковых. Субъект в обеих формах преступлений будет специальный, отлич- ный от должностного лица — лицо, выполняющее управленческие функции в коммерческой или иной организации, либо осуществляющее постоянно, временно или по специальному разрешению организационно-распорядительные или административно-хозяйст- венные функции в этой организации. В коррупционных административных правонарушениях субъект может быть как общим, так и специальным, при этом должностные лица несут повышенную ответственность за то же самое административное правонарушение по сравнению с обычными физическими лицами. Субъективная сторона коммерческого подкупа — прямой умысел, злоупотребления полномочиями — как прямой, так и косвенный умысел, административных правонарушений — только прямой умысел. Объективная сторона — деяние, как действие, так и бездействие. Объект — интересы службы в коммерческих и иных организациях. Кроме элементов состава правонарушений, формы данных правонарушений включают в себя и такие элементы, как:

мотивация профессиональной и противоправной деятельности субъекта;

1 Астанин В.В. Противодействие коррупции и предупреждение коррупционных рисков в деятельности государственных служащих. М., 2011. С. 103.

134

содержание полномочий субъекта правонарушения;

последствия совершения коррупционных правонарушений;

обстоятельства, отягчающие и смягчающие ответственность;

вид и содержание нарушаемых субъектам правил, их ценность

для государства и общества.

Для негосударственного сектора предоставления социальных услуг данные элементы, на наш взгляд, должны обязательно учитываться правоохранительными органами при назначении наказаний субъектам коррупционных правонарушений. Например, и для вра- ча, и для педагога, и для учредителей юридического лица основным мотивом совершения коррупционных преступлений и административных правонарушений является корысть, желание легкого обогащения за счет клиента. Вместе с тем, и это касается именно негосударственного коммерческого сектора, особое значение имеет корпоративный мотив, негласные правила работы, исходящие от руководителей, провоцирующие на совершение сотрудниками коррупционных правонарушений под угрозой увольнения с работы, лишения премий, благосклонности и т.д. Мотивом может быть и традиция, сложившаяся в той или иной образовательной или медицинской организации, которая обязывает работников следовать политике организации, сложившейся с момента ее основания.

Содержание полномочий субъекта правонарушения важно учи- тывать, чтобы определить, входило ли деяние, совершенное лицом,

âкруг его полномочий или выходило за рамки этих полномочий. Во втором случае наказание должно быть более суровым, поскольку лицо совершило за подкуп заведомо незаконные действия, которые

âбольшинстве случаев приводят к негативным последствиям если не для конкретной личности, то для государства и общества, для интересов коммерческих и иных организаций в любом случае.

Последствия совершения коррупционных преступлений имеют значение для состава преступления злоупотребления полномочиями, поскольку отсутствие вредных последствий в виде существенного причинения вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства не образуют материального состава данного преступления, а тяжесть этих последствий является квалифицирующим признаком уголовной ответственности по части 2 статьи 201 УК РФ (то же деяние, повлекшее за собой тяжкие последствия). Если при этом злоупотребление полномочиями явилось прямым следствием коммерческого подкупа, то наказание должно назначаться по совокупности преступлений. Формальные составы правонарушений в форме злоупотребления и превышения должностных полномочий (без наступления общественно опасных последствий) должны, как мы говорили выше, влечь за собой административную ответственность.

135

Обстоятельствами, отягчающими ответственность, если они прямо не названы в диспозициях рассматриваемых статей КоАП РФ и УК РФ, следует, по нашему мнению, считать совершение данных правонарушений повторно, с превышением полномочий, а также совершение их в наиболее уязвимой для коррупции социальной сфере. Смягчающими вину обстоятельствами должны, на наш взгляд, в любом случае служить деятельное раскаяние субъекта, совершение им правонарушения впервые, тяжелое материальное положение работника социальной сферы, наличие на иждивении несовершеннолетних детей, совершение правонарушения под угрозой быть уволенным с работы, что особенно характерно для негосударственного сектора предоставления подобных услуг.

