Административно-правовой статус ГИБДД как субъекта контрольно-надзорных правоотношений. Монография

тическое средство или психотропное вещество без назначения вра- ча, на медицинское освидетельствование судьи, прокуроры, следователи, органы дознания выносят постановление, которое может быть обжаловано в суд или опротестовано прокурором в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Федеральный закон от 31 мая 2001 г. ¹ 73-ФЗ «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации»1 определяет порядок проведения экспертизы живых лиц в производстве по уголовным, гражданским делам и делам об административных правонарушениях в государственных экспертных учреждениях.

КоАП РФ регулирует порядок освидетельствования лиц, управляющих транспортными средствами, на состояние опьянения в медицинских учреждениях.

Таким образом, не существует установленного законодательством Российской Федерации порядка освидетельствования сотрудником ДПС самостоятельно без обращения в медицинское учреждение. Следовательно, необходимо изложить п. 6.5.7 Наставления по работе ДПС в следующем виде: «Направлять или доставлять в установленном законодательством Российской Федерации порядке лиц, подозреваемых в совершении преступления или административного правонарушения, повлекших угрозу безопасности дорожного движения, в медицинские или экспертные учреждения для установления факта алкогольного или наркотического опьянения, если результат освидетельствования необходим для объективного рассмотрения дела о правонарушении».

Таким образом, в контрольно-надзорных правоотношениях реализуются полномочия ГИБДД, которые могут быть классифицированы по различным основаниям.

По предмету контроля и надзора:

•в области технического надзора;

•в области дорожного надзора;

•в области надзора за дорожным движением.

По содержанию можно выделить следующие полномочия:

•наблюдать;

•истребовать и проверять (документы);

•обследовать (условия производства);

•участвовать (в проведении комплексных проверок);

•требовать (прекращения правонарушений);

•предписывать (юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, должностным лицам);

1 ÑÇ ÐÔ. 2001. ¹ 23. Ñò. 2291.

101

•информировать (органы государственной власти и органы местного самоуправления);

•запрещать (движение, эксплуатацию);

•применять меры административного предупреждения и пресечения;

•применять меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;

•разрешать, в том числе согласовывать.

Представляется возможным выделить общие и специальные права. Общие права предусмотрены Законом РФ «О милиции» и Положением о ГИБДД и принадлежат всем сотрудникам Госавтоинспекции, имеющим специальное звание. Например, право останавливать транспортные средства, применять меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, применять физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие и др.

Специальные права принадлежат конкретным категориям сотрудников либо конкретным подразделениям Госавтоинспекции. По положению во властной вертикали системы Госавтоинспекции Департамент обеспечения безопасности дорожного движения вправе участвовать в проверках условий производства и инспекционных проверках организаций — изготовителей транспортных средств; управления (отделы) ГИБДД в муниципальных образованиях — осуществлять надзор за соблюдением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими эксплуатацию транспортных средств, обязанностей по обеспечению безопасности дорожного движения.

По специализации органов Госавтоинспекции также существуют различия: управление (отдел) ГИБДД в муниципальном образовании вправе проводить проверки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей; подразделения службы дорожной инспекции и организации движения — участвовать в проведении комплексных проверок улично-дорожной сети, а строевые подразделения ДПС — повседневный надзор за эксплуатационным состоянием улично-дорожной сети, конструкцией и техническим состоянием транспортных средств, а также надзор за поведением уча- стников дорожного движения.

По нашему мнению, определенный научный и практический интерес представляет рассмотрение содержания некоторых прав Госавтоинспекции.

Право истребовать и проверять документы по своему содержанию весьма широко. Его непосредственное содержание зависит от конкретного вида правового отношения, в котором оно реализуется. Так, инспектор ДПС вправе требовать у лица, управляющего

102

транспортным средством, представления документов, предусмотренных Правилами дорожного движения:

•водительского удостоверения на право управления транспортным средством соответствующей категории, а в случае изъятия в установленном порядке водительского удостоверения — временного разрешения;

•регистрационных документов и талона о прохождении государственного технического осмотра на данное транспортное средство, а при наличии прицепа — и на прицеп;

•документа, подтверждающего право владения, пользования или распоряжения данным транспортным средством, а при наличии прицепа — и на прицеп — в случае управления транспортным средством в отсутствие его владельца;

•в установленных случаях путевого листа, лицензионной карточки и документов на перевозимый груз, а при перевозке крупногабаритных, тяжеловесных и опасных грузов — документов, предусмотренных правилами перевозки этих грузов;

•страхового полиса обязательного страхования гражданской ответственности владельца транспортного средства в случаях, когда обязанность по страхованию своей гражданской ответственности установлена федеральным законом.

