Административно-правовой статус ГИБДД как субъекта контрольно-надзорных правоотношений. Монография

к ним в Государственной инспекции безопасности дорожного движения и Инструкции о порядке производства работ по регистрации транспортных средств в подразделениях Государственной инспекции безопасности дорожного движения;

•при проведении государственного технического осмотра — на основе Правил проведения государственного технического осмотра транспортных средств Государственной инспекцией безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации;

•при надзоре за дорожным движением — на основе Наставления по работе дорожно-патрульной службы Государственной

инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации.

Разумеется, различия в правовом режиме отдельных видов кон- трольно-надзорных правоотношений касаются не только требований к оформлению результатов контрольно-надзорной деятельности, но и порядка осуществления полномочий участников отношений, правовых средств обеспечения требований безопасности к транспортным средствам.

Контрольно-надзорные правоотношения, обеспечивающие соблюдение правил участия в дорожном движении, ориентированные на обеспечение безопасности такого движения.

Контрольно-надзорные правоотношения в рассматриваемой сфере должны быть ориентированы на обеспечение безопасного движения по дорогам. Задача по осуществлению контроля и надзора в данной сфере отношений в первую очередь возлагается на дорож- но-патрульную службу ГИБДД, нормативная основа деятельности которой установлена «Наставлением по работе дорожно-патрульной службы ГИБДД МВД России», утвержденным приказом МВД РФ от 20 апреля 1999 г. ¹ 297.

Анализ положений Наставления позволяет выделить следующие виды контрольно-надзорных правоотношений, возникающих в сфере дорожного движения, в рамках которых осуществляется проверка:

•соблюдения правил дорожного движения, а также нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения;

•сообщений о преступлениях и административных правонарушениях против безопасности дорожного движения и эксплуатации транспортных средств;

•состояния и обустроенности улично-дорожной сети и средств регулирования, соблюдения установленных условий производства ремонтно-строительных работ на автомобильных дорогах, улицах и площадях, принятия неотложных мер к устранению причин, создающих угрозу безопасности дорожного движения;

51

•соблюдения иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных для них правил въезда, выезда, пребывания и транзитного проезда на транспортных средствах

через территорию Российской Федерации.

Классификация контрольно-надзорных правоотношений может быть осуществлена в зависимости от характера решаемых при этом задач. На основе названного критерия следует выделять контроль- но-надзорные правоотношения, направленные на предупреждение, выявление и пресечение правонарушений, посягающих на безопасность дорожного движения и не связанных с безопасностью дорожного движения.

По видам норм, регулирующих контрольно-надзорные общественные отношения, можно выделить правоотношения, регламентированные законами и подзаконными нормативными актами.

По признаку цели следует выделить контрольно-надзорные правоотношения, направленные на проверку соблюдения норм, устанавливающих технические параметры предмета контроля (техниче- ских норм) и требования к поведению участников движения.

Юридически значимой представляется систематизация контроль- но-надзорных правоотношений по критерию времени их возникновения, в соответствии с которым следует выделять правоотношения предварительного, текущего и последующего характера.

По критерию связанности с управленческим процессом: плановые и внеплановые.

По временному критерию: осуществляемые в рамках первично отведенного времени и дополнительно предоставляемого времени.

В зависимости от характера связи контрольно-надзорных действий с задачами, стоящими перед институтами контроля и надзора,

можно выделить: контрольно-надзорные правоотношения, возникающие в связи с деятельностью, непосредственно осуществляемой в целях контроля, и отношения «попутного» характера.

Второй вид контрольно-надзорных правоотношений имеет место, когда в процессе регистрации транспортного средства осуществляется контроль за его техническим состоянием, наличием страхового полиса об осуществлении страхования автогражданской ответственности и др.

Классификацию контрольно-надзорных правоотношений можно осуществлять и по другим критериям. Количество и разнообразие критериев для классификации указанных видов правоотношений зависит от задач, стоящих перед исследователем, а также его творческого потенциала.

Мы полагаем, что предложенная нами классификация не только позволяет охватить весь объем контрольно-надзорных правоотношений, но и является реальной предпосылкой для формирования

52

различных правовых режимов контрольно-надзорных правоотношений в зависимости от их видов.

