Административно-правовой статус ГИБДД как субъекта контрольно-надзорных правоотношений. Монография

При этом, по нашему мнению, не следует отказываться и от практики дачи обязательных для исполнения предписаний. Но предписание должно даваться независимо от производства по делу об административном правонарушении. Такой порядок в полной мере соответствовал бы требованию ч. 4 ст. 4.1 КоАП РФ, устанавливающей, что назначение административного наказания не освобождает лицо от исполнения обязанности, за неисполнение которой административное наказание было назначено.

Неурегулированным, по нашему мнению, остается такое важное полномочие Госавтоинспекции, как право временно ограничивать и запрещать дорожное движение на отдельных участках дорог, если пользование транспортными средствами угрожает безопасности дорожного движения, на железнодорожных переездах, не отвечающих правилам их содержания в безопасном для дорожного движения состоянии, ограничивать или запрещать проведение на дорогах ре- монтно-строительных и других работ, осуществляемых с нарушением требований нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения.

Ранее в в настоящей работе было предложено дополнить законодательство о государственном контроле и надзоре в области обеспечения безопасности дорожного движения нормами, регламентирующими применение временного запрещения движения транспортных средств в случаях, когда возникает угроза безопасности дорожного движения. Как правило, такая угроза возникает вследствие невыполнения должностными лицами дорожных и коммунальных организаций, транспортных предприятий обязанностей по обеспечению безопасности дорожного движения. Поэтому правоприменительный акт Госавтоинспекции должен порождать два правоотношения:

а) с участием органа государственной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления по поводу принятия решения о закрытии, например, маршрута общественного транспорта;

б) с участием лица, совершившего административное правонарушение, по поводу привлечения его к административной ответственности.

Естественно, это не относится к случаям закрытия ледовой переправы вследствие оттепели и к другим аналогичным случаям, когда юридическим фактом является событие, не зависящее от воли людей.

Соответственно необходимо предусмотреть два вида актов:

1) акт временного запрета деятельности дорожных и коммунальных служб, иных субъектов, осуществляющих ремонт и содержание дорог либо проводящих ремонтно-строительные работы на дорогах и улицах, юридических лиц и индивидуальных предприни-

121

мателей, осуществляющих эксплуатацию транспортных средств либо участвующих в проведении государственного технического осмотра, в форме протокола о временном запрете деятельности в порядке, предусмотренном ст. ст. 3.12, 27.15 и 27.16 КоАП РФ;

2)акт о приостановлении движения по дорогам и улицам либо

îвременном закрытии движения маршрутных транспортных средств,

îвременном закрытии железнодорожных переездов, ледовых и паромных переправ.

Федеральный закон «О безопасности дорожного движения» необходимо дополнить нормой следующего содержания:

«Порядок закрытия движения транспортных средств по дорогам и улицам, закрытия маршрутов общественного транспорта, железнодорожных переездов, ледовых и паромных переправ в случае возникновения угрозы безопасности дорожного движения.

В случае возникновения угрозы безопасности дорожного движения по причине неудовлетворительного состояния проезжей части, технических средств организации дорожного движения или иных элементов обустройства улично-дорожной сети, железнодорожных переездов, ледовых и паромных переправ орган управления государственной инспекции обеспечения безопасности дорожного движения принимает решение о временном запрете движения транспортных средств или о временном закрытии маршрута общественного транспорта. Решение о временном запрете принимается должностными лицами, которым предоставлено право государственного надзора и контроля в области обеспечения безопасности дорожного движения.

О временном запрете движения или о временном закрытии маршрута общественного транспорта составляется акт, в котором указываются основание применения данной меры административного принуждения, дата и место его составления, должность, фамилия и инициалы должностного лица, составившего акт. Акт подписывается должностным лицом, его составившим.

Органом управления государственной инспекции безопасности дорожного движения принимаются меры к недопущению дорожного движения по данному участку улично-дорожной сети.

