Административно-правовой статус ГИБДД как субъекта контрольно-надзорных правоотношений. Монография

Работу подразделений ДПС, оказание им практической и методи- ческой помощи организуют отделы (отделения) ДПС управлений (отделов) ГИБДД МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации.

Одной из особенностей административно-правового статуса Госавтоинспекции, по нашему мнению, является то, что в ГИБДД структурно не выделена служба технического надзора. Ее функции осуществляют государственные инспекторы безопасности дорожного движения под руководством главного государственного инспектора безопасности дорожного движения. Получается, что Госавтоинспекция и представляет собой данную службу плюс вышеназванные службы и другие подразделения (пропаганды безопасности дорожного движения, регистрации транспортных средств и т.д.).

Центральным блоком элементов административно-правового статуса органа является его компетенция. А.Ю. Якимов определяет компетенцию как нормативно закрепленную совокупность полномочий1. Ученый также определяет ее структуру, в которой, по его мнению, можно выделить функциональную, предметную, территориальную и процессуальную компетенцию. Рассмотрим общее содержание компетенции ГИБДД с этих позиций (подробное исследование полномочий Госавтоинспекции будет осуществлено нами в следующем параграфе).

Прежде всего необходимо заметить, что контрольно-надзорные полномочия сами по себе образуют элемент функциональной компетенции Госавтоинспекции наряду с административно-юрисдик- ционными, разрешительными полномочиями, полномочиями по розыску, дознанию и т.д. Но и в контрольно-надзорной части компетенции можно выделить контрольную и надзорную компетенцию.

Под предметной компетенцией субъекта административной юрисдикции А.П. Шергин понимает полномочия по рассмотрению установленного круга дел об административных правонарушениях2. Экстраполируя данное определение на предмет нашего исследования, определим предметную компетенцию ГИБДД как объем полномочий по осуществлению государственного контроля и надзора в конкретной сфере общественных отношений.

В нашем случае речь идет о сфере обеспечения безопасности дорожного движения, которая включает несколько областей или направлений:

•отношения в области проектирования, строительства, реконструкции, ремонта и содержания улично-дорожной сети;

•отношения в области производства и эксплуатации транспортных средств;

1 Якимов А.Ю. Указ. соч. С. 35.

2 Шергин А.П. Административная юрисдикция. — М. 1979. С. 67.

81

•отношения, складывающиеся в процессе дорожного движения;

•отношения в области обеспечения безопасности дорожного движения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими эксплуатацию транспортных средств;

•отношения, возникающие в связи с проведением государст-

венного технического осмотра транспортных средств.

А.Ю. Якимов совершенно верно отмечает, что предметная компетенция играет исключительно важную роль в специальном статусе субъекта. Именно благодаря ей происходит разумное распределение «нагрузки» между различными видами субъектов1.

По нашему мнению, предметная компетенция, кроме того, позволяет определить, какую информацию вправе запрашивать Госавтоинспекция у поднадзорных объектов. Например, при проведении проверок исполнения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязанностей по обеспечению безопасности дорожного движения не допускается истребование сведений о наличии регистрации водителей по месту жительства. Истребование данной информации отнесено к предметной компетенции ФМС России.

Заметим, что предметная компетенция ГИБДД в последние годы сократилась в результате делегирования полномочий по проведению государственного технического осмотра негосударственным структурам. Госавтоинспекция лишь обеспечивает качество их работы и оформляет результаты осмотра путем выдачи соответствующих талонов.

Территориальная компетенция ГИБДД зависит от уровня органа в системе Госавтоинспекции. Для отделов и отделений — это границы муниципальных образований, закрытых административнотерриториальных образований. Для управлений (отделов) ГИБДД субъектов Российской Федерации — границы соответствующих субъектов. Территориальная компетенция Департамента обеспечения безопасности дорожного движения распространяется на всю территорию Российской Федерации.

