Административно-правовой статус ГИБДД как субъекта контрольно-надзорных правоотношений. Монография

Уже простое вычленение названных элементов целевого блока ГИБДД и составляющих ее служб (для удобства анализа цели, зада- чи и функции сведены нами в таблицу, приведенную в приложении 1 к монографии) свидетельствует об отсутствии единства в их нормативном закреплении. Можно согласиться с тем, что цели, названные в Положении о Госавтоинспекции, не следует дублировать в наставлениях по службам. Но формулировки задач в наставлениях вызывают возражения — они не соответствуют задачам ГИБДД, определенным Указом Президента РФ.

Р.И. Денисов писал, что главную задачу ГАИ необходимо сформулировать таким образом, чтобы ее выполнению служили все включенные в компетенцию полномочия. Задача эта виделась им в осуществлении административного надзора, направленного на предотвращение, пресечение правонарушений в дорожном движении, поддержании правопорядка на дорогах в целях обеспечения безопасности участников дорожного движения и охраны установленного режима его функционирования1.

Âсоответствии с Положением о Госавтоинспекции на нее возложены две задачи: обеспечение соблюдения нормативных правовых актов, а также проведение мероприятий по предупреждению дорожнотранспортных происшествий и снижению тяжести их последствий.

При этом только первая задача характеризует ГИБДД как орган государственного контроля и надзора; вторая, скорее, характерна для органа управления, поскольку такими мероприятиями являются пропаганда безопасности дорожного движения, научное обеспече- ние, координация деятельности с другими органами, организациями и гражданами.

ÂНаставлении по техническому надзору также названы две задачи. Первая из них в полной мере отвечает Положению — предупреждение и снижение тяжести последствий дорожно-транспорт- ных происшествий, возникающих из-за несоответствия конструкции, технического состояния транспортных средств и их дополнительного оборудования требованиям нормативных правовых актов. Вторая задача — предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений, хотя и неизбежна для сотрудников милиции, сформулирована слишком широко.

Во-первых, предупреждение и пресечение противоправных деяний в области дорожного движения, связанных с эксплуатацией транспортных средств, — один из способов решения первой задачи.

Во-вторых, Закон РФ «О милиции» предупреждение и пресече- ние преступлений и административных правонарушений возлагает на всю милицию.

1 См.: Денисов Р.И. Правовые и организационные проблемы административного надзора в области внутренних дел: Дис. … д-ра юрид. наук. — М., 1983. С. 335.

71

В-третьих, правила юридической силы нормативных актов требуют соответствия приказов МВД России Указам Президента РФ, а в Положении о Госавтоинспекции такая задача перед ГИБДД не ставится1.

В связи с этим представляется более удачной следующая формулировка: обеспечение соблюдения нормативных правовых актов, устанавливающих требования к конструкции, техническому состоянию транспортных средств и их дополнительного оборудования.

Совершенно другой подход использован при определении задач службы ДИиОД в соответствующем Наставлении. Здесь задачи сформулированы через функции: «осуществление государственного контроля и надзора в процессе проектирования, строительства, ремонта и эксплуатации дорог и улиц, дорожных сооружений, железнодорожных переездов и иных объектов, оказывающих влияние на безопасность дорожного движения». По нашему мнению, в целях обеспечения единства и унификации нормативных правовых актов следует изложить задачи служб ГИБДД следующим образом.

Задачи службы ДИиОД — обеспечение соблюдения нормативных правовых актов в процессе проектирования, строительства и т.д.

Задачи службы технического надзора — обеспечение соблюдения нормативных правовых актов, устанавливающих требования к конструкции и техническому состоянию транспортных средств при их производстве и эксплуатации.

Задачи ДПС — обеспечение соблюдения нормативных правовых актов участниками дорожного движения.

Проблема определения функций служб Госавтоинспекции представляется нам более сложной2. В то же время правильное их определение является необходимым условием оптимизации компетенции органа, обеспечения максимальной эффективности его деятельности.

Как отмечает Н.А. Игнатюк, практика последнего десятилетия показывает, что при распределении функций между федеральными министерствами и ведомствами наблюдается «чехарда и неразбериха»3. Такая оценка в полной мере применима и к ГИБДД.

