Административно-правовой статус ГИБДД как субъекта контрольно-надзорных правоотношений. Монография

О правоохранительной природе надзора наиболее ярко свидетельствует то, что «Положением об административном надзоре органов внутренних дел за лицами, освобожденными из мест лишения свободы», утвержденным Указом Президиума Верховного Совета

ÑÑÑÐ îò 26 èþëÿ 1966 ã. ¹ 5364 — VI1, дана следующая его характеристика: «Административный надзор является принудительной мерой (выделено мной. — С.С.) …».

Мы отдаем себе отчет в том, что данный вид надзора является совершенно особым и в своем содержании содержит меры, имеющие очевидно принудительный характер.

Так, в соответствии с п. 3 Положения в отношении поднадзорных могут применяться следующие ограничения:

а) запрещение ухода из дома (квартиры) в определенное время; б) запрещение пребывания в определенных пунктах района (города); в) запрещение выезда или ограничение времени выезда по лич-

ным делам за пределы района (города); г) явка в милицию для регистрации от одного до четырех раз в месяц.

Перечисленные ограничения применяются в полном объеме или раздельно в зависимости от образа жизни, семейного положения, места работы и других обстоятельств, характеризующих лич- ность поднадзорного.

Разумеется, содержание иных разновидностей надзорной деятельности не предполагают использования обозначенной группы ограничений, но это не лишает ее правоохранительной сущности. Речь идет всего лишь о различии в средствах воздействия на интересующие общественные отношения.

С.М. Зырянов административный надзор определяет как «специальную самостоятельную функцию государственного управления, заключающуюся в систематическом наблюдении специальных субъектов за поддержанием специального объекта в заданном состоянии и характеризующуюся специфическим нормативным регулированием, применением специальных методов деятельности». Сущность административного надзора, по мнению С.М. Зырянова, характеризуется его задачами и целями, способностью данной деятельности, не проникая в содержание функционирования объекта, внешне влиять на его состояние2.

Комментируя определение С.М. Зырянова, полагаем важным обратить внимание на то, что им надзор, с точки зрения концепции его реализации, сводится к «наблюдению». В остальном же он остается на позициях признания управленческой природы надзора, по которой нами выше высказана иная позиция.

1 Свод законов СССР. 1966. Т. 10. Ст. 273.

2 Зырянов С.М. Административно-надзорная деятельность федеральных органов исполнительной власти: Монография. — М., 2004. С. 19.

21

Возникает закономерный вопрос: допустимо ли сведение надзора только к «наблюдению»? Не приведет ли такой взгляд на содержательное наполнение понятия «надзор» к недопустимой «бедности» и в известной степени существенному выхолащиванию понятия?

На поставленные вопросы, безусловно, напрашиваются утвердительные ответы. Сведение надзора к наблюдению на практике означало бы полную беспомощность и бесполезность акции надзора, поскольку не предполагает использование предусмотренных правом механизмов влияния на отклоняющееся от права поведение. Да и само наблюдение может быть воспринято всего лишь как один из способов выявления отклонений от права, причем оно является пассивным составляющим института надзора.

Выявление нарушений законности предполагает не только наблюдение за поднадзорными, но и осуществление проверочных действий, которые могут носить самый разнообразный характер. Надо отметить, что в рассмотренных нами ранее нормативных актах применительно к понятию «надзор» используется термин «проверка», что не является тождественным термину «наблюдение».

Наконец, наблюдение, как правило, предполагает использование так называемого режима «он лайн», т.е. режима реального времени и непосредственного созерцания объекта. Разумеется, можно вести речь и о таком наблюдении, когда создается система накопления информации в так называемых наблюдательных делах. Но в данном случае имеет место сочетание как непосредственного, так и опосредованного наблюдения. В любом случае концепция наблюдения выражается в констатации фактов реальной действительности, за которой должна последовать адекватная реакция на выявленные факты. Сведение надзора к наблюдению исключает «реактивную» часть содержания надзора.

Е.Е. Петров определяет административный надзор как носящую систематический характер и обеспеченную мерами административного принуждения разновидность межотраслевой государственноправовой деятельности контрольного характера, осуществляемую специальными (организационно-обособленными) субъектами исполнительной власти в отношении не подчиненных им органов исполнительной власти, организаций, учреждений, предприятий, должностных лиц и граждан по поводу соблюдения ими специальных правовых норм и общеобязательных правил в интересах обеспечения законности и правопорядка, соблюдения законных прав и интересов личности, общества и государства1.

