Административно-правовой статус ГИБДД как субъекта контрольно-надзорных правоотношений. Монография

цензирования, квотирования и др.). И смысл такого обслуживания будет выражаться в оценке состояния соблюдения оснований и условий реализации названных институтов субъектами, воспользовавшимися соответствующими правами, а также обеспечившими их использование.

Практически все названные полномочия и методы предусмотрены нормативными правовыми актами, регламентирующими деятельность ГИБДД. Однако отнесение выдачи разрешений, удостоверений, приостановление работы к контролю представляется необоснованным.

Н.Г. Салищева считает, что орган, осуществляющий административный надзор (та или иная государственная инспекция), не проверяет всю работу подконтрольного объекта, а сосредоточивает свое внимание лишь на выполнении сравнительно небольшого количе- ства норм и правил. Органы административного надзора имеют право давать обязательные для исполнения предписания, производить проверки и обследования, выдавать разрешения, разрабатывать специальные нормы и правила. Административный надзор, как и внешний контроль, часто исключает возможность непосредственного оперативного вмешательства в сам управленческий процесс. Органы административного надзора имеют специальные полномочия в области применения мер административного воздействия1. Похожее мнение высказывается в работах ряда ученых2.

Анализируя приведенную позицию Н.Г. Салищевой, следует отметить, что в ней содержатся как элементы, имеющие непосредственное отношение к понятию «административный надзор», так и те, которые не могут быть восприняты в качестве признаков надзора.

Так, вряд ли идентифицирующим признаком понятия «надзор» может быть признана степень охвата надзорной деятельностью отношений, возникающих с участием поднадзорных субъектов. Н.Г. Салищева полагает, что надзорной деятельностью в отличие от деятельности контрольной не охватывается «вся работа подконтрольного объекта». Но и контроль может носить не только сплошной, но и выборочный характер.

Внимательный анализ остальных признаков административного надзора, о которых говорит уважаемая Надежда Георгиевна, свидетельствует о том, что эти признаки в целом имеют отношение не только к понятию «надзор», но и к понятию «контроль».

1 См.: Государственный и общественный контроль в СССР. — М., 1970. С. 180. 2 См., напр.: Кармолицкий А.А. Правовое регулирование полномочий государственных инспекций: Дис.... канд. юрид. наук. — М., 1976. С. 45; Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. — М., 1996. С. 619.

31

При этом признаки рассматриваемых понятий, имеющие идентификационное значение, о которых было сказано нами выше, Н.Г. Салищевой не называются.

Наконец, следует отметить, что в позиции Н.Г. Салищевой отражается вопрос о других полномочиях контрольно-надзорных органов, в том числе юрисдикционных. Однако наличие иных полномочий, которые могут быть реализованы контрольно-надзорными органами, не могут быть использованы для характеристики понятий «контроль» и «надзор». Иные полномочия характеризуют всего лишь соответствующие грани правового статуса субъекта.

Следует отметить небезосновательность позиции М.С. Студеникиной, которая считает, что ограниченное вмешательство в сферу деятельности поднадзорных объектов характерно как для контролирующих органов, так и для надзорных1. Однако полагаю необходимым отметить незавершенность позиции уважаемой Марины Семеновны.

На наш взгляд, именно механизм вмешательства и его глубина позволяют осуществить разграничение рассматриваемых понятий. Как уже было сказано, если правом устранения выявленных отклонений обладает в том числе и субъект, их выявивший, то мы имеем дело с контролем. Надзор не предполагает принятия на себя ответственности по устранению выявленных нарушений субъектом, их обнаружившим. Кроме того, глубина контроля в отличие от надзора допускает вмешательство в сферу дискреционных полномочий подконтрольных субъектов.

Б.Н. Габричидзе и Б.П. Елисеев отмечают, что субъекты надзора при наличии правовых оснований вправе применять к объектам меры административного принуждения, а также предупреждать, пресекать правонарушения, привлекать к ответственности виновных лиц, обладая для выполнения стоящих перед ними задач и функций соответствующими административно-властными полномочиями2.

Позиция о необходимости разграничения юрисдикционно-пра- вовых и контрольно-надзорных отношений была аргументирована выше. Поэтому мы полагаем, что предлагаемая Б.Н. Габричидзе и Б.П. Елисеевым позиция является менее предпочтительной и недостаточно аргументированной.