Срок временного запрета движения или временного закрытия маршрута общественного транспорта не должен превышать пять суток с момента фактического прекращения движения транспортных средств.

Акт о временном запрете движения транспортных средств в те- чение суток с момента его составления направляется в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или в орган местного самоуправления, в ведении которых находятся дороги, улицы, железнодорожные переезды, паромные или ледовые пере-

122

правы. Указанный орган в течение пяти суток с момента фактиче- ского прекращения движения транспортных средств принимает решение о закрытии движения либо мотивированное решение о продолжении эксплуатации объекта улично-дорожной сети, состояние которого послужило основанием для временного запрета движения или временного закрытия маршрута общественного транспорта. Копия решения в трехдневный срок направляется должностному лицу, составившему акт о временном запрете движения или о временном закрытии маршрута общественного транспорта.

В случае, если закрытие движения транспортных средств создаст препятствие функционированию объектов жизнеобеспечения, принимаются другие меры обеспечения безопасности дорожного движения.

Решение о продолжении эксплуатации объекта улично-дорожной сети, состояние которого послужило основанием для временного запрета движения или временного закрытия маршрута общественного транспорта, может быть обжаловано в судебном порядке.

Отдельного рассмотрения, на наш взгляд, заслуживают кон- трольно-надзорные правоотношения, возникающие в юрисдикционной сфере. Для возникновения таких правоотношений необходимы юридические факты специального вида — правонарушения. В то же время для возникновения правового отношения недостаточно одного названного юридического факта, необходимо еще решение должностного лица о возбуждении дела об административном правонарушении. Первым актом, с которого начинается такое правоотношение, как правило, является сигнал или жест, обозна- чающие требование остановиться. Возможен и акт в устной форме с использование громкоговорящих устройств. После выполнения водителем требования об остановке сотрудником ГИБДД реализуются контрольно-надзорные (а не юрисдикционные) полномочия: проверяются документы, предусмотренные Правилами дорожного движения, оценивается состояние лица, управляющего транспортным средством, а также техническое состояние транспортного средства. В дальнейшем при необходимости совершаются процессуальные действия, направленные на обнаружение и закрепление доказательств по делу об административном правонарушении: личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице, досмотр транспортного средства, направление на медицинское освидетельствование на состояние опьянения. Результаты данных процессуальных действий оформляются соответствующими протоколами. В определенных случаях возникает необходимость применения мер административного пресечения: запрещение движения или запрещение эксплуатации транспортного средства. Данные меры одновременно являются мерами обеспечения производства по делам

123

об административных правонарушениях, и КоАП РФ требует процессуального оформления соответствующими протоколами. Завершается надзорное правоотношение составлением протокола об административном правонарушении. Изложенное дает основание для следующих выводов.

Вывод первый. Акты реализации полномочий Госавтоинспекции отличаются разнообразием и могут быть классифицированы по следующим основаниям:

•по их месту в контрольно-надзорном производстве;

•по последовательности принятия;

•по критерию иерархического положения в системе Госавтоинспекции;

•по порядку издания;

•по адресату;

•по сфере принятия;

•по сфере действия;

•по виду деятельности.

Вывод второй. Акты реализации права нуждаются в систематизации, вариант которой предложен в параграфе.

Вывод третий. Предложено:

•предусмотреть обязательное уведомление юридического лица или индивидуального предпринимателя о месте и времени проведения плановой, внеплановой или контрольной проверки. При этом следует предусмотреть, что неявка указанных лиц не может быть препятствием для проведения внеплановой проверки при условии надлежащего их уведомления о времени и месте проведения проверочных действий;

•закрепить в гл. V Федерального закона «О безопасности дорожного движения», во-первых, право Госавтоинспекции запрашивать информацию по вопросам, относящимся к обеспечению безопасности дорожного движения, и объяснения по фактам нарушения нормативных правовых актов, во-вторых, обязанность исполнить запрос, т.е. направить в адрес Госавтоинспекции требуемую информацию не позднее чем в пятидневный срок со дня получения запроса. Неисполнение запроса следует квалифицировать как административное правонарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 19.4 КоАП РФ;

•дополнить Федеральный закон «О безопасности дорожного движения» нормой следующего содержания:

«Порядок закрытия движения транспортных средств по дорогам и улицам, закрытия маршрутов общественного транспорта, железнодорожных переездов, ледовых и паромных переправ в случае возникновения угрозы безопасности дорожного движения.

