Административно-правовой статус ГИБДД как субъекта контрольно-надзорных правоотношений. Монография

дением установленных условий производства ремонтно-строительных работ на автомобильных дорогах, улицах и площадях:

а) за содержанием в исправном и безопасном для движения состоянии улиц, дорог и дорожных сооружений, их освещенностью,

б) за соблюдением условий обеспечения безопасности дорожного движения при проведении на улицах и дорогах ремонтно-строи- тельных и других работ.

Помимо названных нормативных правовых актов, непосредственно регламентирующих контрольно-надзорную деятельность ГИБДД, существуют и другие источники, возлагающие на Госавтоинспекцию обязанности по осуществлению государственного контроля и надзора.

Так, Постановлением Правительства РФ от 31 июля 1998 г. ¹ 880 «О порядке проведения государственного технического осмотра транспортных средств, зарегистрированных в Государственной инспекции безопасности дорожного движения»1 на Госавтоинспекцию возложена обязанность по осуществлению контроля за качеством работ по проверке технического состояния транспортных средств при государственном техническом осмотре, проводимом юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями.

Федеральным законом от 25 апреля 2002 г. ¹ 40-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств»2 на милицию возложена обязанность контролировать исполнение владельцами транспортных средств установленной данным законом обязанности по страхованию.

Контроль осуществляется милицией при регистрации, организации государственного технического осмотра транспортных средств и реализации иных своих полномочий в области контроля за соблюдением правил дорожного движения, а также нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения3.

Водитель транспортного средства обязан иметь при себе страховой полис обязательного страхования и передавать его для проверки сотрудникам милиции, уполномоченным на то в соответствии с законодательством Российской Федерации. К таким сотрудникам милиции относятся сотрудники ГИБДД.

1 Ñì.: ÑÇ ÐÔ. 1998. ¹ 32. Ñò. 3916; 2001. ¹ 11. Ñò. 1029; 2002. ¹ 6. Ñò. 586; 2003. ¹ 20. Ñò. 1899; 2006. ¹ 2. Ñò. 225.

2 Ñì.: ÑÇ ÐÔ, 2002, ¹ 18, ñò. 1720; 2003. ¹ 26. Ñò. 2566; 2005. ¹ 1 (÷. 1). Ñò. 25; ¹ 30 (÷. 1). Ñò. 3114.

3 При въезде транспортных средств на территорию Российской Федерации контроль за исполнением их владельцами установленной настоящим Федеральным законом обязанности по страхованию своей гражданской ответственности осуществляется таможенными органами Российской Федерации.

41

Необходимо заметить, что в соответствии с принятым нами подходом к соотношению контроля и надзора проверочные действия, осуществляемые Госавтоинспекцией во исполнение названного Федерального закона, являются административно-надзорными, а наблюдение за качеством работ по проверке технического состояния транспортных средств при государственном техническом осмотре, проводимом юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в соответствии с вышеназванным Постановлением Правительства РФ от 31 июля 1998 г. ¹ 880 может иметь и контрольный характер в тех случаях, когда проверяется исполнение требования устранить нарушения порядка проведения технического осмотра (предписания).

В научной и учебной литературе общепринятым является выделение предварительного, текущего и последующего контроля1. Принятое нами разграничение контроля и надзора в сфере обеспечения безопасности дорожного движения не допускает предварительного контроля, поскольку контролируется лишь исполнение отданных главным государственным инспектором предписаний. В то же время невозможен и последующий административный надзор. Поэтому применительно к административному надзору, очевидно, следует говорить о предварительных и текущих проверках. Таким образом, по критерию времени контрольно-надзорная деятельность ГИБДД может быть разделена на предварительные надзорные проверки; текущие надзорные проверки; последующий контроль.

Нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность Госавтоинспекции, предусматривают указанные виды проверок. Проиллюстрируем это примерами.

Наставлением по техническому надзору ГИБДД предусматривается проведение предварительных проверок при выдаче бланков паспортов транспортных средств организациям — изготовителям транспортных средств. На данном этапе проверяется наличие у названных организаций одобрений типа транспортного средства или заключений о соответствии выпускаемых шасси транспортных средств требованиям нормативных правовых актов. Выдача указанных одобрений типа или заключений (представляющих собой формы сертификатов) осуществляется органами по сертификации.

