Административно-правовой статус ГИБДД как субъекта контрольно-надзорных правоотношений. Монография

С.А. Сергеев

Административно-правовой статус ГИБДД как субъекта контрольно-надзорных правоотношений

Под редакцией д-ра юрид. наук, проф. И.Ш. Килясханова

Рекомендовано Учебно-методическим центром

«Профессиональный учебник» в качестве монографии

Закон и право Москва 2017

ÓÄÊ [351.811:656.1](470+571) ÁÁÊ 67.401.133.12(2Ðîñ)-0

Ñ32

Ð å ö å í ç å í ò û:

заслуженный юрист РФ, д-р юрид. наук, проф. И.И. Веремеенко; заслуженный юрист РФ, д-р юрид. наук, проф. А.Ю. Якимов

Главный редактор издательства Н.Д. Эриашвили, кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор,

лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники

Сергеев, Сергей Алексеевич.

С32 Административно-правовой статус ГИБДД как субъекта контрольно-надзорных правоотношений: монография /

С.А. Сергеев; под ред. И.Ш. Килясханова. — М.: ЮНИТИДАНА, Закон и право, 2017. — 173 ñ.

ISBN 978-5-238-01341-1

Агентство CIP РГБ

В монографии исследована юридическая природа, содержание и виды контроля и надзора, осуществляемого ГИБДД, предложен анализ содержания и структуры контрольно-надзорных правоотношений, осуществлена оценка состояния правового регулирования в рассматриваемой сфере, охарактеризован административно-правовой статус ГИБДД как субъекта контрольно-надзорной деятельности, раскрыто содержание механизма реализации административно-правового статуса ГИБДД в контрольнонадзорной сфере.

Для научных работников, преподавателей, докторантов, аспирантов, адъюнктов и студентов юридических вузов и факультетов, работников правоохранительных органов, иных государственных структур, на которые возложены задачи по обеспечению безопасности дорожного движения, широкого круга участников дорожного движения.

Воспроизведение всей книги или какой-либо ее части любыми средствами или в какойлибо форме, в том числе в Интернет-сети, запрещается без письменного разрешения издательства.

© Оформление «ЮНИТИ-ДАНА», 2007

Аварийность на автомобильном транспорте — актуальная для большинства стран мира проблема. Российская Федерация — одна из таких стран.

Ущерб от дорожно-транспортных происшествий угрожает национальной безопасности России, так как наряду с огромными материальными потерями ежедневно на улицах и дорогах погибают и получают различные травмы около 800 человек. Негативные последствия от аварийности в несколько раз превышают ущерб от железнодорожных катастроф, пожаров и других видов несчастных случаев. Специалисты оценивают его в 2.2—2.6% валового внутреннего продукта страны. Особую остроту эта отличающаяся сложностью и многоплановостью проблема приобрела в последнее десятилетие, что обусловлено главным образом возрастающей диспропорцией между приростом численности автопарка и развитием дорожной инфраструктуры, а также недостаточно эффективным функционированием системы обеспечения безопасности дорожного движения.

Приходится констатировать, что существующий уровень безопасности дорожного движения представляет серьезную государственную проблему, решение которой имеет огромное социальное и политическое значение. Решение проблемы обеспечения безопасности дорожного движения относится к приоритетным задачам развития страны, что подчеркнул в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президент Российской Федерации В.В. Путин.

Причины высокой аварийности и смертности на дорогах страны различны — это отставание дорожного строительства от темпов автомобилизации страны, низкое качество дорог, недостаточное их оснащение техническими средствами организации движения, конструктивные недостатки транспортных средств, низкий уровень подготовки водительских кадров и т.д. Эти причины складывались и усугублялись годами, в условиях господства административных методов управления деятельностью по обеспечению безопасности дорожного движения, фактического отсутствия ответственности и реальной заинтересованности министерств, ведомств, организаций, предприятий, органов местного самоуправления в снижении числа дорожно-транспортных происшествий, их безразличия к данной проблеме.

Проблема предотвращения дорожно-транспортных происшествий является комплексной, требующей для своего решения совместных усилий органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, негосударственных организаций. Первым шагом на пути ее решения должно быть принятие правовых норм, регламентирующих не только непосредственно дорожное движение, но и смежные, обеспечивающие области общественных отношений (производство совре-

3

менных транспортных средств, строительство и содержание дорог и улиц, подготовка участников дорожного движения и т.д.). В этом направлении многое уже сделано. Приняты федеральные законы, продолжается процесс обновления законодательства об административных правонарушениях в области дорожного движения, совершенствуется техническое регулирование в этой сфере, разработана и утверждена государственная программа обеспечения безопасности дорожного движения.