124

Âслучае возникновения угрозы безопасности дорожного движения по причине неудовлетворительного состояния проезжей части, технических средств организации дорожного движения или иных элементов обустройства улично-дорожной сети, железнодорожных переездов, ледовых и паромных переправ орган управления государственной инспекции обеспечения безопасности дорожного движения принимает решение о временном запрете движения транспортных средств или о временном закрытии маршрута общественного транспорта. Решение о временном запрете принимается должностными лицами, которым предоставлено право государственного надзора и контроля в области обеспечения безопасности дорожного движения.

О временном запрете движения или о временном закрытии маршрута общественного транспорта составляется акт, в котором указываются основание применения данной меры административного принуждения, дата и место его составления, должность, фамилия и инициалы должностного лица, составившего акт. Акт подписывается должностным лицом, его составившим.

Органом управления государственной инспекции безопасности дорожного движения принимаются меры к недопущению дорожного движения по данному участку улично-дорожной сети.

Срок временного запрета движения или временного закрытия маршрута общественного транспорта не должен превышать пять суток с момента фактического прекращения движения транспортных средств.

Акт о временном запрете движения транспортных средств в те- чение суток с момента его составления направляется в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или в орган местного самоуправления, в ведении которых находятся дороги, улицы, железнодорожные переезды, паромные или ледовые переправы. Указанный орган в течение пяти суток с момента фактиче- ского прекращения движения транспортных средств принимает решение о закрытии движения либо мотивированное решение о продолжении эксплуатации объекта улично-дорожной сети, состояние которого послужило основанием для временного запрета движения или временного закрытия маршрута общественного транспорта. Копия решения в трехдневный срок направляется должностному лицу, составившему акт о временном запрете движения или о временном закрытии маршрута общественного транспорта.

Âслучае, если закрытие движения транспортных средств создаст препятствие функционированию объектов жизнеобеспечения, принимаются другие меры обеспечения безопасности дорожного движения.

Решение о продолжении эксплуатации объекта улично-дорожной сети, состояние которого послужило основанием для временного за-

125

прета движения или временного закрытия маршрута общественного транспорта, может быть обжаловано в судебном порядке»;

— дополнить гл. 12 КоАП РФ статьей 12.38:

«Статья 12.38. Неисполнение обязанностей по обеспечению безопасности дорожного движения

Неисполнение установленных федеральным законом обязанностей по обеспечению безопасности дорожного движения — влечет наложение административного штрафа на должностных лиц, ответственных за техническое состояние и эксплуатацию транспортных средств, в размере …; на юридических лиц — … или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток»;

— дополнить санкцию ст. 12.34 КоАП РФ, предусмотрев возможность назначения административного приостановления деятельности на срок до девяноста суток.

126

Проведенное исследование административно-правового статуса ГИБДД как субъекта контрольно-надзорных правоотношений позволило сделать следующие выводы и предложения.

1.Сфера контрольно-надзорной деятельности ГИБДД представлена двумя элементами:

а) сферой безопасности дорожного движения; б) сферой ее обеспечения.

2.Контроль обладает управленческой природой. Контролю свойственно наличие организационных связей между субъектами контрольных правоотношений. Контроль предполагает установление не только соблюдение законности, но и целесообразности принятых решений. Наконец, субъект контроля может не только обязать подконтрольное лицо к устранению выявленных нарушений, но сам принять необходимые решения, направленные на достижение требуемого эффекта.