К предварительным проверкам можно отнести также проверки технического состояния транспортных средств при совершении регистрационных действий; проверки соблюдения требований к конструкции, техническому состоянию и оборудованию транспортных средств, предназначенных для перевозки опасных, тяжеловесных и

1 Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России. Основные понятия и институты: Учебник. — М., 2004. С. 329.

42

крупногабаритных грузов, при допуске транспортных средств к перевозке опасных грузов; проверки дорожных условий при открытии автобусных (троллейбусных) маршрутов и т.д.

Êтекущим проверкам относятся:

•проверки транспортных средств при выпуске их на линию (не реже 1—2 раз в год в зависимости от количества транспортных средств, эксплуатируемых юридическим лицом);

•плановые проверки юридических лиц (не реже 1 раза в 2 года);

•внеплановые проверки.

Динамика результатов работы подразделений ГИБДД ГУВД по Московской области приведена на рисунке.

Результаты работы подразделений ГИБДД Московской области по техническому надзору

Основания назначения внеплановых проверок установлены нормативно. К ним относятся:

•совершение дорожно-транспортного происшествия, повлекшего гибель 5 и более человек и (или) ранение 10 и более человек, с участием транспортных средств юридических лиц или по вине их водителей, находившихся в состоянии алкогольного или наркотического опьянения;

•при превышении транспортными средствами юридического лица средних по району, городу, округу и району в городе относительных показателей аварийности.

Последующий контроль проводится по истечении сроков устранения недостатков, выявленных ГИБДД в ходе плановых и внеплановых проверок.

По нашему мнению, административный надзор, осуществляемый Госавтоинспекцией в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, может быть классифицирован и по такому основанию, как полученный при этом результат.

Таковым результатом контрольно-надзорной деятельности может явиться установление факта соответствия деятельности и состояния проверяемых объектов требованиям соответствующих нормативных актов.

43

Но в процессе контрольно-надзорной деятельности могут быть установлены отклонения от нормативных требований. В частности, могут быть выявлены признаки административных правонарушений. В этих случаях материалы контрольно-надзорной деятельности должны быть востребованы как повод для возбуждения дела об административном правонарушении. С момента возбуждения такого дела начинается уже другое производство — по делам об административных правонарушениях.

Возбуждение дела об административном правонарушении не является основанием для прекращения контрольно-надзорной деятельности. Во-первых, нарушений может быть выявлено несколько. Во-вторых, не каждое отступление от нормативных требований КоАП РФ признает административным проступком. В-третьих, в связи с фактами, выявленными в ходе контрольно-надзорной деятельности, отклонений от норм права либо угроз таких отклонений предусмотрены формы реагирования. Субъекты надзора в этих случаях обязаны проконтролировать исполнение требований, сформулированных в актах реагирования.

Основными задачами контрольно-надзорных проверок являются предупреждение, выявление и пресечение правонарушений.

Так, при надзоре за движением Госавтоинспекцией Московской области в 2005 г. пресечено 934 646 фактов превышения установленной скорости движения транспортных средств, 42 566 случаев управления транспортным средством водителями в состоянии опьянения, 47 882 нарушения, связанные с выездом на сторону проезжей части, предназначенную для встречного движения, 224 363 административных правонарушения, допущенных пешеходами, 9023 — должностными и 457 — юридическими лицами.

Могут быть предложены и другие критерии классификации видов контроля и надзора. Но необходимость в этом возникает, если ставится или решается конкретная практическая или научная зада- ча. В данной работе мы ограничимся рассмотренными вариантами.

Таким образом, проведенное в параграфе исследование позволяет сделать следующие выводы.

Первый. Сфера контрольно-надзорной деятельности ГИБДД представлена двумя элементами:

а) сферой безопасности дорожного движения; б) сферой ее обеспечения.

Второй. Контроль имеет управленческую природу. Контролю свойственно наличие организационных связей между субъектами контрольных правоотношений. Контроль предполагает установление не только соблюдением законности, но и целесообразностью принятых решений. Наконец, субъект контроля может не только обязать подконтрольное лицо к устранению выявленных наруше-

44

ний, но сам принять необходимые решения, направленные на достижение требуемого эффекта.