По мнению А.Л. Прозорова, содержание административного надзора образует использование комплекса административных средств воздействия с целью предупреждения, выявления и пресечения правонарушений, привлечения виновных лиц к ответственности3.

1 Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. — М, 1974. С. 17—19.

2 Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П. Российское административное право: Учебник для вузов. — М., 1998. С. 337.

3 Прозоров А.Л. Административный надзор в советском государственном управлении: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. — М., 1986. С. 11.

32

Б.М. Лазарев в содержание надзора включил проведение проверок, устранение вскрытых недостатков и их последствий, проведение общих профилактических мероприятий, привлечение к ответственности виновных, участие в разработке правил и норм, выполнение которых инспекция призвана обеспечить1.

Д.Н. Бахрах дополняет этот перечень организационно-массовой и материально-технической деятельностью, предварительным и текущим контролем2.

М.С. Студеникина называет разработку и утверждение норм и правил, выполнение которых призвана контролировать инспекция, методическое руководство и координацию деятельности подконтрольных объектов, организацию и проведение контроля, применение мер государственного принуждения3.

Анализ приведенных и ряда других мнений ученых позволяет сделать несколько принципиально важных выводов.

Во-первых, все приведенные мнения объединяет общая методологическая ошибка — уважаемые ученые смешивают два разнопорядковых явления: полномочия контрольно-надзорных органов и содержание административного надзора как конкретного вида деятельности. Реализация государственными инспекциями помимо собственно контроля и надзора целого ряда иных полномочий (нормотворчество, регистрация и учет, лицензирование, административная юрисдикция) не означает, что все эти виды деятельности образуют содержание контроля или административного надзора.

К тому же необходимо отметить, что инспекции, как правило, осуществляют еще и значительный объем хозяйственных функций, заключают договоры, размещают государственный заказ и т.д. Все названные виды деятельности не могут образовывать содержание административного надзора или контроля, а представляют собой смежные виды исполнительно-распорядительной деятельности государственного органа.

Во-вторых, они не ориентированы на выявление принципиальных различий между контрольной и надзорной деятельностью.

В-третьих, понятия «надзор» и «контроль» в указанных позициях «разбавляются» юрисдиционными правоотношениями, что вряд ли допустимо. Юрисдикционные правоотношения, как нам представляется, опираются не на контрольно-надзорное законодательство, а на законодательство о юридической ответственности (уголовной, административной, дисциплинарной, материальной).

1 Лазарев Б.М. Управление советской торговлей. — М., 1967. С. 157—158.

2 Бахрах Д.Н. Административное право России. Учебник для вузов. — М., 2000. С. 397—399.

3 Студеникина М.С. Государственные инспекции в СССР. — М., 1987. С. 26.

33

Для определения содержания контрольно-надзорной деятельности ГИБДД обратимся к нормативным правовым актам, регламентирующим ее деятельность.

В Положении о ГИБДД, утвержденном Указом Президента РФ от 15 июня 1998 г. ¹ 711, осуществлено разграничение функций Госавтоинспекции. В п. 11 указанного Положения на ГИБДД возложена обязанность осуществления государственного контроля и надзора. При этом обозначены направления, по которым такие виды деятельности осуществляются.

Наряду с обязанностями контрольно-надзорного плана выделены и другие обязанности, которые не включены в содержание кон- трольно-надзорных обязанностей. Среди них:

•«принятие квалификационных экзаменов на получение права управления… выдача водительских удостоверений, а также согласование программ подготовки водителей автомототранспортных средств;

•регистрация и учет автомототранспортных средств и прицепов к ним…;

•организация и проведение… государственного технического осмотра автомототранспортных средств и прицепов к ним;

•регулирование дорожного движения…;

•участие в… охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности;

•организация и проведение… работы по розыску…;

•осуществление… производства по делам об административных правонарушениях;

•осуществление неотложных действий на месте дорожнотранспортного происшествия…;

•проведение… дознания по делам…;

•осуществление… государственного учета показателей состояния безопасности дорожного движения;

•ведение учета бланков водительских удостоверений…;

•изучение условий дорожного движения,… согласование… проектов организации дорожного движения…;

•осуществление… сопровождения транспортных средств;

•участие в работе градостроительных и технических советов, комиссий по приемке в эксплуатацию дорог…;

•разъяснение законодательства…;

•разработка предложений по повышению безопасности дорожного движения…;

•выявление причин и условий, способствующих совершению дорожно-транспортных происшествий…;

34

•выдача разрешений… на осуществление деятельности по изготовлению бланков… государственных регистрационных знаков…, справок-счетов…;

•выдача… разрешений на оборудование автотранспортных

средств….».