В приведенном определении заслуживает внимания попытка автора ввести в качестве критерия, характерного понятию «надзор», его межотраслевое свойство.

1 Петров Е.Е. Указ. соч. С. 68.

22

Представляется, что стремление придать надзору межотраслевое свойство на деле означает своеобразную форму передачи мысли об отсутствии в надзорных правоотношениях элемента организационной подчиненности участников отношений.

Более радикальным и адекватным положению дел, на наш взгляд, является прямое признание отсутствия организационной соподчиненности участников надзорных правоотношений.

Признание так называемого межотраслевого свойства надзора имеет ряд недостатков принципиального характера. Во-первых, такой подход игнорирует надзор, осуществляемый в отдельно взятой отрасли. Во-вторых, он является полупризнанием отсутствия отношений организационной соподчиненности субъектов надзорных правоотношений. В-третьих, такая позиция более тяготеет к признанию управленческой, а не правоохранительной природы надзора.

Приведенные определения, как и многие другие, встречающиеся в научных источниках, по нашему мнению, не ориентированы на установление отличий понятий «надзор» и «контроль». Административный надзор представляется формой государственного призрения за законностью и имеет правоохранительную, а не управленческую природу.

Характеристика надзора как разновидности правоохранительной деятельности существенно актуализирует необходимость более тщательной регламентации отношений надзора, в которых одним из участников выступают представители исполнительной власти. При этом приоритетным должно быть признано законодательное регулирование такого рода отношений.

Предметом подзаконной регламентации, в особенности ведомственной, должны выступать в большей степени внутриорганизационные отношения, возникающие в рамках системы органов исполнительной власти. Там же, где органы исполнительной власти вступают в правоотношения с частными лицами (физическими, юридиче- скими, а также индивидуальными предпринимателями), законодательная регламентация должна иметь определяющее значение.

В пользу иллюстрации правомерности высказанного суждения может быть востребована ситуация, связанная с деятельностью Прокуратуры Российской Федерации, которая согласно ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. ¹ 2202—1 «О прокуратуре РФ» (с последующими изменениями и дополнениями) является «единой федеральной централизованной системой органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор (выделено мной. — С.С.) за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ».

Дело в том, что надзорные отношения, возникающие между прокуратурой и иными субъектами, имеют исключительно законо-

23

дательную основу. Регламентации надзорной деятельности системы органов прокуратуры посвящен самостоятельный раздел 3 Федерального закона «О прокуратуре РФ», состоящий из 4 глав, объединяющих 15 статей. В регулировании надзорных отношений с уча- стием органов прокуратуры подзаконные нормативные правовые акты практически не используются. А если и принимаются такие акты, то необходимо ставить вопрос об их правомерности.

Первой «ласточкой», свидетельствующей о необходимости перехода на законодательную основу регулирования надзорных отношений, является принятие Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)».

Высоко оценивая значение указанного закона, который как профильный закон прервал сложившуюся практику подзаконной регламентации надзорных отношений с участием органов исполнительной власти, следует отметить и ряд недостатков такого прецедента в законодательном регулировании названного типа отношений.

Главным из них является то, что данный закон регулирует только отношения органов контроля (надзора) с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями. Физические лица, не облеченные статусом индивидуальных предпринимателей, а также не представляющие юридические лица, не восприняты как участники отношений, регулируемых данным законом.

Таким образом, вне законодательной защиты в рамках надзорных отношений, осуществляемых с участием органов исполнительной власти, осталось все население Российской Федерации, когда оно выступает в ипостаси физических лиц вне обозначенных в рассматриваемом законе специальных статусов индивидуальных предпринимателей или представителей юридического лица.

Да, существует целая система законов, которые регламентируют порядок применения мер принуждения в отношении физических лиц, выпавших из объекта регулирования вышеназванного закона. Однако надзор не может быть отождествлен только с принудительным воздействием на субъекта. Есть этап выявления отклонений от нормы права в процессе осуществления надзора, который также нуждается в законодательном регулировании.

Другим недостатком Федерального закона «О защите прав юриди- ческих лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» является то, что в нем содержится перечень сфер, в которых реализуется контрольно-надзорная деятельность, на которые рассматриваемый закон не распространяется.