1 Представляется, что несоответствие задач было бы допустимым, если бы Указом Президента РФ было утверждено положение о федеральном органе управления Госавтоинспекции — о Департаменте в структуре центрального аппарата МВД России. Однако это не так. Положение о Департаменте утверждается приказом МВД России, а Указом Президента РФ утверждено Положение о всей службе.

2 На это обстоятельство указывает, в частности, А.Ю. Якимов. См.: Якимов А.Ю. Указ. соч. С. 31.

3 Игнатюк Н.А. Компетенция федеральных министерств Российской Федерации: Монография. — М., 2003. С. 114.

72

Понятие «функция» может иметь значение обязанности, круга деятельности или явления, зависящего от другого и изменяющегося по мере изменения этого другого явления1. Это очень широкое определение, применимое, скорее, к математическим функциям.

Более точные определения функции органа государства сформулированы в работах ученых-административистов.

Так, Д.А. Ковачев считает, что функции определяют назначение данного органа в государственном механизме2.

По мнению Н.А. Игнатюка, функция — это мера должного поведения того или иного федерального министерства3.

Ю.А. Тихомиров понимает функцию органа управления как вид деятельности, содержание которой — осуществление управляющего воздействия на объекты управления в целях обеспечения их необходимой плановой, политической, технической, технологической и иной деятельности для достижения определенного социально зна- чимого результата4.

И.Л. Бачило предлагает следующее определение: функция органа — это комплекс взаимосвязанных и основанных на непрерывном обмене информацией организационно-правовых воздействий5.

Функция — это то, что «делает» государственный орган6. Интересно, что Б.М. Лазарев в своей известной работе, проведя

глубокое исследование функций государственного управления, осуществив их расширенную классификацию, не дал однозначного определения функции органа управления7.

Не вдаваясь в дискуссию по вопросу об определении понятия «функция органа управления», на основе приведенных дефиниций определим функции Госавтоинспекции и входящих в нее служб.

Прежде всего, следует принять формулировку функций в Положении о Госавтоинспекции: «контрольные, надзорные и разрешительные». Заметим, что на ГИБДД возложены и другие функции (регистрационная, учетная, координационная и др.), не относящиеся прямо к административно-правовому статусу органа по осуществлению государственного контроля и надзора.

Следующим шагом должно быть уточнение функций служб в составе ГИБДД, с тем чтобы распределить права и обязанности, необходимые для осуществления этих функций.

1 Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка — М., 1999. С. 858. 2 Ковачев Д.А. Функция, задачи, компетенция и правоспособность государственного органа // Правоведение. 1985. ¹ 4. С. 41.

3 Игнатюк Н.А. Указ. соч. С. 115.

4 Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. — М., 2004. С. 45.

5 Бачило И.Л. Функции органов управления — М., 1976. С. 52—53. 6 Òàì æå. Ñ. 54.

7 Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. — М., 1972.

73

Для службы технического надзора в соответствующем Наставлении названы функции:

•контроль за конструкцией транспортных средств при их производстве и сертификации;

•контроль за конструкцией транспортных средств при выдаче организациям-изготовителям транспортных средств бланков паспортов транспортных средств и паспортов шасси транспортных средств;

•контроль за конструкцией и техническим состоянием транспортных средств, находящихся в эксплуатации;

•контроль за соблюдением требований нормативных правовых актов юридическими лицами — собственниками транспорт-

ных средств.

По нашему мнению, приведенные функции некорректны хотя бы потому, что нельзя осуществлять контроль за конструкцией транспортных средств или за их техническим состоянием как правовую деятельность.

Ранее мы определили предмет контроля и надзора как установление соответствия деятельности требованиям нормативных правовых актов. Кроме того, представляется недопустимым смешивать производство и сертификацию транспортных средств. ГИБДД лишь участвует в проведении проверок органов по сертификации. Исходя из этого следует сформулировать функции технического надзора как осуществление государственного контроля и надзора за соблюдением нормативных правовых актов, устанавливающих требования к конструкции и техническому состоянию транспортных средств в части обеспечения безопасности дорожного движения при их производстве и эксплуатации.

Как следует из вышеназванного Наставления, при выдаче бланков паспортов транспортных средств (шасси транспортных средств) проверяется лишь наличие одобрения типа, что не позволяет говорить о контроле за конструкцией транспортных средств.