Изложенные в данном параграфе суждения, основанные на обобщении правовой основы контрольно-надзорных отношений, обязательным субъектом которых является ГИБДД, позволяют сформулировать следующие выводы.

Вывод первый. Контрольно-надзорные правоотношения, обязательным участником которых является ГИБДД, не только охватывают сферу безопасности дорожного движения, но и имеют своей целью обеспечение соблюдения норм и правил, не имеющих отношения к безопасности дорожного движения.

Вывод второй. Для обеспечения полноты охвата контрольнонадзорных правоотношений с участием ГИБДД необходимо установить виды рассматриваемой группы правоотношений, обусловленные требованиями:

а) к дорогам, дорожным сооружениям, средствам организации дорожного движения;

б) транспортным средствам; в) участникам дорожного движения.

Выделение разновидностей правоотношений, возникающих в рамках каждой из обозначенных сфер, позволяет получить необходимую информацию о системе контрольно-надзорных правоотношений с участием ГИБДД.

Вывод третий. Установление адекватного административно-пра- вового режима осуществления контрольно-надзорной деятельности ГИБДД предполагает осуществление классификации контрольнонадзорных правоотношений по различным критериям. Каждый из предложенных в настоящем параграфе критериев классификации контрольно-надзорных правоотношений ориентирован на выделение специфики, требующей особого правового опосредования. Полученные результаты классификации будут востребованы в последующих структурных элементах монографии посвященных проблемам правовой регламентации контрольно-надзорных отношений, в которых обязательным участником является ГИБДД.

§ 3. Состояние правовой регламентации контрольно-надзорных отношений в сфере деятельности ГИБДД

Как было отмечено в предыдущих параграфах монографии, главным назначением надзора и контроля, осуществляемого ГИБДД, является выявление степени соответствия фактов объективной дейст-

53

вительности требованиям нормативных актов либо к объектам (предметам) — дорогам, дорожным сооружениям, транспортным средствам, либо к действиям участников дорожного движения — водителям, пассажирам, пешеходам, либо к действиям субъектов, ответственных за обеспечение безопасной эксплуатации транспортных средств, дорог и дорожной инфраструктуры.

В этой связи необходимо определить две, на наш взгляд, принципиально отличающиеся по своему назначению группы норм.

Первая группа норм — это нормы, необходимость обеспечения соблюдения которых предполагает осуществление контрольно-надзорной деятельности. Не было бы указанной группы норм, вопрос о кон- трольно-надзорной деятельности просто не возникал бы.

ГИБДД в обозначенной группе норм интересует только вопрос об их качестве, поскольку контрольно-надзорная деятельность предполагает осуществление квалификации конкретных данных с требованиями соответствующих норм. Если указанные нормы изложены с соблюдением всех требований нормотворческой техники, а также позволяют охватить всевозможные аспекты, то трудности осуществления квалификации в процессе контрольно-надзорной деятельности минимизируются. Обратный эффект может быть получен, если нормотворец не проявил должную заботу о качестве правовых норм и не обеспечил полноту охвата общественных отношений, складывающихся в реальной действительности.

На практике наибольшие сложности возникают с качеством норм, регулирующих поведение участников дорожного движения, а также деятельность субъектов, ответственных за принятие исчерпывающих мер по обеспечению соблюдения установленных правил.

Меньше хлопот вызывают технические нормы, поскольку в них, как правило, содержатся количественные и качественные требования к предмету, соблюдение которых может быть установлено путем соответствующих замеров, проведения необходимых исследований и экспертиз.

Эффективность контрольно-надзорной деятельности ГИБДД, несомненно, зависит от качества норм, обеспечение соблюдения которых является задачей обозначенной деятельности.

Однако объект монографического исследования составляют кон- трольно-надзорные правоотношения, обязательным участником которых является ГИБДД. В этой связи нас интересует другая группа норм. Это нормы, регулирующие общественные отношения, обусловленные осуществлением ГИБДД надзора и контроля.