Недостаток обусловлен тем, что в названном перечне оказались не только сферы, контрольно-надзорная деятельность в которых базируется на специальных законах (например, налоговая, бюджет-

24

ная, таможенная и иные сферы), но и те, в которых контроль и надзор (по нашей концепции — надзор) основаны на подзаконных нормативных правовых актах (например, Положение об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации утверждено не законом, а Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 февраля 2006 г. ¹ 54).

Рассматриваемый закон также не распространяется на отношения государственного контроля (надзора), осуществляемого в области обеспечения безопасности движения.

Характеристика понятия «контроль» в известной степени может быть осуществлена так называемым методом исключения. Его смысл заключается в том, что понятием «контроль» должно быть охвачено все то, что не включено в понятие «надзор», хотя и предполагает решение схожих задач.

По мнению известного польского административиста Е. Старосьцяка, главной задачей контроля является проверка надлежащего использования всех правовых возможностей, которыми располагают органы государственного управления для выполнения своих организаторских функций, осуществляемая в целях выполнения возложенных на органы государственного управления задач в соответствии с установленным для них направлением деятельности1.

Приведенное определение связывает понятие «контроль» с государственным управлением и реализацией организаторских функций. Оно не дает однозначных признаков контроля, не раскрывает его содержание. Кроме того, указывается, что контроль направлен на выявление состояния «надлежащего использования (выделено мной. — С.С.) всех правовых возможностей, которыми располагают органы государственного управления».

На наш взгляд, при осуществлении контроля речь должна идти не столько о выявлении состояния надлежащего использования правовых возможностей органов государственного управления, хотя и этот аспект не должен быть исключен, сколько об исполнении предусмотренных правом обязанностей.

Основными целями контрольной деятельности Ю.М. Козлов и Д.М. Овсянко называют обеспечение соблюдения законодательства органами исполнительной власти и их должностными лицами, целесообразного и экономного расходования средств, поддержания стабильности государственного устройства и повышение эффективности государственного регулирования2.

Предложенное определение не уточняет сферу, в пределах которой возникают контрольные правоотношения, однако содержит важ-

1 Старосьцяк Е. Элементы науки управления. — М., 1965. С. 198.

2 Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. — М., 2002. С. 442.

25

ный признак понятия «контроль». По мнению уважаемых ученых, предметом контроля является не только законность, но и «целесообразность» деятельности органов государственного управления. Этот признак имеет принципиальное значение для разграничения понятий «надзор» и «контроль».

Система органов надведомственного контроля осуществляет функциональный контроль в отношении не подчиненных им государственных органов и организаций1.

Данное определение, с одной стороны, подчеркивает управлен- ческую, а не правоохранительную природу контроля, с другой — допускает наличие контрольных правоотношений между субъектами, организационно не подчиненными друг другу. Мы исходим из того, что отсутствие организационных связей между субъектами отношений, целью которых является выявление нарушений законности, свидетельствует о надзорном характере правоотношений, что обосновывалось ранее.

М.С. Студеникина утверждает, что органы контроля интересуются тем, не нарушил ли субъект управления действующее законодательство, а также тем, насколько правильно, целесообразно и эффективно он использовал все предоставленные ему полномочия2.

Таким образом, контроль, по мнению уважаемого ученого, предполагает проверку не только законности, но и целесообразности действий, а административный надзор должен быть ограничен только выявлением нарушений законности и использованием правовых механизмов преодоления выявленных отклонений от права.

С.В. Гвоздев считает, что контрольные полномочия в оригинальном или первоначальном их понимании осуществляются очень немногими государственными органами. В качестве примера он приводит правительственные комиссии, для которых характерно выполнение контрольных полномочий именно в том смысле, какой изначально придавался понятию «контроль»3.

В то же время следует принять во внимание тот факт, что компетенция правительственных комиссий ограничивается контролем за исполнением правительственных решений федеральными органами исполнительной власти.

Вышеизложенное может быть положено в основу вывода о том, что главным критерием разграничения контроля и административного надзора признается предмет интереса контролирующего субъекта. Для контроля таковым предметом являются законность и целе-

1 См.: Советское административное право. Методы и формы государственного управления. — М.: Юридическая литература, 1977. С. 194.

2 Студеникина М.С. Государственный контроль … С. 18, 19.

3 Гвоздев С.В. Правовые формы контрольно-надзорной деятельности налоговых органов: Дис. … канд. юрид. наук. — М., 2004. С. 24.