Наконец, вид и содержание нарушаемых субъектом правил, их ценность для государства и общества должны определяться судом отдельно в каждом конкретном случае. Так, несмотря на формальный состав коммерческого подкупа, когда уголовная ответственность наступает независимо от наступления общественно опасных последствий, последствия в любом случае судом должны учитываться при назначении лицу наказания, так как коммерческий подкуп в любом случае посягает на охраняемые государством блага и интересы, в частности интересы службы в коммерческих и иных организациях.

С другой стороны, отсутствие вредных последствий или их крайне незначительный характер должны быть также учтены судом при анализе содержания нарушаемых субъектом правил в качестве смягчающих вину обстоятельств. Это важно для восстановления истинной справедливости, которое в большей степени пойдет на пользу осужденному и предупредит совершение им и другими лицами новых коррупционных преступлений и административных правонарушений, чем та же карательная цель наказания по всей строгости закона, которая может только обозлить субъекта, поселить в нем ненависть ко всему государству и обществу в целом.

Подводя итог главе, сделаем ряд важных выводов.

Во-первых, субъект у коррупционных правонарушений, совершаемых в социальной сфере жизни общества, как на государственном, муниципальном, так и на частном негосударственном уровне — специальный: должностное лицо, либо лицо, выполняющее управленческие функции в коммерческой или иной организации, а также осуществляющее организационно-распорядительные либо админи- стративно-хозяйственные полномочия и функции на постоянной основе, временно или по специальному разрешению. Наиболее коррумпированные работники социальной сферы — врачи и педагоги — не подпадают под категорию специального субъекта, а зна- чит, формально не могут нести ответственность за коррупционные

136

правонарушения, хотя фактически привлекаются к этой ответственности, в том числе и как должностные лица, что, на наш взгляд, является грубейшим нарушением принципа законности, и аналогия закона и права в данном случае не выход из создавшейся ситуации. Выход нами видится в установлении специальной ответственности за подкуп лица в связи с осуществлением им своих профессиональных обязанностей, для чего необходимо ввести в уголовный закон статью 290.1, которая будет разработана по аналогии со статьей 204 УК РФ, и в ней будет предусмотрена уголовная ответственность для особого вида специального субъекта — врачей и педагогов. На наш взгляд, сделать это необходимо в ближайшее время, тем более что в главу 30 УК РФ систематически вносятся новые составы коррупционных преступлений. Аналогичную норму необходимо предусмотреть и в КоАП РФ.

Во-вторых, для эффективного применения уголовно-правовых средств противодействия коррупционным преступлениям в социальной сфере, необходимо учитывать и использовать администра- тивно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в целом, своевременно реагировать на коррупциогенное поведение государственных и муниципальных служащих, сотрудников частных компаний и наказывать их в административном и дисциплинарном порядке за любые формы проявления конфликта интересов вплоть до увольнения в связи с утратой доверия.

Наконец, в-третьих, нужно формировать у населения нашего государства острую нетерпимость к любым формам коррупции, особенно в социальной сфере, проводить разъяснительную работу на государственной, муниципальной службе, службе в частных компаниях, особенно среди врачей и педагогов о недопустимости совершения ими коррупционных правонарушений при исполнении ими своих профессиональных функций, которые они обязаны исполнять бесплатно или за указанную в договоре плату, пояснять, что вступление в коррупционные отношения чревато не только административной и уголовной ответственностью, но и подрывом авторитета врачей и педагогов у большинства населения нашей страны, а следовательно, снижением престижа самых нужных для любого общества и государства профессий и специальностей. Вра- чи, учителя, преподаватели, социальные работники, экологи должны с презрением относиться к любым формам подкупа, не допускать у заинтересованной стороны самой мысли дать взятку данным уважаемым и почитаемым людям. Конечно, зачастую сами жизненные условия вынуждают этих изначально честных и неподкупных людей вступать на коррупционный путь своего существования и развития, например низкая, иногда даже нищенская заработная плата учителей и врачей, социальных работников, экологов, добро-

137

совестно и ответственно исполняющих возложенные на них профессиональные обязанности.