Может ли инспектор потребовать представления каких-либо иных документов? Нормативные правовые акты не содержат указаний на этот счет, однако указанный выше перечень документов приведен в п. 2.1.1 Правил дорожного движения как исчерпывающий. В то же время необходимость истребования дополнительно документа, удостоверяющего личность (паспорта), неизбежно возникает, когда документом, подтверждающим наличие права управления транспортным средством, является временное разрешение (в случае изъятия водительского удостоверения), действительное лишь при предъявлении паспорта.

Наставление по работе ДПС предоставляет инспектору право проверять у граждан и должностных лиц документы, удостоверяющие личность, если имеются достаточные основания подозревать их в совершении преступления или административного правонарушения. Это право может быть реализовано в правоотношении, возникающем в связи с осуществлением надзора в сфере охраны общественного порядка, когда инспектор ДПС исполняет обязанности патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности.

По нашему мнению, определенный интерес представляет рассмотрение содержания полномочия обследовать. Данное полномо- чие реализуется, например, при проведении надзора за качеством

103

работ пунктов технического осмотра, участвующих в проведении государственного технического осмотра, контроля и надзора за соблюдением требований нормативных правовых актов юридиче- скими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими эксплуатацию транспортных средств, проверок готовности дорожных и коммунальных организаций к эксплуатации дорог в зимних условиях.

Дело в том, что проведение контрольно-надзорных мероприятий в форме обследования требует посещения принадлежащих юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям помещений и территорий. Но такое право ГИБДД (как, впрочем, и других контрольно-надзорных органов) не предусмотрено ни одним нормативным правовым актом. Норма п. 18 ст. 11 Закона РФ «О милиции» к контрольно-надзорным отношениям неприменима, поскольку она позволяет беспрепятственно входить на территорию и в помещения, занимаемые организациями, и осматривать их при преследовании лиц, подозреваемых в совершении преступлений, либо при наличии достаточных данных полагать, что там совершено или совершается преступление, произошел несчастный случай, а также для обеспечения личной безопасности граждан и общественной безопасности при стихийных бедствиях, катастрофах, авариях, эпидемиях, эпизоотиях и массовых беспорядках. Другими словами, данное полномочие реализуется в неординарных, экстренных ситуациях.

Контрольно-надзорные мероприятия являются ординарными, проводятся по плану или вне плана, но на основании письменного приказа. В связи с вышесказанным, считаем необходимым ввести в гл. V Федерального закона «О безопасности дорожного движения» норму, предусматривающую право беспрепятственно входить на территории, в помещения, принадлежащие юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, на основании приказа главного государственного инспектора безопасности дорожного движения о проведении плановой, внеплановой или контрольной проверки, предъявив (вручив) представителю юридиче- ского лица, индивидуальному предпринимателю или его представителю копию данного приказа.

Такая норма полностью соответствует требованиям Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)». В соответствии с данным Федеральным законом кон- трольно-надзорные проверки проводятся на основании распоряжений (приказов) органов государственного контроля (надзора). Кроме того, обязательность издания приказа как основание проведения

104

проверок должна быть нормативно закреплена в Наставлении по техническому надзору и в Наставлении по службе ДИиОД.

Экстраполяция положений указанного Федерального закона позволяет установить ограничения и запреты, соблюдение которых Госавтоинспекцией обязательно при реализации контроль- но-надзорных полномочий.

Должностные лица ГИБДД при проведении проверок не вправе:

•проверять выполнение обязательных требований, не относящихся к компетенции Госавтоинспекции;

•осуществлять плановые проверки в отсутствие должностных лиц или работников проверяемых юридических лиц или индивидуальных предпринимателей либо их представителей;

•требовать представление документов, информации, образцов (проб) продукции, если они не являются объектами надзора (контроля) и не относятся к предмету проверки, а также изымать оригиналы документов, относящихся к предмету проверки;

•требовать образцы (пробы) продукции для проведения их исследований (испытаний), экспертизы без оформления акта об отборе образцов (проб) в установленной форме и в количестве, превышающем нормы, установленные государственными стандартами или иными нормативными документами;

•распространять информацию, составляющую охраняемую законом тайну и полученную в результате проведения проверок, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

•превышать установленные сроки проведения проверок. Должностные лица Госавтоинспекции при проведении проверок

юридических лиц и индивидуальных предпринимателей обязаны:

•своевременно и в полной мере исполнять представленные полномочия по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений обязательных требований;

•соблюдать законодательство Российской Федерации, права и законные интересы юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;

•проводить проверочные мероприятия на основании и в строгом соответствии с приказом о проведении проверки;

•посещать объекты (территории и помещения) юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в целях проведения проверок только во время исполнения служебных обязанностей при предъявлении служебного удостоверения и распоряжения органов ГИБДД о проведении проверок;