Здесь имеет место элемент разрешительной деятельности, когда одним из условий разрешения является наличие одобрения типа транспортного средства.

Главная цель, которая преследуется ГИБДД при выдаче указанных бланков, — предупреждение фактов хищений транспортных средств с заводов-изготовителей и хищений бланков для легализации похищенных транспортных средств, т.е. борьба с имущественными преступлениями.

Неудачной представляется формулировка последней функции — контроль за соблюдением требований нормативных правовых актов юридическими лицами — собственниками транспортных средств.

74

Во-первых, обязанности по обеспечению безопасности дорожного движения при эксплуатации транспортных средств Федеральным законом «О безопасности дорожного движения» возлагаются на собственников или владельцев транспортных средств и на лиц, эксплуатирующих транспортные средства (ст. 16 Федерального закона).

Во-вторых, и первыми, и вторыми могут быть не только юриди- ческие лица, но и индивидуальные предприниматели (ст. 20 Федерального закона).

В-третьих, не ясно, что является предметом контроля.

Âсвязи с вышеизложенным представляется, что более точной будет следующая формулировка: «осуществление государственного контроля и надзора за соблюдением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, эксплуатирующими транспортные средства, обязанностей по обеспечению безопасности дорожного движения».

Âокончательном виде функции службы технического надзора могли бы выглядеть так:

1) осуществление государственного контроля и надзора за соблюдением требований нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) требования к конструкции и техническому состоянию транспортных средств в части обеспечения безопасности дорожного движения при их производстве и эксплуатации;

б) обязанности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих эксплуатацию транспортных средств, по обеспечению безопасности дорожного движения;

2) участие в осуществлении государственного контроля и надзора за проведением работ в системе сертификации механических транспортных средств.

Функции службы ДИиОД в Наставлении о ней определены не прямо, а с использованием отсылочной нормы. В п. 3 Наставления указано, что подразделения службы осуществляют контрольные, надзорные и разрешительные функции, указанные в п. 1. В п. 1 записано следующее: «Наставление определяет порядок осуществления контроля со стороны службы ДИиОД Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации за соблюдением правил, нормативов и стандартов при проектировании, строительстве, реконструкции, ремонте и содержании дорог, дорожных сооружений, железнодорожных переездов, а также за перевозкой крупногабаритных, тяжеловесных и опасных грузов автомобильным транспортом

âчасти обеспечения безопасности дорожного движения». Как следует из приведенной цитаты, здесь нет надзорных и разрешительных функций и не ясно, о чем идет речь в п. 3 Наставления.

75

По нашему мнению, во всех трех рассматриваемых наставлениях функции следует определить однообразно.

Таким образом, служба ДИиОД выполняет следующие функции: осуществление государственного контроля и надзора за соблюдением нормативных правовых актов, устанавливающих требования:

а) к проектированию, строительству, реконструкции дорог, дорожных сооружений, линий городского электрического транспорта; б) к эксплуатационному состоянию и ремонту автомобильных дорог, дорожных сооружений, железнодорожных переездов, а также к установке и эксплуатации технических средств организации до-

рожного движения; в) к перевозкам тяжеловесных, опасных и крупногабаритных

грузов.

Наставление по работе ДПС также неоднозначно определяет функции службы. Так, в соответствии с п. 2.1 Наставления дорож- но-патрульная служба осуществляет оперативно-профилактические, контрольные, надзорные и разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения, а также участвует

âобеспечении охраны общественного порядка и борьбе с правонарушениями в зонах своих постов и маршрутов патрулирования. Но

âп. 4 Наставления названы следующие функции, не совпадающие с выше названными:

•оказание в пределах своей компетенции содействия и помощи участникам дорожного движения в осуществлении их законных прав и интересов;

•осуществление контроля за соблюдением правил дорожного движения, а также нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения;

•регулирование дорожного движения, обеспечение организации движения транспортных средств и пешеходов в местах проведения аварийно-спасательных работ и массовых мероприятий;

•охрана общественного порядка, обеспечение общественной безопасности, предотвращение и пресечение преступлений и административных правонарушений на улицах, дорогах и иных общественных местах;