Территориальная компетенция влияет на функциональную компетенцию. Так, проверки проектной документации на строительство (реконструкцию), ремонт, проектов организации движения на магистральных федеральных автомобильные дорогах проводит служба дорожной инспекции и организации движения управлений (отделов, отделений) ГИБДД МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации; на автомобильных дорогах субъектов Российской Федерации ниже III категории, а также ведомственных и частных

1 Якимов А.Ю. Указ. соч. С. 37.

82

автомобильных дорогах, магистральных дорогах регулируемого движения, магистральных улицах общегородского значения регулируемого движения, магистральных улицах районного значения, улицах и дорогах местного значения — служба дорожной инспекции и организации движения отделов (отделений) ГИБДД управлений (отделов) внутренних дел районов, городов, районов в городах и иных муниципальных образований, на режимных объектах и в закрытых административно-территориальных образованиях.

Четвертым элементом компетенции называют процессуальную компетенцию, к которой относят полномочия по ведению дела1 (для субъекта административной юрисдикции — ведение админист- ративно-юрисдикционного процесса, для органа государственного контроля и надзора — проведение соответствующих мероприятий).

По нашему мнению, в приведенной классификации элементов компетенции государственного органа недостает еще одного элемента, выделение которого обусловлено положением органа в иерархической системе соответствующей ветви исполнительной власти.

Выше обращалось внимание на различия в компетенции органов ГИБДД в муниципальном образовании и в субъекте Российской Федерации. В частности, в проверках условий производства транспортных средств на заводах-изготовителях участвуют представители центрального аппарата Госавтоинспекции, а проверки соблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязанностей по обеспечению безопасности дорожного движения проводят сотрудники ГИБДД управления (отдела) внутренних дел муниципального образования. По нашему мнению, данный элемент компетенции можно было бы назвать структурной компетенцией.

На основе изложенного полагаем закономерными следующие выводы.

Вывод первый. Теория правового статуса, в том числе админист- ративно-правового статуса структурного образования, исходит из признания многоэлементности рассматриваемого понятия. В соответствии с ней административно-правовой статус ГИБДД в сфере осуществления надзора и контроля может быть представлен следующими блоками: целевым, структурным, компетенционным.

Целевой блок, в свою очередь, формируется из целей, задач и функций. Анализ отмеченных элементов административно-правового статуса ГИБДД по осуществлению надзора и контроля свидетельст-

1 Петухов П.А. Административный процесс в юрисдикционной деятельности органов советского государственного управления: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. — Л., 1981. С. 16; Застрожная О.К. Советский административный процесс: Учебное пособие. — Воронеж, 1985. С. 22; Якимов А.Ю. Указ. соч. С. 38.

83

вует об отсутствии должной гармонии в нормативном закреплении указанных компонентов целевого блока применительно к деятельности основных структурных подразделений ГИБДД: ДПС; ДИ и ОД; технического надзора ГИБДД. Речь идет об отсутствии не только необходимой гармонии между целевым компонентом адми- нистративно-правового статуса каждого из указанных звеньев, но и должной гармонии между целевым компонентом ГИБДД в целом и целевым компонентом каждого из указанных структурных звеньев ГИБДД.

В этой связи необходимо решить вопрос о гармонизации целевого блока административно-правового статуса ГИБДД и ее структурных звеньев.

Вывод второй. Целевой блок административно-правового статуса ГИБДД по осуществлению надзора и контроля за безопасностью дорожного движения может быть представлен следующим образом.

1.Цель Госавтоинспекции — охрана жизни, здоровья и имущества граждан, защита их прав и законных интересов, интересов общества и государства, а также реализация единой государственной политики в области безопасности дорожного движения.

2.Задачи ГИБДД представляют собой совокупность задач, входящих в нее служб:

•задачи службы ДИиОД — обеспечение соблюдения нормативных правовых актов в процессе проектирования, строительства и т.д.;

•задачи службы технического надзора — обеспечение соблюдения нормативных правовых актов, устанавливающих требования к конструкции и техническому состоянию транспортных средств при их производстве и эксплуатации;

•задачи ДПС — обеспечение соблюдения нормативных правовых актов участниками дорожного движения.