105

•не препятствовать в получении должностными лицами юридического лица или индивидуальным предпринимателем либо их представителем, присутствующим при проведении проверок, относящейся к предмету проверки необходимой информации;

•предоставлять должностным лицам юридического лица или индивидуальным предпринимателям либо их представителям, присутствующим при проведении проверки, относящуюся к предмету проверки необходимую информацию;

•знакомить должностных лиц юридического лица или индивидуального предпринимателя либо их представителей с результатами проверок;

•при определении мер, принимаемых по фактам выявленных нарушений, учитывать соответствие указанных мер тяжести нарушений, их потенциальной опасности для жизни, здоровья людей, окружающей среды и имущества, а также не допускать необоснованные ограничения прав и законных интересов граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;

•доказывать законность своих действий при их обжаловании юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в порядке, установленном законодательством Россий-

ской Федерации.

На основе изложенного представляются обоснованными следующие выводы.

Вывод первый. В контрольно-надзорных правоотношениях реализуются полномочия ГИБДД, которые могут быть классифицированы по различным основаниям.

По предмету контроля и надзора:

•в области технического надзора;

•в области дорожного надзора;

•в области надзора за дорожным движением.

По содержанию полномочий:

•наблюдать;

•истребовать и проверять (документы);

•обследовать (условия производства);

•участвовать (в проведении комплексных проверок);

•требовать (прекращения правонарушений);

•предписывать (юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, должностным лицам);

•информировать (органы государственной власти и органы местного самоуправления);

•запрещать (движение, эксплуатацию);

106

•применять меры административного предупреждения и пресечения;

•применять меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;

•разрешать, в том числе согласовывать.

Возможна классификация прав и обязанностей по иным основаниям, например деление на общие и специальные.

Вывод второй. Имеет место несогласованность положений КоАП РФ, Федерального закона Российской Федерации «О милиции» с положениями нормативных правовых актов МВД России, регламентирующих полномочия ГИБДД по применению мер принуждения в процессе осуществления надзора и контроля. В этой связи полагаем уместным осуществление гармонизации указанных нормативных правовых актов путем внесения дополнений в отмеченные законы, а также в Федеральный закон Российской Федерации «О безопасности дорожного движения».

Âчастности, предложено:

•исключить из Наставления по техническому надзору функцию контроля за конструкцией транспортных средств при их производстве и сертификации (раздел II Наставления), вопервых, как противоречащую Положению о Госавтоинспекции, во-вторых, как неэффективную и сведенную к контролю за расходованием бланков паспортов транспортных средств и паспортов шасси транспортных средств;

•дополнить перечень полномочий ГИБДД правом направлять в федеральный орган исполнительной власти в сфере техни- ческого регулирования представления о приостановлении или отмене действия выданного организации-изготовителю одобрения типа транспортного средства в случаях выявления недостатков конструкции выпускаемых данной организацией транспортных средств, представляющих угрозу безопасности дорожного движения;

•ч. 2 ст. 12.5 КоАП РФ изложить в следующем виде: «Управление транспортным средством с неисправностями, при наличии которых в соответствии с Правилами дорожного движения Российской Федерации запрещается движение транспортных средств…». Такая формулировка полностью охватывает весь перечень неисправностей, представляющих наибольшую угрозу безопасности дорожного движения, исключа- ет противоречия между Правилами дорожного движения и КоАП РФ, а также позволяет обеспечить санкцией соответствующую правовую норму Правил;

•в Положении о ГИБДД, в Наставлении по техническому надзору и Наставлении по работе ДПС следует либо наряду с

107

правом запрещать эксплуатацию транспортных средств со снятием регистрационных знаков предусмотреть право запрещать движение путем задержания транспортного средства, либо исключить право запрещать эксплуатацию, ограничившись указанием на право применять меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в порядке, установленном Правительством РФ. Второй вариант представляется более удачным, поскольку и запрещение эксплуатации, и задержание транспортного средства — меры обеспечения, предусмотренные КоАП РФ;

•дополнить Наставление по работе ДПС нормой следующего содержания: «В случаях исполнения в соответствии с действующим законодательством полномочий по надзору за движением сотрудниками других служб и подразделений ГИБДД, на них распространяются обязанности и права, предусмотренные для сотрудников милиции действующим законодательством и настоящим Наставлением»; в Наставлении по работе ДПС исключить указание на права, являющиеся элементом общего административно-правового статуса милиции, ограничиться ссылкой на ст. 11 Закона РФ «О милиции» и не повторять содержащиеся в ней нормы, кроме того, следует указать, что ДПС входит в состав сил патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности, поэтому на нее распространяются права и обязанности патрульно-постовой службы;

•изложить п. 6.5.7 Наставления по работе ДПС в следующем виде: «Направлять или доставлять в установленном законодательством Российской Федерации порядке лиц, подозреваемых в совершении преступления или административного правонарушения, повлекших угрозу безопасности дорожного движения, в медицинские или экспертные учреждения для установления факта алкогольного или наркотического опьянения, если результат освидетельствования необходим для объективного рассмотрения дела о правонарушении»;

•ввести в гл. V Федерального закона «О безопасности дорожного движения» норму, предусматривающую право беспрепятственно входить на территории, в помещения, принадлежащие юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, на основании приказа главного государственного инспектора безопасности дорожного движения о проведении плановой, внеплановой или контрольной проверки, предъявив (вручив) представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю или его представителю копию данного приказа.