3.Надзор обладает правоохранительной природой. Он осуществляется в отношении организационно не соподчиненных субъектов; ограничивается проверкой только законности действий и решений. Соответственно целесообразность не является объектом надзора. Субъект надзора обеспечивает устранение нарушений, но сам непосредственно не устраняет нарушения.

4.Обозначенные различия контроля и надзора могут быть положены в основу предложения о необходимости регулирования надзорной деятельности преимущественно на законодательном уровне, поскольку такая деятельность предполагает вторжение в сферу прав, организационно не подчиненных субъектам контроля лиц (физиче- ских, юридических, индивидуальных предпринимателей и др.).

5.Предложена классификация видов контрольно-надзорной деятельности ГИБДД по различным основаниям, результаты которой могут быть использованы для совершенствования нормативных основ контрольно-надзорной деятельности ГИБДД, а также эффективности такой деятельности.

6.Контрольно-надзорные правоотношения, обязательным уча- стником которых является ГИБДД, не только охватывают сферу безопасности дорожного движения, но и имеют своей целью обеспечение соблюдения норм и правил, не имеющих отношения к безопасности дорожного движения.

7.Для обеспечения полноты охвата контрольно-надзорных правоотношений с участием ГИБДД необходимо установить виды рас-

127

сматриваемой группы правоотношений, обусловленные требованиями:

а) к дорогам, дорожным сооружениям, средствам организации дорожного движения;

б) транспортным средствам; в) участникам дорожного движения. Выделение разновидностей

правоотношений, возникающих в рамках каждой из обозначенных сфер, позволяет получить необходимую информацию о системе кон- трольно-надзорных правоотношений с участием ГИБДД.

8.Установление адекватного административно-правового режима осуществления контрольно-надзорной деятельности ГИБДД предполагает осуществление классификации контрольно-надзорных правоотношений по различным критериям. Каждый из предложенных в настоящем исследовании критериев классификации кон- трольно-надзорных правоотношений ориентирован на выделение специфики, требующей особого правового опосредования.

9.Надзорные и контрольные отношения, возникающие между ГИБДД, ее структурными звеньями, должностными лицами, с одной стороны, и иными субъектами — с другой, подлежат обязательному законодательному регулированию.

Предметом надзора и контроля является установление соответствия поведения тех или иных субъектов требованиям норм, направленных на обеспечение безопасных условий дорожного движения. Данная группа норм в отличие от норм, определяющих основания и порядок осуществления надзора и контроля, может быть представлена как на уровне законодательных источников, так и на уровне подзаконных решений.

10.С учетом сложившегося состояния законодательного регулирования вопросов безопасности дорожного движения представляется обоснованной регламентация отношений надзора и контроля в сфере безопасности дорожного движения в рамках самостоятельной главы Федерального закона «О безопасности дорожного движения». Смысла в принятии самостоятельного закона о надзоре и контроле в сфере обеспечения безопасности дорожного движения не имеется, поскольку увязывание проблем безопасности дорожного движения с механизмом ее обеспечения (надзор и контроль — наиболее существенный элемент такого механизма) более продуктивно, чем раздельное регламентирование органически взаимосвязанных проблем безопасности дорожного движения и ее обеспечения.

11.Концептуальное, структурное и содержательное наполнение главы V «Государственный надзор и контроль в области обеспечения безопасности дорожного движения» Федерального закона «О безопасности дорожного движения» должно быть осуществлено с учетом имеющихся законодательных решений по проблемам надзора и кон-

128

троля, осуществляемого органами исполнительной власти. Кроме того, должны быть востребованы нормативные решения, предусмотренные в нормативных правовых актах МВД России по вопросам деятельности ГИБДД и отдельных ее структурных подразделений.

В законодательную материю должна быть трансформирована та часть ведомственных нормативных положений, которая регулирует отношения с внешними по отношению ГИБДД субъектами, являющимися участниками правоотношений, ориентированных на обеспечение безопасности дорожного движения.

Нормы, регламентирующие внутриорганизационные отношения ГИБДД, возникающие в связи с ее деятельностью по обеспечению безопасности дорожного движения, а также в связи с выполнением ГИБДД иных функций, если они не затрагивают права внешних субъектов, могут и должны составлять содержание ведомственных нормативных правовых актов.