26

сообразность деятельности подконтрольных субъектов, а для надзора — только законность деятельности поднадзорных субъектов. При этом контроль предполагает наличие отношений организационного соподчинения между его участниками.

С учетом обозначенной позиции принципиальное значение имеет ответ на следующий вопрос: насколько глубоко государство вправе интересоваться деятельностью граждан и юридических лиц, не имеющих доли государства в уставном капитале?

Представляется, что до определенных пределов государство (в лице уполномоченных органов и их должностных лиц) должно ограничиться исключительно надзором за законностью деятельности частных лиц, поэтому административный контроль здесь должен быть исключен.

Âто же время нарушение законности поднадзорным субъектом

âпредусмотренных законом случаях требует государственного вмешательства. Формами такого вмешательства могут быть:

а) применение мер административного принуждения; б) возбуждение юрисдикционного дела (например, дела об ад-

министративном правонарушении); в) дача обязательных для исполнения распоряжений (предписаний).

Последний вариант действий, на наш взгляд, является основанием возникновения контрольных правоотношений. В этих случа- ях, хотя субъекты и продолжают оставаться вне пределов организационно соподчиненных отношений, возникает задача обеспечения контроля за исполнением отданных предписаний. Орган надзора, не занимаясь непосредственным устранением выявленных отклонений от закона в деятельности поднадзорных субъектов, должен обладать информацией о том, что адресаты предписаний устранили нарушения законности и приняли меры по их недопущению впредь. Не случайно в этих случаях предусматривается обратная связь между субъектами надзорных правоотношений. Объектом контроля при этом выступает осуществление обратной связи, или, иными словами, исполнение решения принятого субъектом осуществления надзора.

Возникновение обязанности предоставления информации о принятых мерах по устранению выявленных отклонений от закона повторяет идеологию модели организационно соподчиненных отношений, хотя правовой статус участников отношений при этом не претерпевает изменений. Но эти отношения имеют такое же содержание, что и правоотношения, возникающие между организационно соподчиненными субъектами в процессе обеспечения контроля за исполнением принятого в рамках управленческого цикла решения. Поэтому с известной долей условности мы полагаем, что вне внутриорганизационных отношений контрольные правоотношения воз-

27

никают на стадии обеспечения устранения выявленных в процессе надзорной деятельности отклонений от закона.

С учетом вышеназванных критериев разграничения понятий «контроль» и «надзор» можно утверждать, что полномочия ГИБДД по обеспечению соблюдения требований нормативных правовых актов, направленных на обеспечение безопасности дорожного движения, внешними субъектами носят административно-надзорный характер.

Исключение составляет отношения, обусловленные обеспечением исполнения решений надзорных органов по устранению выявленных отклонений от требований нормативных актов.

Разумеется, о контрольной природе названных отношений можно вести речь с известной долей условности, поскольку такие отношения не влекут за собой отношений организационного под- чинения. В данном случае, скорее, следует говорить о функциональном подчинении, когда поднадзорный становится функционально обязанным лицом. В качестве такой функции выступает устранение выявленных отклонений и информирование об этом субъекта, установившего такие отклонения.

Предложенная концепция контрольных правоотношений, вытекающих из надзорных правоотношений, в полной мере проецируется и на надзорные правоотношения с участием ГИБДД. Госавтоинспекция посредством контроля обеспечивает исполнение решений, констатирующих факты отклонения от закона поднадзорными субъектами, а также предписывающих виновным в этом принять исчерпывающие меры по восстановлению законности и устранению причин, повлекших отступления от требований нормативных правовых актов.

Попытки разграничить понятия «контроль» и «надзор» через содержание действий, осуществляемых в рамках указанных институтов, а также полномочий субъектов, их осуществляющих, предпринимались неоднократно.

Так, Ф.С. Разаренов указывал, что для административного надзора характерны особые методы его осуществления:

а) наблюдение; б) проверка по собственной инициативе;

в) проверка по заявления, жалобам и другим сигналам.

Органы административного надзора, по его мнению, обладают следующими полномочиями:

•предъявление обязательных требований по выполнению указанных правил;

•посещение поднадзорных объектов;

•применение соответствующих санкций.

28

Арсенал методов внешнего специального контроля значительно шире и включает: проверку; обследование; ревизию; проверку по отчетам и документам; проведение экспертизы и др.