Третий. Надзор обладает правоохранительной природой. Он осуществляется в отношении организационно не соподчиненных субъектов, ограничивается проверкой только законности действий и решений. Соответственно целесообразность не является объектом надзора. Субъект надзора обеспечивает устранение нарушений, но сам непосредственно не устраняет нарушения.

Четвертый. Обозначенные различия контроля и надзора могут быть положены в основу предложения о необходимости регулирования надзорной деятельности преимущественно на законодательном уровне, поскольку такая деятельность предполагает вторжение в сферу прав организационно не подчиненных субъектам контроля лиц (физи- ческих, юридических, индивидуальных предпринимателей и др.).

Пятый. Предложена классификация видов контрольно-надзорной деятельности ГИБДД по различным основаниям, которая может быть использована для совершенствования нормативных основ контроль- но-надзорной деятельности ГИБДД, а также повышения эффективности такой деятельности.

§2. Понятие, содержание

èâèäû контрольно-надзорных

правоотношений в сфере деятельности ГИБДД

Выводы предыдущего параграфа в основе своей связаны с определением природы признаков и видов контроля и надзора. Разумеется, они носят первичный характер. Без уточнения юридических свойств, пределов и других признаков контроля и надзора дальнейшее оперирование рассматриваемыми понятиями было бы вряд ли допустимым.

Логика исследования требует определения конструкции контроль- но-надзорных правоотношений в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, а также установления системы таких отношений, в которых обязательным субъектом выступала бы ГИБДД.

Прежде всего вспомним, что в общей и отраслевой теории права правоотношениями признаются урегулированные нормами права общественные отношения. Правоотношения обладают своим элементным составом, представленным субъектами правоотношений, объектом, а также их содержанием.

Применительно к предмету нашего исследования элементы правоотношений представлены следующим образом.

45

Субъекты — это, с одной стороны, ГИБДД и должностные лица, ее представляющие, с другой — различные субъекты, ответственные за обеспечение того или иного элемента безопасности дорожного движения при том условии, что на них распространяются контрольно-надзорные полномочия ГИБД.

Объект отношений — деятельность поднадзорных или подконтрольных субъектов, ответственных в рамках установленных законом пределов и предмета за обеспечение безопасности дорожного движения. Есть, однако, и другая позиция относительно объекта рассматриваемого типа отношений — это то, по поводу чего возникают правоотношения, например, качество автомобильных дорог, техническое состояние автомототранспортных средств, подготовка водителей и т.п.

Содержание рассматриваемого типа отношений, опять же с точ- ки зрения классических теоретических позиций, должно быть представлено взаимосвязанными правами и обязанностями сторон отношений, а именно: ГИБДД и лиц, ответственных за обеспечение безопасности дорожного движения.

Юридический анализ элементов правоотношений в интересующей нас сфере будет проведен во второй главе. Такой анализ представляет несомненную актуальность и может быть осуществлен наиболее эффективно при условии осуществления «инвентаризации» всей совокупности направлений и видов контрольных и надзорных правоотношений, в рамках которых ГИБДД осуществляет свою деятельность. Только полный охват направлений осуществления контроля и надзора ГИБДД позволит востребовать необходимый объем нормативного материала для полноценного правового анализа. Поэтому задачей настоящего параграфа является определение видов правоотношения, в рамках которых ГИБДД полномоч- на осуществлять контрольно-надзорную деятельность.

Для структурирования правоотношений, в рамках которых предполагается осуществление контрольно-надзорной деятельности ГИБДД, необходимо определиться с критериями, на основе которых возможна требуемая систематизация. При этом следует иметь в виду, что в результате проведенной систематизации должны быть решены зада- чи, имеющие как теоретическую, так и практическую значимость. Каковы же эти задачи?

Задача первая. Обеспечить полноту охвата контрольно-надзорных правоотношений с участием ГИБДД.

Задача вторая. Установить качественное разнообразие правоотношений.

Задача третья. Выйти на определение особенностей правового статуса ГИБДД применительно к качественно отличающимся видам контрольно-надзорных правоотношений, в которых они выступают в роли одного из субъектов.