•осуществление розыска угнанных и похищенных транспортных средств, а также транспортных средств, водители которых скрылись с мест дорожно-транспортных происшествий;

•осуществление в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации производства по делам об административных правонарушениях;

•осуществление неотложных действий на месте ДТП, а также принятие мер по эвакуации людей и оказанию им первой ме-

76

дицинской помощи, содействие в транспортировке поврежденных транспортных средств и охране имущества, оставшегося без присмотра;

•проведение в соответствии с законодательством Российской Федерации проверки сообщений о преступлениях против безопасности дорожного движения и эксплуатации транспортных средств, а также осуществление производства по делам об административных правонарушениях;

•осуществление в установленном порядке сопровождения транспортных средств;

•выявление причин и условий, способствующих совершению ДТП, нарушений правил дорожного движения, иных противоправных действий, влекущих угрозу безопасности дорожного движения, принятие мер по их устранению;

•информирование населения, в том числе с использованием средств массовой информации, о складывающейся обстановке в области дорожного движения, причинах ДТП и принимаемых мерах по их предупреждению;

•участие совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, организациями независимо от форм собственности, общественными объединениями, а также гражданами в реализации профилактических мероприятий, направленных на обеспечение безопасности дорожного движения;

•контроль за состоянием и обустройством улично-дорожной сети и средств регулирования, соблюдением установленных условий производства ремонтно-строительных работ на автомобильных дорогах, улицах и площадях, принятие неотложных мер к устранению причин, создающих угрозу безопасности дорожного движения;

•участие совместно с паспортно-визовой службой в осуществлении контроля за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных для них правил въезда, выезда, пребывания и транзитного проезда на транспортных средствах через территорию Российской Федерации.

Âприведенном перечне нет разрешительных функций и лишь одна контрольно-надзорная1.

Остальные функции связаны с оказанием государственных услуг (сопровождение), помощи, осуществлением административной юрисдикции, выявлением, пресечением преступлений и т.д. В действи-

тельности дорожно-патрульная служба в рассматриваемой сфере

1 Очевидно, разрешительные функции появились здесь в результате механиче- ского переноса текста из Положения о Госавтоинспекции.

77

деятельности может осуществлять только административный надзор за соблюдением правил дорожного движения, за соблюдением требований безопасности дорожного движения при производстве работ на дорогах и улицах и в крайне ограниченном виде (исключительно визуально) за техническим состоянием транспортных средств, находящихся в эксплуатации. Контрольная функция ДПС отсутствует, поскольку нет полномочий по даче предписаний.

Организационно-структурный блок элементов администра- тивно-правового статуса ГИБДД представлен также во всех че- тырех рассматриваемых и некоторых других нормативных правовых актах.

Âпреамбуле Указа Президента РФ «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения» содержится распоряжение о переименовании Государственной автомобильной инспекции МВД России в Государственную инспекцию безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации (Госавтоинспекцию), установлено, что ГИБДД является правопреемником ГАИ.

ÂПоложении о Госавтоинспекции, утвержденном названным Указом, определено, что органы управления и подразделения Госавтоинспекции образуют систему Госавтоинспекции, в которую входят: федеральный орган управления Госавтоинспекции, территориальные органы Госавтоинспекции в районах, городах, округах и районах в городах, а также в закрытых административно-террито- риальных образованиях и на особо важных и режимных объектах, специализированные и иные подразделения Госавтоинспекции, науч- но-исследовательские учреждения Госавтоинспекции и их филиалы.

Систему Госавтоинспекции возглавляет федеральный орган управления Госавтоинспекции — структурное подразделение МВД России. Руководитель федерального органа управления Госавтоинспекции является по должности главным государственным инспектором безопасности дорожного движения, а его заместители — заместителями главного государственного инспектора. Указанные должностные лица назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ по представлению министра внутренних дел РФ. Структура и штатная численность федерального органа управления, а также подчиненных ему специализированных и иных подразделений определяются министром внутренних дел РФ по предложению руководителя федерального органа управления Госавтоинспекции, нормативы штатной численности Госавтоинспекции — Указом Президента от 12 февраля 1993 г. ¹ 209 «О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации»1.

1 ÑÀÏÏ ÐÔ. 1993. ¹ 7. Ñò. 562; ÑÇ ÐÔ. 1998. ¹ 49. Ñò. 6010.