Выделенные обязанности (они же являются функциями) ГИБДД обозначены как самостоятельные и не включены в содержание кон- трольно-надзорной деятельности.

Необходимо отметить, что в специальной литературе, а несколько выше и нами, предложено обоснование точки зрения, в соответствии с которой административный надзор, лицензирование и административная юрисдикция представляют собой самостоятельные виды деятельности. Мы полностью поддерживаем А.П. Шергина, предостерегающего от отождествления контрольно-надзорной деятельности с деятельностью юрисдикционной.

Контрольно-надзорная деятельность не может выполнять функции реализации ответственности. Процесс применения любого наказания выходит за рамки надзорной деятельности и представляет собой самостоятельную форму административной деятельности. И здесь имеет место «не совпадение двух форм деятельности, а их осуществление одним субъектом» 1. Данный вывод подтверждается содержанием вышеприведенной структуры функций ГИБДД, в которой контрольно-надзорная деятельность представлена всего лишь одним из элементов, обеспечивающих функционирование рассматриваемой системы. Помимо него в этой системе обозначены еще 19 самостоятельных элементов.

Для определения содержания надзорно-контрольной деятельности ГИБДД необходимо проанализировать ее полномочия и выбрать те, которые способствуют установлению имеющихся отклонений в поведении подконтрольных (поднадзорных) субъектов:

а) запрашивать и получать в установленном порядке от организаций независимо от формы собственности и должностных лиц сведения о соблюдении ими нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения, а также объяснения по фактам их нарушения;

б) давать должностным лицам обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения, а в случае непринятия по таким предписаниям необходимых мер привлекать

1 См., напр.: Шергин А.П. Административная юрисдикция. — М., 1979. С. 32—33; Еропкин М.И. Управление в области охраны общественного порядка. — М., 1965. С. 92—93; Зырянов С.М. Указ. соч. С. 31.

35

виновных лиц к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации. Предписания даются главными государственными инспекторами безопасности дорожного движения в соответствии с их компетенцией в письменной форме с указанием сроков представления информации о принимаемых мерах;

в) участвовать в разработке проектов законодательных и иных нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения, вносить в установленном порядке предложения по их совершенствованию;

д) временно ограничивать или запрещать дорожное движение, изменять его организацию на отдельных участках дорог при проведении массовых мероприятий и в иных случаях в целях создания необходимых условий для безопасного движения транспортных средств и пешеходов либо если пользование транспортными средствами угрожает безопасности дорожного движения, а также на железнодорожных переездах, не отвечающих правилам их содержания в безопасном для дорожного движения состоянии, ограничивать или запрещать проведение на дорогах ремонтно-строительных и других работ, осуществляемых с нарушением требований нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения;

е) запрещать при несоблюдении требований нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения перевозку крупногабаритных, тяжеловесных или опасных грузов, а также движение общественного транспорта по установленным маршрутам;

ж) запрещать эксплуатацию автомототранспортных средств и прицепов к ним, тракторов и других самоходных машин при наличии неисправностей и условий, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации;

з) не допускать к участию в дорожном движении путем отказа в регистрации и выдачи соответствующих документов на автомототранспортные средства и прицепы к ним;

и) останавливать транспортные средства и проверять документы на право пользования и управления ими, а также документы на транспортное средство и перевозимый груз, изымать эти документы в случаях, предусмотренных федеральным законом;

к) отстранять от управления транспортными средствами лиц, в отношении которых имеются достаточные основания полагать, что они находятся в состоянии опьянения, а равно лиц, не имеющих документов на право управления или пользования транспортными средствами;

л) направлять в пределах своей компетенции на медицинское освидетельствование на состояние опьянения управляющих транспортными средствами лиц, которые подозреваются в совершении

36

административного правонарушения в области дорожного движения и в отношении которых имеются достаточные основания полагать, что они находятся в состоянии опьянения, а также направлять или доставлять на медицинское освидетельствование на состояние опьянения лиц, которые подозреваются в совершении преступления против безопасности дорожного движения и эксплуатации транспорта, для объективного рассмотрения дела в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