46

Задача четвертая. Сформулировать предложения по изменению и дополнению нормативных положений, в соответствии с которыми должны осуществляться контрольно-надзорные правоотношения.

Задача пятая. Сформулировать предложения, направленные на совершенствование правоприменительной практики.

Задача шестая. Выйти на теоретические обобщения, развивающие теорию надзора и контроля.

Решение первой задачи предполагает определение направлений контрольно-надзорной деятельности ГИБДД. Для этого необходимо подвергнуть анализу сложившуюся правовую материю, на основе которой ГИБДД осуществляет контрольно-надзорную деятельность.

Любая классификация с точки зрения методологических требований предполагает выбор единого критерия, на основе которого осуществляется систематизация объекта классификации.

Âнашем случае классификации должен быть подвергнут такой объект, как контрольно-надзорные правоотношения, в рамках которых должна обеспечиваться безопасность дорожного движения. При этом обязательным участником этих отношений должна выступать ГИБДД в целом и субъекты, представляющие рассматриваемую службу (соответствующий круг должностных лиц).

Таким образом, первым критерием, позволяющим провести необходимую классификацию, следует рассматривать направления кон- трольно-надзорной деятельности.

Прежде чем определить направления контрольно-надзорной деятельности ГИБДД, необходимо установить компоненты, из которых складывается безопасность дорожного движения.

Âпервом параграфе было отмечено, что основными компонентами безопасности дорожного движения являются дороги, транспортные средства, участники дорожного движения. Качественное состояние каждого из названных компонентов напрямую отражается на безопасности дорожного движения. Если каждый из компонентов организован в полном соответствии с требованиями установленных нормативов, выигрывает безопасность дорожного движения, в противном случае мы имеем проблемы в рассматриваемой сфере.

Контрольно-надзорные отношения с участием ГИБДД по критерию направления осуществления контрольно-надзорной деятельности могут быть разделены соответственно на три группы:

•контрольно-надзорные правоотношения, направленные на обеспечение безопасного для движения состояния дорог;

47

•контрольно-надзорные правоотношения, направленные на обеспечение требований безопасности, предъявляемых к транспортным средствам;

•контрольно-надзорные правоотношения, обеспечивающие со-

блюдение правил участия в дорожном движении, ориентированных на обеспечение безопасности такого движения.

Следует отметить, что в качестве самостоятельной разновидности правоотношений, в рамках которых достигается позитивный эффект, направленный на обеспечение безопасности дорожного движения, выступают правоотношения, в рамках которых определяется качество контрольно-надзорной деятельности ГИБДД. Данный вид правоотношений, как нами было определено в начале настоящего исследования, не входит в предмет исследования настоящей работы. Тем не менее об их существовании следует упомянуть, поскольку выделение этого вида правоотношений может быть воспринято как обозначение направления научного исследования. Полагаю, что исследования в данном направлении ждут своей очереди.

Каждый из обозначенных видов контрольно-надзорных правоотношений представлен различными аспектами. Важное научное и практическое значение имеет определение всего многообразия аспектов обозначенных видов контрольно-надзорных правоотношений, обязательным субъектом которых является ГИБДД.

Итак, остановимся на подвидах контрольно-надзорных правоотношений, обязательным субъектом которых является ГИБДД, составляющих структуру каждого из трех обозначенных видов кон- трольно-надзорных правоотношений, направленных на обеспечение безопасности дорожного движения.

Контрольно-надзорные правоотношения, направленные на обеспе- чение безопасного для движения состояния дорог.

В соответствии с п. 11 Положения о ГИБДД МВД России на Госавтоинспекцию возлагается обязанность:

•осуществления государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации, правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения, которыми устанавливаются требования:

•к проектированию, строительству, реконструкции дорог, дорожных сооружений, железнодорожных переездов, линий городского электрического транспорта;

•к эксплуатационному состоянию и ремонту автомобильных дорог, дорожных сооружений, железнодорожных переездов, а также к установке и эксплуатации технических средств организации дорожного движения.