К внешнему контролю он относит полномочия по выдаче разрешений, удостоверений, согласий; по даче указаний об устранении выявленных недостатков; по приостановлению работы предприятий, отдельных агрегатов, машин; по привлечению виновных к дисциплинарной или уголовной ответственности1.

В связи с изложенной позицией ученого следует отметить следующее. Для предметного определения содержания понятий «надзор» и «контроль» необходимо установить перечень мероприятий, охватываемых их содержанием. При этом, как нам представляется, вполне допустимо, что одни и те же меры могут в одинаковой степени относиться и к содержанию понятия «надзор», и к содержанию понятия «контроль». Например, наблюдение может быть использовано и в надзорной, и в контрольной деятельности.

Но как же тогда разграничивать содержание рассматриваемых понятий?

Думается, что отличительным критерием рассматриваемых понятий, помимо их природы и ряда других критериев, о которых говорилось выше, является характер полномочий по устранению выявленных отклонений от закона и требований подзаконных нормативных правовых актов.

Если субъект, который в рамках предоставленных правом полномочий выявил отклонения от нормативных требований, обладает правом самостоятельно устранить правонарушение и его последствия, то можно говорить о контрольном типе правоотношений. При этом допускается, что задача по преодолению противоправной ситуации может быть поставлена подконтрольному субъекту. Наличие альтернативных полномочий на устранение нарушений самим либо на возложение такой обязанности на подконтрольный субъект не трансформирует надзорные отношения в отношения контрольные. Право воспользоваться одной из альтернатив либо обоими видами полномочий принадлежит субъекту контроля. Принципиальное зна- чение в этом случае имеет то, что субъект, осуществляющий контроль, полномочен самостоятельно устранить негативные обстоятельства, не обращаясь к услугам подконтрольных субъектов.

Особенность статуса субъектов, осуществляющих надзор, выражается в том, что их полномочия, как правило, ограничиваются правом обязать поднадзорные субъекты собственными действиями поднадзорных устранить выявленные отклонения от норм права.

1 Разаренов Ф.С. О сущности и значении административного надзора в советском государственном управлении // Вопросы административного права на современном этапе. — М., 1963. С. 75—78.

29

Надо еще раз отметить, и это, на наш взгляд, очень принципиально, что надзор не предполагает решения вопросов о целесообразности принятых решений поднадзорными субъектами, а также сферы их деятельности на основе права на усмотрение, т.е. область дискреционных отношений.

Есть еще одно принципиальное замечание, касающееся содержания контрольной или надзорной деятельности. Дело в том, что многие авторы в содержание указанных видов деятельности вклю- чают применение мер административного принуждения, в том числе мер дисциплинарного наказания.

Несомненно, в контрольно-надзорной деятельности представлены элементы принуждения. В ином случае их осуществление было бы невозможным. Однако опора на принуждение в реализации кон- трольно-надзорных полномочий (в этом проявляется властная природа органов контрольно-надзорной деятельности) и осуществление принуждения — это две разные правовые ситуации. Особенно такая разница имеет место в реализации мер дисциплинарной или административной ответственности по результатам контрольнонадзорной деятельности.

Так вот, в содержание контрольно-надзорной деятельности не должна включаться деятельность по реализации административной или дисциплинарной ответственности. Это составляет содержание соответствующей юрисдикции — административной или дисциплинарной.

Таким образом, в содержание контрольно-надзорной деятельности не может быть включена деятельность в рамках того или иного вида юрисдикции.

К содержанию контрольно-надзорной деятельности не следует относить выдачу лицензий, квот, осуществление регистраций. Каждый из названных видов деятельности выполняет задачи и функции, возложенные на тот или иной названный институт административного права.

Так, регистрация призвана обеспечить легализацию субъектов или объектов административных правоотношений. Лицензирование позволяет удостоверять отсутствие противопоказаний или наличие оснований, а также условий для осуществления того или иного вида деятельности. Выдача квот обеспечивает нормирование потребления квотируемого объекта.

У контрольно-надзорной деятельности иные функции: выявление отклонений от нормативных требований, установление целесообразности действий подконтрольных субъектов и принимаемых ими решений, принятие мер к преодолению выявленных отклонений. Институты контроля и надзора в равной мере обслуживают все остальные институты, в том числе вышеназванные (регистрации, ли-

30