Лица, подкупающие данных субъектов, объясняют это тем, что выражают, таким образом, благодарность работникам социальной сферы за их низкооплачиваемый государством или учредителем благородный труд. Но это не может являться оправданием взяточ- ничества и коррупционной преступности в нашем государстве и обвинением самого государства в том, что оно вынудило работников социальной сферы поступиться своими благородными принципами и вступить на путь совершения коррупционных правонарушений. Конечно, государство должно задуматься над основными при- чинами коррупционных правонарушений и способами их скорейшего устранения, но одно государство без поддержки общества и каждой конкретной личности коррупцию победить не сможет, если в нашем сознании она будет нормой жизни, способом быстрого решения любых вопросов и проблем. Поддержка эта должна проявляться лишь в форме недопущения коррупционных проявлений во всех областях общественной жизни, и особенно в образовании, здравоохранении, социальной защите и экологическом благополу- чии населения нашей страны. Без нее бессмысленны любые правовые средства противодействия коррупционной деликтности, в том числе и в исследуемой нами социальной сфере. А значит бороться с коррупцией, в особенности в наиболее уязвимой для нее социальной сфере, должен каждый из нас, только вместе ее можно победить, для чего в первую очередь необходимо в самом сознании каждого индивида исключить стереотип о том, что в России все покупается и все продается. И это возможно, на наш взгляд, только путем должного и эффективного применения наряду с уголовноправовыми средствами существующих, но пока, к сожалению, мало применяемых, административно-правовых средств противодействия коррупционным правонарушениям и коррупции в целом.

138

нистративно-правовые средства противодействия коррупции, определить цели и задачи, которые перед ними стоят»1. Именно из этого следует исходить при развитии административно-правовых средств противодействия коррупции в социальной сфере.

Предваряя рассмотрение данной темы, отметим, что социальная сфера является очень восприимчивой к проблеме коррупции, в этой связи решение обозначенного вопроса напрямую связано с разрешением целого ряда иных социальных проблем, а также противодействием коррупции в иных сферах государственного управления. Как отмечала в свое время С. Роуз-Аккерман, «коррупция относится к тем проблемам, которые невозможно решить в отрыве от других вопросов»2. Так, обращает на себя внимание очень низкий уровень жизни у большинства граждан нашей страны, имеет место необоснованная бюрократизация управления социальноэкономическими процессами, отсутствие полноценно работающего гражданского общества, не укоренившееся демократические традиции. Вот некоторые из причин роста коррупции, в том числе и в социальной сфере.

Что касается проблемы безопасности социальной сферы от коррупции, то этот вопрос в настоящее время не получил достаточно широкого освещения в научной литературе. Тем не менее, обратим внимание на то, что обеспечение безопасности именно в рассматриваемой сфере позволит решить целый ряд важнейших проблем, которые существуют в российском обществе. Это, в свою очередь, повысит доверие граждан к органам государственной власти и управления, а также к их должностным лицам, работающим в социальной сфере. Как следует из Указа Президента РФ от 31 декабря 2015 г. «О стратегии национальной безопасности Российской Федерации»3, одной из основных угроз государственной и общественной безопасности является именно коррупция. Коррупция в различных формах своего проявления подрывает основы безопасности личности, общества и государства. В этой связи, как мы уже отмечали, противодействие коррупции в социальной сфере позволит улучшить качество жизни людей, а также укрепить социально-экономические основы российского государства.

Что касается понимания безопасности как базовой категории функционирования государства и общества, то под ней традиционно понимается состояние защищенности личности, общества и го-

1Куракин А.В. Административно-правовые средства предупреждения и пресече- ния коррупции в системе государственной службы Российской Федераии: Автореф дис. … д-ра. юрид. наук. Люберцы, 2008. С. 23.

2Роуз-Аккерман Ñ. Коррупция и государство. М., 2005. С. 297.

3ÑÇ ÐÔ. 2016. ¹ 1 (÷. II). Ñò. 212.

140