Однако нормативно-правовое регулирование — лишь основа, которая в условиях тотального правового нигилизма не может оказать ожидаемого воздействия на поведение адресатов правовых норм. Необходимо властное вмешательство государства в лице уполномоченных органов исполнительной власти в общественные процессы с целью обеспечения соблюдения и исполнения установленных правил всеми, от кого зависит безопасность дорожного движения. Наиболее действенное

èэффективное средство, позволяющее добиться указанной цели, — государственный контроль и надзор.

Недостаточная эффективность контрольно-надзорной деятельности может свести на нет предпринимаемые законодателем в последние годы попытки повлиять на показатели безопасности дорожного движения путем ужесточения административной ответственности за правонарушения в области дорожного движения. Не случайно Министерство внутренних дел Российской Федерации необходимость усиления государственного контроля и надзора рассматривает как важное составляющее в деле обеспечения безопасности дорожного движения.

Федеральный закон «О безопасности дорожного движения» закрепил в числе прочих принцип соблюдения интересов граждан, общества

èгосударства при обеспечении безопасности дорожного движения. Это обусловливает необходимость отказа от малоэффективных методов кон- трольно-надзорной деятельности, требует использования методов не только оптимальных, но и соответствующих современным представлениям о правовом демократическом государстве.

Контроль и надзор в рассматриваемой сфере затрагивает деятельность множества субъектов, не только непосредственно участвующих в дорожном движении, но и обеспечивающих его (производство, ремонт и обслуживание транспортных средств, строительство, ремонт и содержание дорог и т.д.). При этом основным субъектом государственного контроля и надзора в области обеспечения безопасности дорожного движения является ГИБДД МВД России — организационно обособленная структура российской милиции, наделенная помимо общих полномочий милиции специальными кон- трольно-надзорными полномочиями в области обеспечения безопасности дорожного движения.

Êсожалению, существующее положение дел в сфере нормативноправового регулирования контрольно-надзорной деятельности ГИБДД по обеспечению безопасности дорожного движения оставляет желать лучшего. Законодатель этим практически не занимается. Наставления,

4

утвержденные приказами МВД России, противоречивы и непоследовательны. Они предоставляют субъектам государственного контроля и надзора права, не обеспеченные корреспондирующими им обязанностями подконтрольных субъектов. И это вполне объяснимо, поскольку указанные обязанности не могут быть предусмотрены подзаконными актами министерств. Но практически отсутствующая процессуальная регламентация контрольно-надзорной деятельности «выталкивает» ГИБДД из правового поля.

Актуальность проблемы безопасности дорожного движения обусловила появление множества научных работ, посвященных ее исследованию. Ряд авторов провели комплексный анализ системы государственного управления в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, другие сконцентрировали свое внимание на деятельности органов внутренних дел (милиции), в частности ГИБДД, как органов государственного управления в рассматриваемой сфере, на надзорной деятельности милиции в целом. Значительный вклад в теорию обеспечения безопасности дорожного движения внесли И.И. Веремеенко, В.В. Головко, С.А. Гусейнов, А.Т. Дмитриев, И.Ш. Килясханов, А.С. Ловинюков, Ю.П. Луконин, В.И. Майоров, А.Л. Прозоров, Б.В. Россинский, Ю.Н. Туник, С.Н. Чмырев, А.П. Шергин, Х.А. Юсупов, А.Ю. Якимов и др.

Непосредственно к проблемам государственного контроля и надзора в своих работах обращались В.П. Беляев, Р.И. Денисов, С.М. Зырянов, С.Н. Назаров, Е.Е. Петров, М.С. Студеникина, Ф.С. Разаренов и др. К проблемам определения и оптимизации административно-правового статуса органов исполнительной власти в свое время обращались И.Л. Бачило, Б.М. Лазарев и др.

В то же время проблемы административно-правового статуса Госавтоинспекции как органа государственного контроля и надзора в качестве объекта монографического исследования не выступали. Поэтому остаются во многом не раскрытыми вопросы соотношения государственного контроля и административного надзора, критерии выбора одного из названных способов или их сочетания в деятельности ГИБДД. Отсутствует научное обоснование процессуальной регламентации контрольно-надзорной деятельности ГИБДД. Незаслуженно обделены вниманием административно-правовой науки контрольнонадзорные правоотношения как особый вид административноправовых отношений, участниками которых является ГИБДД и ее подразделения.

Богатейшая научная основа, заложенная трудами советских и российских ученых, была максимально использована автором при подготовке данной работы, целью которой является выявление тенденций и проблем осуществления государственного контроля и административного надзора за обеспечением безопасности дорожного движения и выработка на этой основе предложений по оптимизации администра- тивно-правового статуса ГИБДД как субъекта контрольно-надзорных правоотношений.