108

§ 3. Акты реализации административноправового статуса ГИБДД в контрольно-надзорной сфере

Контрольно-надзорное правоотношение в области обеспечения безопасности дорожного движения неизбежно должно завершаться актом реализации властных полномочий Госавтоинспекции. С.С. Алексеев пишет, что акты реализации прав и обязанностей — это юридически значимые результативные действия субъектов, в которых реально осуществляются выраженные в правах и обязанностях меры поведения — возможности и требования. Здесь действие механизма правового регулирования завершается, происходит перевод общих предписаний юридических норм, конкретизированных на стадии правоотношения в правах и обязанностях сторон, в то фактическое, реальное поведение, на которое направлена воля законодателя1.

Акты реализации прав и обязанностей властным субъектом правового отношения, влекущие правовые последствия, принято называть правовыми актами управления2 или актами применения права. Применение права — это особая форма реализации права, выражающаяся в деятельности «компетентных органов по реализации правовых норм путем вынесения индивидуально-конкретных предписаний»3. В ходе применения права происходит его конкретизирование по отношению к данному случаю, правоприменение дополняет властность юридических норм своей властностью и обеспечи- вает реализацию норм права4.

Наиболее точно, на наш взгляд, определил особенности правоприменительных актов Д.Н. Бахрах:

1)они принимаются при осуществлении государственной административной власти, являются правовой формой исполнительнораспорядительной деятельности;

2)их вправе принимать определенный круг субъектов административного права;

3)они подзаконны;

4)носят официальный характер;

5)опираются на властные полномочия и являются односторонними властными волеизъявлениями;

1 Алексеев С.С. Общая теория права. М., 1982. Т. II. С. 27—28.

2 См.: Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 272—273; Козлов Ю.М. Административное право: Учебник. — М., 2005. С. 384—385.

3 Лазарев В.В., Липень С.В. Теория государства и права: Учебник для вузов. — М., 2000. С. 348.

4 См.: Алексеев С.С. Указ. соч. С. 317.

109

6)решение субъекта власти становится правовым актом, когда оно принято в установленном порядке и надлежащим образом оформлено;

7)они влекут юридические последствия:

а) устанавливают, изменяют, отменяют нормы права; б) влекут возникновение, изменение, прекращение правоотно-

шений, служат юридическими фактами1.

Различают нормативные, индивидуальные и смешанные акты управления. В контрольно-надзорных правоотношениях Госавтоинспекция реализует свои права и обязанности исключительно в форме индивидуальных актов, нормативное правовое регулирование не входит в компетенцию ГИБДД.

Сама суть контрольно-надзорных правоотношений заключается в индивидуализации, конкретизации, применении правовых норм к индивидуальному субъекту — невластному субъекту данного правового отношения. А.С. Пиголкин верно указывал, что сама сущность обязанностей, которые возлагаются, например, на определенные государственные органы или должностных лиц для выполнения ими своих функций, связана с отношением их к другим лицам или органам и заключается в возможности и необходимости первых принудительно воздействовать на поведение вторых, используя свои властные полномочия2.

Д.Н. Бахрах называет также общие акты, содержащие общие требования (повысить бдительность, усилить внимание к определенным категориям дел и т.д.)3. Представляется, что такого рода общие акты не следует относить к правовым актам, поскольку они не порождают юридических последствий. Повышение бдительности, усиление внимания невозможно оценить и нормировать.

В то же время профессор предложил наиболее полную, по нашему мнению, классификацию правовых актов. Однако ученый классифицировал акты в общем. Применение его подходов к конкретной группе правовых отношений позволит более глубоко рассмотреть акты контрольно-надзорных органов, а также предложить новые основания для их классификации. Приведем варианты классификации по тем основаниям, которые имеют значение для дальнейшего анализа актов реализации административно-правового статуса ГИБДД. Так, по форме Д.Н. Бахрах различает письменные, устные и конклюдентные акты. В зависимости от объема полномо-

1 Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 273—275.

2 Пиголкин А.С. Нормы советского социалистического права и их структура // Вопросы общей теории советского права. — М., 1960. С. 168.

3 Бахрах. Д.Н. Указ. соч. С. 277.

110