Приступая к рассмотрению данной группы норм, прежде всего необходимо определиться с уровнем регламентации отношений надзора и контроля (следует напомнить, что речь идет о внешне ориен-

54

тированном контроле, о чем шла речь в первом параграфе настоящей главы), осуществляемого ГИБДД.

Полагаем, что базисным нормативным актом, регулирующим рассматриваемый нами тип отношений, должен стать закон. Это вовсе не исключает подзаконное регулирование определенных видов отношений, связанных с осуществлением контрольно-надзорной деятельности ГИБДД. Об отношениях, регулирование которых допустимо на уровне подзаконных нормативных актов, мы остановимся ниже. Но до этого необходимо представить аргументационный ряд, подтверждающий обоснованность именно законодательной регламентации контрольно-надзорных отношений, обязательным участником которых является ГИБДД.

В качестве первого аргумента в пользу высказанной позиции полагаем уместным вспомнить ситуацию с Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» от 8 августа 2001 г.

Нами уже отмечалось, что данный Федеральный закон является практически первым профильным законом, специальным объектом регулирования которого являются общественные отношения, возникающие при осуществлении контроля (надзора) федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации.

Означает ли это, что отношения контроля и надзора до его принятия не подвергались законодательной регламентации? Отрицательный ответ на поставленный вопрос напрашивается с очевидностью, если вспомнить, что ряд законов содержал и содержит самостоятельные элементы, включающие нормы, регулирующие отношения контроля и надзора. Для иллюстрации высказанного тезиса достаточно привести Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Таможенный кодекс РФ, Федеральный закон «О Центральном банке РФ», Федеральный закон «О валютном регулировании и валютном контроле», Федеральный закон «Об использовании атомной энергии» и множество других законов, в которых содержится группа норм, регулирующих контрольно-надзорные отношения, в которых обязательным участником выступают органы исполнительной власти.

Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» отношения по осуществлению государственного контроля (надзора), осуществляемого в области обеспечения безопасности дорожного движения, исключил из предмета своего ведения (ч. 3 ст. 1).

55

Это означает, что контрольно-надзорные отношения в области обеспечения безопасности дорожного движения могут быть предметом регулирования других нормативных актов. Какова же система этих нормативных актов?

Прежде всего следует установить наличие законодательных основ контрольно-надзорных отношений, реализуемых ГИБДД. Законодательный материал, касающийся рассматриваемой сферы общественных отношений, одновременно и удручает, и обладает принципиально значимым позитивным потенциалом, позволяющим оптимистично относиться к перспективе его развития.

Удручает то, что в Федеральном законе «О безопасности дорожного движения» от 10 декабря 1995 г. содержится всего одна статья (ст. 30), посвященная государственному контролю и надзору в области обеспечения безопасности дорожного движения. При этом следует отметить, что данная статья является единственным элементом самостоятельной главы V, озаглавленной «Государственный надзор и контроль в области обеспечения безопасности дорожного движения».

На наш взгляд, не случайно в рассматриваемом Федеральном законе обозначена самостоятельная глава V. Возможно, на этапе работы над проектом Федерального закона предполагалась подготовка развернутого содержания рассматриваемой главы, а затем и принятие полноценной главы, посвященной отношениям контроля и надзора в области обеспечения безопасности дорожного движения. Видимо, верх одержала тяга к декларативному стилю регулирования наиболее важных, надо сказать, и одновременно небезопасных для власти отношений на уровне законов. Вряд ли есть смысл продолжать попытки объяснить, почему в итоге в рамках данного Федерального закона оказалась самостоятельная глава, состоящая всего из одной статьи. Такая конструкция структуры правовой нормы не отвечает правилам законодательной техники. Для выделения самостоятельной главы в законе необходимо, чтобы в ней были представлены хотя бы две статьи, но ни в коем случае не одна статья. Будем полагать, что глава V ФЗ «О безопасности дорожного движения» сконструирована с резервом «на вырост».

Что же придает оптимизма из того, что закреплено в единственной 30 статье рассматриваемого закона, когда речь заходит о перспективах законодательного регулирования контрольно-надзорных отношений в сфере обеспечения безопасности дорожного движения?

Дело в том, что в первой части рассматриваемой статьи закреплено положение, в соответствии с которым «государственный надзор и контроль в области обеспечения безопасности дорожного

56

движения организуются и осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации» (выделено мной. — С.С.).