48

Отмеченное нормативное положение позволяет выделить два подвида отношений по обеспечению безопасности дорог, обязательным участником которых является ГИБДД:

а) правоотношения, в рамках которых возникает сам объект, который должен обладать нормативно установленными требованиями к его качеству, т.е. дорога;

б) правоотношения, в рамках которых обеспечивается эксплуатация объекта с соблюдением требований безопасной эксплуатации.

Осуществление контрольно-надзорной деятельности в обозна- ченной сфере в соответствии приказом МВД России от 8 июня 1999 г. ¹ 410 возложено на службу дорожной инспекции и организации движения ГИБДД МВД России (служба ДИиОД). Указанным приказом МВД России утверждено Наставление об этой службе.

Анализ Наставления позволяет конкретизировать виды правоотношений, направленных на обеспечение безопасного состояния дорог и их эксплуатации. Это контрольно-надзорные правоотношения, возникающие при:

•проектировании дорог, дорожных сооружений, железнодорожных переездов, линий городского электрического транспорта;

•строительстве (реконструкции) дорог, дорожных сооружений, железнодорожных переездов, линий городского электрического транспорта;

•ремонте и эксплуатации автомобильных дорог, дорожных сооружений, железнодорожных переездов;

•установке и эксплуатации технических средств организации дорожного движения;

•размещении объектов дорожного сервиса в придорожных полосах автомобильных дорог;

•размещении наружной рекламы на дорогах и в придорожных полосах автомобильных дорог.

Возможно выделение более узких правоотношений, которые являются органичным элементом выделенных видов правоотношений. Например, допустимо вести речь о соответствующих видах правоотношений, направленных на обеспечение качеств дороги, обеспе- чивающих безопасное движение по ней, применительно к категориям дорог и их собственников. Выделение таких подвидов кон- трольно-надзорных правоотношений может быть использовано для определения компетенции субъектов контрольно-надзорной деятельности различного уровня, а также специфики правового режима осуществления контрольно-надзорной деятельности ГИБДД.

Следует отметить, что служба ДИиОД занимается осуществлением контрольно-надзорной деятельности, ориентированной на обеспе-

49

чение не только безопасности путем соблюдения требований, предъявляемых к дороге и дорожным объектам, но и о условиях безопасности при осуществлении дорожного движения определенным кругом участников такого движения.

Речь идет об упорядочении перевозки «особо опасных грузов» и «опасных грузов», перевозки, осуществляемой колонной транспортных средств, о согласовании схем организации движения, участии в специальной проверке действующих маршрутов движения автобусов (троллейбусов).

Контрольно-надзорные правоотношения, направленные на обеспечение требований безопасности, предъявляемых к транспортным средствам.

Правоотношения, возникающие в названной сфере, охватываются понятием «технический надзор». Они, так же как и контроль- но-надзорные правоотношения, в рамках которых обеспечивается соблюдение нормативных требований к дорогам и дорожным сооружениям, представлены различными подвидами.

Для установления подвидов контрольно-надзорных правоотношений, возникающих в обозначенной сфере, следует проанализировать содержание соответствующих нормативных правовых актов.

Прежде всего речь должна идти о «Наставлении по техническому надзору ГИБДД МВД России», утвержденному приказом МВД России от 7 декабря 2000 г. ¹ 1240.

В соответствии с Наставлением контрольно-надзорные правоотношения в рассматриваемой сфере возникают в следующих случаях:

•при конструировании транспортных средств, их производстве и сертификации;

•при выдаче организациям — изготовителям транспортных средств бланков паспортов транспортных средств и паспортов шасси транспортных средств;

•при эксплуатации транспортных средств;

•при эксплуатации транспортных средств юридическими лицами — собственниками транспортных средств;

•при осуществлении разрешительных действий.

Выделение различных видов контрольно-надзорных отношений необходимо для определения различных правовых режимов осуществления контрольно-надзорных действия. Специальные админист- ративно-правовые режимы применительно к различным видам кон- трольно-надзорных отношений уже предусмотрены.

Так, результаты контроля за конструкцией и техническим состоянием транспортных средств оформляются в порядке, установленном Министерством внутренних дел Российской Федерации на различной правовой основе:

•при осуществлении регистрационных действий — на основе Правил регистрации автомототранспортных средств и прицепов

50