3.Функции ГИБДД:

а) функции технического надзора:

•осуществление государственного контроля и надзора за соблюдением требований нормативных правовых актов, устанавливающих требования к конструкции и техническому состоянию транспортных средств в части обеспечения безопасности дорожного движения, при их производстве и эксплуатации; обязанности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих эксплуатацию транспортных средств, по обеспечению безопасности дорожного движения, а также участие в осуществлении государственного контроля и надзора за проведением работ в системе сертификации механических транспортных средств;

84

б) функции дорожного надзора: осуществление государственного контроля и надзора за соблюдением требований нормативных правовых актов, устанавливающих требования:

•к проектированию, строительству, реконструкции дорог, дорожных сооружений, линий городского электрического транспорта;

•к эксплуатационному состоянию и ремонту автомобильных дорог, дорожных сооружений, железнодорожных переездов, а также установке и эксплуатации технических средств организации дорожного движения;

•к перевозкам тяжеловесных, опасных и крупногабаритных грузов; в) функция ДПС — осуществление административного надзора

за соблюдением правил дорожного движения, требований безопасности дорожного движения при производстве работ на дорогах и улицах и в крайне ограниченном виде (исключительно визуально) за техническим состоянием транспортных средств, находящихся в эксплуатации.

Вывод третий. Государственная инспекция безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации (Госавтоинспекция) осуществляет специальные контрольные, надзорные и разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения.

Кроме того, на нее возложена задача по обеспечению безопасности дорожного движения, участию в мероприятиях по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. ¹ 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» с последующими изменениями и дополнениями отмеченные функции ГИБДД характеризуют ее как федеральную службу.

Такой вывод правомерен, если иметь в виду пункт 4 отмеченного Указа Президента Российской Федерации, в соответствии с которым федеральная служба (служба):

«а) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности» (выделено мной. — С.С.).

Об этом же свидетельствует и то, что согласно пункту 2, п/п «б» анализируемого Указа Президента Российской Федерации «под функциями по контролю и надзору понимаются:

•осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими

85

лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;

•выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

•регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание

индивидуальных правовых актов» (выделено мной. — С.С.). Исходя из изложенного следует признать наиболее адекватной

реорганизацией структурного элемента административно-правового статуса ГИБДД, переименовав ее в федеральную государственную службу безопасности дорожного движения.

Вывод четвертый. Одной из особенностей административноправового статуса Госавтоинспекции является то, что в ГИБДД структурно не выделена служба технического надзора. Ее функции осуществляют государственные инспекторы безопасности дорожного движения под руководством главного государственного инспектора безопасности дорожного движения. Таким образом, самостоятельное направление деятельности (функция) Госавтоинспекции не представлена специальным самостоятельным структурным образованием, которое на концептуальном и предметном уровне обеспе- чивало бы решение задач, возникающих в этой области. На наш взгляд, необеспеченность исполнения важнейшей функции техни- ческого надзора соответствующей организационно-структурной единицей должна быть преодолена путем проведения необходимых организационно-штатных мероприятий.

Вывод пятый. Представляется неуместным закрепление полномочий ГИБДД по осуществлению надзора и контроля, а также иных внешних для данной службы функций в ведомственных нормативных актах. Такого рода полномочия непосредственно затрагивают, в том числе и ограничивают, права и свободы человека и гражданина. А такое вторжение в сферу прав и свобод граждан допустимо только на законодательной основе. Именно поэтому необходимо закрепление полномочий ГИБДД по осуществлению надзора и контроля в законодательном акте. Таким актом может быть Федеральный закон Российской Федерации «О безопасности дорожного движения», о чем говорилось выше.

Вывод шестой. Закрепление полномочий ГИБДД по осуществлению надзора и контроля в сфере безопасности дорожного движения на законодательном уровне вполне допускает закрепление предметной компетенции ГИБДД в рассматриваемой сфере на уровне ведомственных нормативных актов.