Таким образом, в единственной статье ФЗ «О безопасности дорожного движения», сконструированной «на вырост», посвященной вопросам осуществления контроля и надзора за безопасностью дорожного движения, закреплено принципиальное положение, в соответствии с которым осуществление контроля и надзора за безопасностью дорожного движения возможно только на основе закона. При этом предложена предполагаемая система законов — это федеральные законы и законы субъектов Федерации. Пока же приходится констатировать факт исключительно подзаконного регулирования контрольно-надзорных отношений, участниками которых является ГИБДД и ее сотрудники.

Справедливости ради следует отметить наличие законодательных норм, регулирующих контрольную и надзорную деятельность ГИБДД и ее сотрудников. Прежде всего в этом плане нужно выделить Закон РФ «О милиции», КоАП РФ, иные законы, которые регулируют часть общественных отношений по осуществлению контроля и надзора милицией, к числу которых относится ГИБДД и ее сотрудники.

Однако следует сказать, что, во-первых, речь идет о необходимости принятия профильного закона, во-вторых, имеющиеся законы не охватывают всю полноту отношений контроля и надзора, осуществляемых ГИБДД, в-третьих, подзаконное регулирование осуществлено в полной мере, вопреки закрепленному в ст. 30 ФЗ «О безопасности дорожного движения» положению. Это придает противоправный характер всей подзаконной регламентации кон- трольно-надзорных отношений.

Почему же необходима законодательная регламентация общественных отношений по осуществлению надзора и контроля органами исполнительной власти, к числу которых относится ГИБДД?

Прежде всего такая регламентация необходима, поскольку надзор и контроль, ориентированный во внешнюю для органа исполнительной власти среду, базируется на реализации властной сущности, властных полномочий субъекта контроля и надзора. Реализация власти в отношении организационно не подчиненных субъектов допустима только на законодательной основе!

Реализация властно-правовой природы контрольно-надзорной деятельности предполагает и допускает вторжение в сферу прав и свобод субъектов, которым такая деятельность адресована. А в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конститу-

57

ционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства» (выделено мной. — С.С.).

Законодательная регламентация контрольно-надзорных отношений с участием ГИБДД необходима еще и потому, что институт надзора предполагает не только установление фактов отклонений от требований норм законов и норм подзаконных нормативных правовых актов (еще раз отметим, что при этом уже осуществляется вторжение в сферу прав и свобод граждан), но и закрепление правовых средств реагирования на выявленные отклонения для их устранения.

Средства реагирования на выявленные правонарушения обладают достаточно серьезным «репрессивным» потенциалом. Для того чтобы осознать степень репрессивной природы мер реагирования на выявленные нарушения в процессе осуществления надзора и контроля, достаточно отметить, что отказ от регистрации транспортного средства ввиду выявленных нарушений лишает собственника права пользования транспортным средством, отказ от согласования не позволяет ввести в эксплуатацию дорогу, предписание обязывает адресата устранить выявленные нарушения и предоставить информацию о результатах субъекту контроля и надзора. Можно привести и другие примеры, но и приведенные достаточно очевидно свидетельствуют о высокой степени их «репрессивного» потенциала и соответственно необходимости тщательного подхода к определению правового статуса мер, используемых в контрольно-надзорной деятельности.

Не следует забывать и то, что сама процедура отношений между органами исполнительной власти и иными субъектами, в первую очередь гражданами, представляет собой своеобразную гарантию реализации прав и обязанностей участников правоотношений. Это особенно важно, когда речь идет о правоотношениях, целью которых является проверка соблюдения требований законов и иных нормативных правовых актов. В этих случаях одним из возможных результатов является возбуждение правовосстановительного процесса. Соответственно нужна особая корректность предшествующих правовосстановительному процессу отношений, к числу которых относятся контрольно-надзорные правоотношения.

Институты контроля и надзора в деятельности ГИБДД являются подсистемой общего института контроля и надзора. Они регулируют названные типы отношений безотносительно видов субъектов, осуществляющих такую деятельность. В целом институты надзора и контроля имеют законодательное развитие. Будет вполне логичным обеспечение такого же развития институтов надзора и контроля за безопасностью дорожного движения.