5

В предлагаемой вниманию читателя работе исследуются: содержание государственного контроля и надзора в области обеспечения безопасности дорожного движения; компетенция ГИБДД как субъекта государственного контроля и надзора; нормы административного права, регулирующие названные правовые отношения, технические правила, нормативы и стандарты, устанавливающие требования к осуществлению деятельности в области дорожного движения; акты органов исполнительной и судебной власти, акты органов местного самоуправления; административно-правовая доктрина и практика контрольно-надзорной деятельности ГИБДД.

Автор выражает надежду, что выводы, предложения и рекомендации, сформулированные в представленной работе, не только обогатят теоретические основы административного надзора, но и будут использованы в деятельности субъектов обеспечения безопасности дорожного движения, а также в учебном процессе образовательных учреждений высшего специального образования России.

6

1

Контрольно-надзорные правоотношения

âсфере деятельности ГИБДД

§1. Понятие, содержание, виды контроля и надзора

âсфере деятельности ГИБДД

Прежде чем перейти к рассмотрению поставленных в названии параграфа вопросов, связанных с контролем и надзором, необходимо определить сферу деятельности ГИБДД, а также оговориться, что в данной работе под контролем мы понимаем только внешний контроль.

Внутренний, так называемый внутриведомственный, контроль присущ всякой управленческой деятельности. Существует он и в ГИБДД как контроль за деятельностью сотрудников и подразделений со стороны их руководителей и специальных контролирующих субъектов, являющихся структурными звеньями системы.

Внутренний контроль не может быть изолированным от внешней деятельности контролируемого субъекта. Справедливость такого вывода обусловлена тем, что объектом и предметом контроля выступает правомерность действий и решений контролируемых субъектов, а также допускается оценка целесообразности деятельности контролируемых субъектов. Эта деятельность направлена на решение задач не только внутреннего свойства для данного органа, но, что очень важно, и внешних задач.

Объектом настоящей работы выступает контрольно-надзорная деятельность ГИБДД, ориентированная на обеспечение безопасности дорожного движения его участниками. Интерес представляет поведение различных категорий субъектов, составляющих структурные элементы системы ГИБДД, деятельность которых так или иначе оказывает влияние на состояние безопасности дорожного движения.

Значение внутреннего контроля для обеспечения безопасности дорожного движения, несомненно, велико. Полагаю, что

7

данная проблема является самостоятельной. И в этом смысле она заслуживает самостоятельного научного исследования. Разумеется, эффективность внутриведомственного контроля в деятельности ГИБДД позитивно отражается на состоянии безопасности дорожного движения.

Установление взаимосвязи внутреннего контроля с состоянием безопасности дорожного движения более уместно в рамках самостоятельного научного вопроса внутриведомственного контроля. Контрольно-надзорная деятельность самой ГИБДД за поведением внешних для ГИБДД субъектов может быть исследована без учета взаимосвязи внутриведомственного контроля ГИБДД с состоянием безопасности дорожного движения в целом.

Таким образом, в монографии вниманию читателя будет предложен анализ контрольно-надзорной деятельности ГИБДД за поведением участников дорожного движения и субъектов, которые оказывают влияние на безопасность дорожного движения. Другими словами, речь пойдет о внешней, контрольно-надзорной деятельности, осуществляемой сотрудниками и подразделениями ГИБДД.

В теории административного права справедливо отмечается, что административный надзор и надведомственный контроль ведутся не за всеми сторонами деятельности поднадзорных и подконтрольных объектов, а только за нормативно определенными сегментами и по кругу вопросов, также нормативно установленных1.

Таким образом, и контроль и надзор, осуществляемый органами власти, в том числе и исполнительной, к которым относится также ГИБДД, предполагает строгую правовую регламентацию.

Разнообразие органов исполнительной власти, осуществляющих контрольно-надзорную деятельность, позволяет осуществить специализацию такой деятельности в соответствии с компетенцией каждого из органов исполнительной власти.

Специализация контрольно-надзорной деятельности в решающей степени обусловлена сферой, в которой должен быть обеспе- чен нормативно установленный результат. Именно поэтому необходимо определить сферу деятельности ГИБДД, для чего обратимся к нормативным правовым актам.

Указ Президента РФ от 15 июня 1998 г. ¹ 711 «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения»2, которым утверждено Положение о ГИБДД МВД России, устанавливает, что Государственная инспекция безопасности дорожного

1 См., напр.: Петров Е.Е. Правовое регулирование надзорной деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. — СПб., 2002. С. 61.