78

Территориальные органы управления Госавтоинспекции субъектов Российской Федерации являются структурными подразделениями министерств (главных управлений, управлений) внутренних дел соответствующих субъектов и руководят деятельностью подчи- ненных им специализированных и иных подразделений Госавтоинспекции.

Руководители территориальных органов управления Госавтоинспекции субъектов Российской Федерации являются по должности главными государственными инспекторами безопасности дорожного движения субъектов Российской Федерации, а их заместители — заместителями главных государственных инспекторов безопасности дорожного движения субъектов Российской Федерации. Они назначаются на должность и освобождаются от должности руководителями соответствующих органов внутренних дел субъектов Российской Федерации по согласованию с руководителем федерального органа управления Госавтоинспекции и с учетом предложений руководителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Структура и штатная численность территориальных органов управления Госавтоинспекции субъектов Российской Федерации, а также подчиненных им специализированных и иных подразделений Госавтоинспекции определяются в установленном порядке по предложению руководителей территориальных органов управления Госавтоинспекции субъектов Российской Федерации и по согласованию с руководителем федерального органа управления Госавтоинспекции.

Подразделения Госавтоинспекции в районах, городах, округах и районах в городах являются структурными подразделениями соответствующих органов внутренних дел, обеспечивают выполнение возложенных на них функций, руководят деятельностью подчиненных им специализированных и иных подразделений Госавтоинспекции.

Руководители подразделений Госавтоинспекции (управлений, отделов внутренних дел) в районах, городах, округах и районах в городах являются по должности главными государственными инспекторами безопасности дорожного движения соответствующих территорий, а их заместители — заместителями главных государственных инспекторов безопасности дорожного движения. Они назначаются на должность и освобождаются от должности руководителями соответствующих органов внутренних дел по согласованию с вышестоящими руководителями органов управления Госавтоинспекции.

Структура и штатная численность указанных подразделений определяется в установленном порядке по предложению руководителей территориальных органов управления Госавтоинспекции субъектов Российской Федерации.

79

Указания и распоряжения вышестоящих главных государственных инспекторов безопасности дорожного движения по вопросам обеспе- чения безопасности дорожного движения обязательны для исполнения нижестоящими главными государственными инспекторами.

Положение о федеральном органе управления Госавтоинспекции утверждается министром внутренних дел Российской Федерации. Положения о территориальных органах управления Госавтоинспекции субъектов Российской Федерации утверждаются руководителями соответствующих органов внутренних дел по согласованию с главным государственным инспектором безопасности дорожного движения Российской Федерации.

Положения о подразделениях Госавтоинспекции в районах, городах и т.д. утверждаются руководителями соответствующих органов внутренних дел по согласованию с главными государственными инспекторами безопасности дорожного движения субъектов Российской Федерации. Например, Положение о ГИБДД ГУВД Московской области утверждено Приказом ГУВД Московской области от 23 февраля 2006 г. ¹ 73.

Наставлением по службе ДИиОД определено, что выполнение возложенных на службу задач осуществляют отделы, отделения, группы ДИиОД, входящие в структуру Главного управления Госавтоинспекции Службы общественной безопасности МВД России, управлений (отделов, отделений) Госавтоинспекции МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, управлений (отделов) внутренних дел районов, городов, районов в городах или иных муниципальных образований, на режимных объектах и в закрытых админи- стративно-территориальных образованиях, а также сотрудники указанных подразделений ГИБДД, на которых возложены в установленном порядке эти обязанности.

Наставлением по работе ДПС определено, что дорожнопатрульная служба является структурным подразделением Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД России и входит в состав милиции общественной безопасности Российской Федерации.

В состав ДПС входят строевые подразделения (в том числе специализированные): полки, батальоны, роты, взводы, мобильные строевые подразделения, создаваемые в качестве оперативного резерва для реагирования на осложнение оперативной обстановки в области дорожного движения, проведения специальных мероприятий по пресечению преступлений, связанных с эксплуатацией транспортных средств, а также группы. Специализированные подразделения ГИБДД по обеспечению безопасного и беспрепятственного проезда автомобилей специального назначения образуются по согласованию с МВД России.

80