м) использовать в установленном порядке специальные техни- ческие и транспортные средства для выявления и фиксации нарушений правил дорожного движения, контроля за техническим состоянием транспортных средств и дорог, принудительной остановки транспортных средств, дешифровки показаний тахографов;

н) осуществлять в установленном законодательством Российской Федерации порядке административное задержание и личный досмотр граждан, совершивших административное правонарушение, осмотр транспортных средств и грузов с участием водителей или граждан, сопровождающих грузы, производить досмотр транспортных средств при подозрении, что они используются в противоправных целях;

о) вызывать в Госавтоинспекцию граждан и должностных лиц по находящимся в производстве делам и материалам, получать от них необходимые объяснения, справки, документы (их копии);

т) осуществлять в установленном порядке возлагаемые на Министерство внутренних дел Российской Федерации функции государственного заказчика по разработке и изготовлению технических средств контроля за соблюдением правил дорожного движения, аварийно-спасательного оборудования, применяемого на месте до- рожно-транспортного происшествия в целях снижения тяжести его последствий, а также иных технических средств, автоматизированных систем и приборов, способствующих повышению безопасности дорожного движения.

Полномочия ГИБДД закреплены также в иных нормативных актах, которыми регламентируются различные направления ее деятельности. Уточнение содержания контрольно-надзорной деятельности ГИБДД должно быть осуществлено на основе их анализа.

При этом методологически значимым следует признать вывод о том, что деятельностью контрольно-надзорного характера должно быть признано все то, что направлено на установление факта соответствия действий участников дорожного движения, субъектов, ответственных за обеспечение безопасного состояния транспортных средств и дорог, требованиям соответствующих норм.

В ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)

37

содержание контроля (надзора) определено через термин «проверка». В рамках проверки посредством осуществления необходимых процессуальных и процедурных мероприятий устанавливается, соответствует или нет требованиям норм действия лиц, состояние объектов и предметов.

То же самое происходит и в случае надзора и контроля, осуществляемого ГИБДД с учетом задач, возложенных на нее. Смысл контрольно-надзорной деятельности, осуществляемой ГИБДД, сводится к проверке соответствия интересующих обстоятельств нормативным требованиям. Таким образом, проверка является общим понятием, охватывающим своим содержанием весь комплекс кон- трольно-надзорных действий. «Проверка» в данном смысле несет такую же функциональную нагрузку, что и «производство» применительно к делам об административных правонарушениях либо к дисциплинарным отношениям.

Контрольно-надзорная деятельность ГИБДД многогранна и осуществляется по нескольким направлениям, что обусловливает необходимость ее классификации.

Возможна классификация контроля и надзора Госавтоинспекции по различным основаниям: по субъекту, их осуществляющему (инспектор ДПС, командир взвода, роты, государственный инспектор безопасности дорожного движения и т.д.), по уровню осуществления (отдел ГИБДД РОВД, управление ГИБДД МВД, ГУВД, УВД субъекта Российской Федерации и т.д.), по объекту (поведение: гражданина, юридического лица; водителя, пешехода, автотранспортного предприятия, дорожно-коммунальной организации и т.д.).

Главная цель классификации — обеспечить полный охват видов контрольно-надзорной деятельности. Впоследствии предложенная классификация должна быть использована для оценки качества нормативной регламентации в том или ином направлении кон- трольно-надзорной деятельности Госавтоинспекции.

Наиболее полной представляется классификация по направлениям деятельности ГИБДД. Данный критерий позволяет осуществить «инвентаризацию» всех направлений внешней контрольно-надзорной деятельности Госавтоинспекции. Как уже отмечалось ранее, можно выделить три основных направления осуществления Службой государственного контроля и надзора:

•дорожные условия — дорожный надзор;

•техническое состояние транспортных средств — технический надзор;

•надзор за поведением участников дорожного движения. Анализ нормативных правовых актов МВД России позволяет

уточнить данную классификацию. Так, в соответствии с Наставлением по службе ДИиОД, утвержденным приказом МВД России

38

от 6 июня 1999 г. ¹ 410, Госавтоинспекция осуществляет государственный контроль и надзор за соблюдением юридическими лицами, иными организациями и гражданами законодательства Российской Федерации, правил, стандартов и технических норм в области безопасности дорожного движения, которыми устанавливаются требования:

•к проектированию, строительству, реконструкции дорог, дорожных сооружений, железнодорожных переездов, линий городского электрического транспорта;

•к ремонту и эксплуатационному состоянию автомобильных дорог, дорожных сооружений, железнодорожных переездов;

•к установке и эксплуатации технических средств организации

дорожного движения.