86

Предметная компетенция ГИБДД включает несколько областей или направлений:

•область проектирования, строительства, реконструкции, ремонта и содержания улично-дорожной сети;

•область производства и эксплуатации транспортных средств;

•сфера дорожного движения;

•область обеспечения безопасности дорожного движения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими эксплуатацию транспортных средств;

•область государственного технического осмотра транспортных средств.

Вывод седьмой. Административно-правовой статус Госавтоинспекции как органа государственного контроля и надзора в области обеспечения безопасности дорожного движения является специальным по отношению к более общему административно-правовому статусу органа внутренних дел (милиции). Госавтоинспекция одновременно является носителем другого специального администра- тивно-правового статуса — субъекта административной юрисдикции. Наблюдается взаимное влияние этих специальных статусов друг на друга.

Вывод восьмой. Предложено в компетенционном блоке элементов административно-правового статуса органа исполнительной власти наряду с предметной, территориальной, функциональной и процессуальной компетенцией выделять также структурную компетенцию, характеризующую объем полномочий органа в зависимости от его положения в иерархии системы органа.

§ 2. Административно-правовые отношения в механизме реализации административно-правового статуса ГИБДД в контрольно-надзорной сфере

Общая характеристика контрольно-надзорных правоотношений была дана нами в первой главе монографии. В данном параграфе стоит задача дать предметную характеристику той части содержания рассматриваемых правоотношений, которая представляет собой субъективные права и юридические обязанности властного субъекта — Госавтоинспекции. В связи с тем, что в деятельности ГИБДД возникают различные виды контрольно-надзорных правоотношений, необходимо рассмотрение общих и специальных прав и обязанностей, реализуемых Госавтоинспекцией в каждом отдельно взятом виде контрольно-надзорных правоотношений.

87

Прежде всего анализ юридического содержания Положения о ГИБДД позволяет выделить общие права Госавтоинспекции:

•запрашивать и получать в установленном порядке от организаций независимо от формы собственности и должностных лиц сведения о соблюдении ими нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения, а также объяснения по фактам их нарушения;

•давать должностным лицам обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения с указанием сроков представления информации о принимаемых мерах;

•осуществлять задержание транспортных средств с помещением их в специально отведенные места до устранения причин задержания;

•вызывать в Госавтоинспекцию граждан и должностных лиц по находящимся в производстве делам и материалам, полу- чать от них необходимые объяснения, справки, документы (их копии);

•составлять протоколы об административных правонарушениях, применять иные меры, предусмотренные КоАП РФ;

•пользоваться беспрепятственно в служебных целях средствами связи, принадлежащими юридическим лицам и гражданам.

Âконкретных видах контрольно-надзорных правоотношений реализуются не все названные права, а лишь часть из них. При этом общие права в конкретном правоотношении специализируются, приобретают специальную окраску. В связи с этим представляется целесообразным рассмотрение прав и обязанностей Госавтоинспекции по видам правоотношений.

Ограниченный объем исследования не позволяет охватить все многообразие правовых отношений, поэтому ограничимся исследованием тех правоотношений, которые, как показывает опыт практической деятельности, являются наиболее проблемными. Например, правоотношения, возникающие в связи с осуществлением государственного контроля и надзора за соблюдением нормативных правовых актов, устанавливающих требования к конструкции и техническому состоянию транспортных средств.

Âданные административно-правовые отношения вступают территориальные органы Госавтоинспекции и строевые подразделения ДПС.