2 ÑÇ ÐÔ. 1998. ¹ 25. Ñò. 2897; 2002. ¹ 27. Ñò. 2679; 2005. ¹ 19. Ñò. 1781.

8

движения Министерства внутренних дел Российской Федерации (Госавтоинспекция) осуществляет специальные контрольные, надзорные и разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения.

Отсюда следует, что сфера интересов ГИБДД представлена двумя достаточно тесно взаимосвязанными элементами.

Прежде всего речь идет о безопасности дорожного движения. Данный элемент воспринимается как главная, итоговая задача ГИБДД. Сфера интересов ГИБДД сформулирована одновременно и как цель ее функционирования.

Однако следует отметить наличие и другого самостоятельного элемента, включаемого в сферу деятельности ГИБДД. Речь идет об

обеспечении безопасности дорожного движения.

Выделение второго элемента сферы интересов ГИБДД подчеркивает динамику интересующей сферы. При этом речь идет не только о динамике, обусловленной деятельностью ГИБДД, но и о деятельности других субъектов, так или иначе влияющих на безопасность дорожного движения.

Таким образом, сферой интересов ГИБДД являются: а) безопасность дорожного движения;

б) деятельность по обеспечению безопасности дорожного движения широким кругом субъектов.

Соответственно контрольно-надзорная деятельность ГИБДД реализуется в сфере безопасности дорожного движения, а также охватывает деятельность по обеспечению данной безопасности всеми субъектами, так или иначе влияющими на состояние безопасности дорожного движения.

Структура субъектов безопасности дорожного движения может быть представлена двумя большими группами: непосредственными участниками дорожного движения (водители, пассажиры, пешеходы); субъектами, обеспечивающими надлежащие условия для безопасного дорожного движения (качество дорог, транспортных средств, подготовка водителей, надлежащее оборудование дорог, а также установление правового режима движения по дорогам).

Выделение субъектов, с деятельностью которых связана безопасность дорожного движения, позволяет на предметном уровне обозначить сферу деятельности ГИБДД как субъекта контрольнонадзорных правоотношений.

С учетом последнего утверждения сферу деятельности ГИБДД как субъекта контрольно-надзорных правоотношений следует определить, с одной стороны, безопасностью дорожного движения и обеспечением безопасности дорожного движения, с другой — непосредственно дорожным движением, качеством транспортных средств, дорог, подготовкой водителей, правового режима движения

9

на конкретной дороге с точки зрения соответствия требованиям, обеспечивающим безопасность дорожного движения.

Правовые средства, используемые ГИБДД для достижения необходимого эффекта в сфере безопасности дорожного движения, в значительной мере составляют арсенал юридического инструментария осуществления контрольно-надзорной деятельности.

Анализ п. 2 Положения «О ГИБДД МВД Российской Федерации» свидетельствует о наличии однозначной и достаточно жесткой связи ГИБДД со сферой безопасности дорожного движения. В частности, на нее возлагается задача обеспечения соблюдения соответствующими субъектами «законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, правил, стандартов и технических норм по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения».

Помимо задачи обеспечения соблюдения группы нормативных актов, так или иначе работающих на идею безопасности дорожного движения, ГИБДД призвана проводить мероприятия «по предупреждению дорожно-транспортных происшествий и снижению тяжести их последствий в целях охраны жизни, здоровья и имущества граждан, защиты их прав и законных интересов, а также интересов общества и государства».

Акцентирование внимания на наличии двух групп задач нами осуществлено не случайно. Предложенная градация задач может и должна быть востребована при характеристике понятий «надзор» и «контроль».

Дело в том, что первая группа задач (так сказать, правовая группа — обеспечение соблюдения законов и иных нормативных актов в сфере безопасности дорожного движения) составляет смысл и содержание контрольно-надзорной деятельности ГИБДД.

Вторая группа задач (организационно-профилактическая) также предполагает осуществление контрольно-надзорной деятельности ГИБДД, но только в определенной своей части, например, когда ГИБДД проверяет состояние дел в той или иной группе субъектов, имеющих отношение к обеспечению безопасности дорожного движения, по реализации профилактических функций.

Безопасность в сфере дорожного движения посредством кон- трольно-надзорной деятельности помимо ГИБДД обеспечивается системой других органов исполнительной власти.

В их числе в первую очередь следует назвать Федеральную службу по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор). Положением о нем, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. ¹ 3981, определено, что Ространснадзор является

1 ÑÇ ÐÔ. 2004. ¹ 32. Ñò. 3345; 2006; ¹ 15. Ñò.1612; ¹ 41. Ñò. 4256; ¹ 52 (÷. 3). Ñò. 5587.

10