Каждое из направлений надзорной деятельности предполагает выделение более «узких» объектов надзора.

Так, надзор за состоянием дорог предполагает следующие виды объектов надзора:

•дороги общего пользования, а также дорожные сооружения на них;

•ведомственные и частные автомобильные дороги, а также дорожные сооружения на них при наличии перспективы осуществления движения маршрутных транспортных средств;

•улицы и дорожные сооружения на них;

•действующие маршруты движения автобусов (троллейбусов);

•линии городского электрического транспорта;

•железнодорожные переезды;

•ледовые переправы;

•наружная реклама;

•объекты дорожного сервиса в пределах придорожных полос автомобильных дорог;

•проектная документация;

•схемы организации движения.

Âсоответствии с Наставлением по техническому надзору, утвержденному приказом МВД России от 7 декабря 2000 г. ¹ 1240, Госавтоинспекция осуществляет государственный контроль и надзор за следующими объектами:

•конструкцией транспортных средств при их производстве и сертификации;

•конструкцией транспортных средств при выдаче организациям — изготовителям транспортных средств бланков паспортов транспортных средств и паспортов шасси транспортных средств;

•конструкцией и техническим состоянием транспортных средств, находящихся в эксплуатации;

39

•внесением изменений в конструкцию транспортных средств, зарегистрированных в ГИБДД;

•соблюдением требований нормативных правовых актов юридическими лицами — собственниками транспортных средств;

•соблюдением требований нормативных правовых актов при осуществлении разрешительных действий.

Здесь также возможно дальнейшее дробление. В частности, надзор за конструкцией и техническим состоянием транспортных средств, находящихся в эксплуатации, осуществляется при осуществлении регистрационных действий1; проведении государственного техниче- ского осмотра2; надзоре за дорожным движением3.

Кроме того, данный вид надзора включает проверку соответствия требованиям нормативных правовых актов:

•размещения рекламы на наружных поверхностях транспортных средств;

•нанесения цветографических схем, опознавательных знаков и надписей на наружные поверхности транспортного средства;

•оборудования транспортных средств специальными световыми и звуковыми сигналами;

•оборудования транспортных средств радиоэлектронными средствами (высокочастотными устройствами);

•комплектования предметами дополнительного оборудования, без которых эксплуатация транспортных средств запрещена.

В соответствии с приказом МВД России от 20 апреля 1999 г. ¹ 297 дорожно-патрульная служба ГИБДД осуществляет государственный контроль и надзор за соблюдением правил дорожного движения, а также нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения участниками дорожного движения, в том числе наличием у водителей документов, предусмотренных Правилами дорожного движения, а также состоянием и обустройством улично-дорожной сети и средств регулирования, соблю-

1 См.: Правила регистрации автомототранспортных средств и прицепов к ним в Государственной инспекции безопасности дорожного движения и Инструкцию о порядке производства работ по регистрации транспортных средств в подразделениях Государственной инспекции безопасности дорожного движения, утвержденные приказом МВД России от 27 января 2003 г. ¹ 59 // БНА РФ. 2003. ¹ 18; 2004. ¹ 5; 2005. ¹ 7; ¹ 17.

2 См.: Правила проведения государственного технического осмотра транспортных средств Государственной инспекцией безопасности дорожного движения, утвержденные Приказом МВД России от 15 марта 1999 г. ¹ 190 // БНА РФ. 1999. ¹ 18—19; 2001. ¹ 24; 2004. ¹ 16.

3 См.: Правила дорожного движения Российской Федерации; Наставление по работе ДПС Государственной инспекции безопасности дорожного движения, утвержденное приказом МВД России от 20 апреля 1999 г. ¹ 297 // БНА РФ. 1999. ¹ 24; ¹ 30; 2001. ¹ 41; 2004. ¹ 16; 2005. ¹ 18; 2006. ¹ 7.

40