Таким образом, сфера регулирования (внешняя или внутренняя) должна быть востребована для определения объекта законодательного или подзаконного регулирования.

12. В связи с тем, что нами обоснована концепция о правоохранительной (а не управленческой) природе надзора и контроля (еще раз считаем уместным напомнить, что речь идет о внешнем контроле, а еще точнее, о контроле за реализацией результатов надзора — контроль за тем как исполняются предписания, представления и другие формы реагирования на нарушения правил обеспечения безопасности дорожного движения), полагаем обязательным осуществление максимальной юридизации надзорных и контрольных отношений.

Решение обозначенной задачи предполагает законодательное закрепление всех элементов механизма обеспечения законности надзорной и контрольной деятельности ГИБДД. Речь идет о законодательном закреплении не только процедуры осуществления надзора и контроля сотрудниками ГИБДД, понятийного аппарата, методов, форм, видов надзора и контроля, правовых средств реагирования на отклонения от правил, направленных на обеспечение безопасности дорожного движения, правового статуса ГИБДД по осуществлению надзора и контроля в сфере безопасности дорожного движения, но и всех других участников правоотношений, возникающих в связи с обеспечением безопасности дорожного движения.

При этом рассматриваемый механизм должен обслуживать не только субъекты, на которые возложены обязанности по соблюдению требований безопасности дорожного движения или созданию условий для этого, но и те, которые призваны способствовать обеспечению законности надзорной и контрольной деятельности ГИБДД. Именно поэтому предлагается ввести в надзорный и контрольный процесс, реализуемый ГИБДД и ее структурными подразделениями,

129

таких участников, как защитник, эксперт, специалист, представители, свидетель и понятой, а также определить их правовой статус в рамках рассматриваемых видов правоотношений.

13.Теория правового статуса, в том числе административноправового статуса структурного образования, исходит из признания многоэлементности рассматриваемого понятия. В соответствии с ней административно-правовой статус ГИБДД в сфере осуществления надзора и контроля может быть представлен следующими блоками: целевым, структурным, компетенционным.

Целевой блок, в свою очередь, формируется из целей, задач и функций. Анализ отмеченных элементов административно-правового статуса ГИБДД по осуществлению надзора и контроля свидетельствует об отсутствии должной гармонии в нормативном закреплении указанных компонентов целевого блока применительно к деятельности основных структурных подразделений ГИБДД: ДПС; ДИ и ОД; технического надзора ГИБДД. Речь идет об отсутствии не только необходимой гармонии между целевым компонентом адми- нистративно-правового статуса каждого из указанных звеньев, но и должной гармонии между целевым компонентом ГИБДД в целом и целевым компонентом каждой из указанных структурных звеньев ГИБДД.

В этой связи необходимо решить вопрос о гармонизации целевого блока административно-правового статуса ГИБДД и ее структурных звеньев.

14.Целевой блок административно-правового статуса ГИБДД по осуществлению надзора и контроля за безопасностью дорожного движения может быть представлен следующим образом.

1.Цель Госавтоинспекции — охрана жизни, здоровья и имущества граждан, защита их прав и законных интересов, интересов общества и государства, а также реализация единой государственной политики в области безопасности дорожного движения.

2.Задачи ГИБДД представляют собой совокупность задач входящих в нее служб:

•задачи службы ДИиОД — обеспечение соблюдения нормативных правовых актов в процессе проектирования, строительства и т.д.;

•задачи службы технического надзора — обеспечение соблюдения нормативных правовых актов, устанавливающих требования к конструкции и техническому состоянию транспортных средств при их производстве и эксплуатации;

•задачи ДПС — обеспечение соблюдения нормативных правовых актов участниками дорожного движения.

3.Функции ГИБДД:

а) функции технического надзора: осуществление государственного контроля и надзора за соблюдением требований нормативных

130