Положение о ГИБДД предоставляет ей в этой области право:

•запрещать эксплуатацию автомототранспортных средств и прицепов к ним, тракторов и других самоходных машин при наличии неисправностей и условий, перечень которых утвер-

88

ждается Правительством Российской Федерации, а эксплуатацию троллейбусов и трамваев — при наличии неисправностей, предусмотренных соответствующими правилами техни- ческой эксплуатации, а также эксплуатацию транспортных средств, не прошедших государственного технического осмотра, с заведомо неисправными тормозной системой (за исклю- чением стояночного тормоза), рулевым управлением или сцепным устройством (в составе поезда), в том числе со снятием государственных регистрационных знаков до устранения причин, послуживших основанием для такого запрещения;

•не допускать к участию в дорожном движении путем отказа в регистрации и выдаче соответствующих документов автомототранспортные средства и прицепы к ним, изготовленные в Российской Федерации или ввозимые на ее территорию сроком более чем на шесть месяцев, в конструкцию которых внесены изменения, — без документов, удостоверяющих их соответствие установленным требованиям безопасности дорожного движения;

•использовать специальные технические средства для контроля

за техническим состоянием транспортных средств. Наставление по техническому надзору детализирует полномочия

ГИБДД и, кроме того, предусматривает новые, не названные в Положении. Так, Наставление возлагает на федеральный орган управления Госавтоинспекции функцию надзора за конструкцией транспортных средств при их производстве и сертификации. В целях реализации данной функции предусмотрены следующие полномочия:

•участие в работе комиссий по проверке условий производства и инспекционном контроле организаций-изготовителей;

•поручение такого участия территориальному органу ГИБДД

субъекта Российской Федерации.

Проведение проверок производства сертифицируемой продукции (транспортных средств) и инспекционного контроля за выпускаемой сертифицированной продукцией регламентируется Правилами по проведению работ в системе сертификации механических транспортных средств и прицепов, утвержденными постановлением Госстандарта России от 1 апреля 1998 г. ¹ 191. Данные Правила допускают лишь участие представителей Госавтоинспекции в проверочных мероприятиях, но никоим образом не регулируют формы этого участия. Наставление по техническому надзору ГИБДД определяет, что представители Госавтоинспекции проверяют соблюдение порядка документирования и учета (контролируют регистрацию

1 ÁÍÀ ÐÔ. 1998. ¹ 14.

89

одобрения типа транспортного средства, сертифицированного в установленном порядке, а также наличие данных, подтверждающих, что сертифицируемая продукция подвергалась контролю и испытаниям на соответствие нормативным документам; контролируют соблюдение установленных требований по учету, хранению, заполнению и выдаче паспортов транспортных средств); осуществляют контроль за выполнением ранее выданных предписаний.

Наставлением предусмотрено единственное полномочие, непосредственно направленное на обеспечение безопасности дорожного движения: «выявляют причины несоответствия сертифицированной продукции требованиям нормативных правовых актов».

По нашему мнению, данное полномочие, во-первых, дублирует полномочия органа по сертификации, руководящего комиссионной проверкой, во-вторых, требует специальных технических познаний, которые не могут быть включены в квалификационные требования сотрудника ГИБДД.

Предположим, что изделие (автомобиль), на которое по результатам сертификации выдано одобрение типа транспортного средства, не соответствует требованиям нормативных правовых актов по причине применения в какой-либо детали стали другой марки (меньшей твердости или, наоборот, хрупкой). Может ли сотрудник ГИБДД установить это несоответствие? Ответ очевиден.

По этой причине представляется возможным исключить данное полномочие из компетенции ГИБДД. Значительно более эффективным было бы выявление фактов несоответствия сертифицированной продукции требованиям нормативных правовых актов в ходе исполнения обязанностей по контролю и надзору (по результатам государственного технического осмотра, по анализу причин дорожно-транспортных происшествий).

Выявление типичных недостатков конструкции транспортных средств, распространенных неисправностей, характерных для продукции конкретного изготовителя, могло бы служить основанием для направления в Ростехрегулирование представления о приостановлении или отмене действия выданной организации-изготовителю одобрения типа транспортного средства.

С участием в работе комиссий по проверке условий производства сертифицируемой продукции, а также инспекционном контроле деятельности организаций-изготовителей непосредственно связано полномочие изымать ранее выданные проверяемой организации бланки паспортов транспортных средств (шасси транспортных средств).

Из текста раздела II Наставления по техническому надзору можно сделать ошибочный вывод о том, что ГИБДД вправе в слу-

90