58

Наконец, следует отметить, что значительным контрольным и надзорным потенциалом обладает ряд иных институтов административного права, в том числе регулирующих отношения в сфере обеспечения безопасности дорожного движения. Речь идет об институтах регистрации, лицензирования, допуска, разрешений, размещения государственных заказов и др. Названные институты в значи- тельной степени представлены законодательными нормами. Это также является дополнительным аргументом в пользу необходимости законодательного регулирования контрольно-надзорных отношений по обеспечению безопасности дорожного движения, обязательным участником которых является ГИБДД и ее должностные лица.

Однако наша задача состоит не только в обосновании тезиса о необходимости законодательной регламентации контрольно-над- зорных отношений с участием ГИБДД и ее сотрудников (еще раз подчеркиваю, что это архиважное положение и архиважный вывод), но в определении концепции искомого закона, его структуры и содержания положений, требующих своего закрепления.

Для решения второй части задачи потребуется внимательное исследование законов о контроле и надзоре в различных сферах, подзаконных нормативных актов, в которых реализована концепция контроля и надзора, осуществляемого ГИБДД в целях обеспечения безопасности дорожного движения.

Прежде всего следует определиться с тем, о чем должна идти речь: о самостоятельном законе или о самостоятельном разделе в рамках другого закона.

По нашему мнению, вполне допустимо развитие законодательного процесса по второму варианту, т.е. развернутая регламентация контрольно-надзорных отношений в рамках общего закона.

Для решения обозначенной концепции как нельзя лучше подходит Федеральный закон «О безопасности дорожного движения» от 15 ноября 1995 г. с последующими изменениями и дополнениями.

Дело в том, что, как уже отмечалось ранее, данный Закон содержит самостоятельную главу V «Государственный надзор и контроль в области обеспечения безопасности дорожного движения», которая представлена всего одной статьей (ст. 30), повторяющей название отмеченной главы. В ней декларируются лишь два положения:

а) государственный надзор и контроль осуществляются на основе федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации;

б) цели государственного надзора и контроля.

Этим и ограничено законодательное вторжение в сферу надзора и контроля, осуществляемого в сфере безопасности дорожного движения, в том числе и ГИБДД МВД России.

59

Высказанное свидетельствует только о намеке на законодательное регулирование контрольно-надзорных отношений в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, а не о фактической законодательной регламентации.

Необходимость «вмонтирования» полноценного блока по вопросам надзора и контроля в Федеральный закон «О безопасности дорожного движения» обусловлена еще и тем, что такой подход обеспечивает комплексное решение всей совокупности вопросов, связанных с обеспечением безопасности дорожного движения. Над- зорно-контрольная проблема в этом комплексе занимает достойное место. Без ее решения не может быть обеспечена безопасность дорожного движения.

Итак, мы полагаем, что наиболее приемлемым является принятие не самостоятельного закона о надзоре и контроле в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, а развертывание самостоятельного элемента в структуре комплексного Федерального закона «О безопасности дорожного движения».

Для определения концепции и содержания раздела «Государственный надзор и контроль в области обеспечения безопасности дорожного движения» необходимо проанализировать содержание законов и подзаконных актов, имеющих объектом своего регулирования надзорные и контрольные общественные отношения в иных сферах.

Прежде всего, следует обратиться к структуре и содержанию первого профильного Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», о котором говорилось ранее.

Необходимо отметить, что название главы V «Государственный надзор и контроль в области обеспечения безопасности дорожного движения» Федерального закона «О безопасности дорожного движения» может быть сохранено. Крен в названии в сторону защиты прав одной из сторон надзорных и контрольных правоотношений, как это осуществлено в Федеральном законе «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», вряд ли оправдан.

Дело в том, что речь должна идти в одинаковой мере о защите прав как одной, так и другой стороны правоотношений. Любое отступление от законодательных требований, кого бы это ни касалось, представляет одинаковую опасность для личности, общества и государства.

Структура интересующей нас главы должна быть представлена статьями, регламентирующими следующий круг вопросов:

60