Административно-правовой статус ГИБДД как субъекта контрольно-надзорных правоотношений. Монография

•законодательство о надзоре и контроле за безопасностью дорожного движения;

•объект регулирования законодательства о надзоре и контроле за безопасностью дорожного движения;

•понятия, используемые в настоящем законе. Данная статья, характеризующая в том числе и понятия, свойственные для надзорных и контрольных правоотношений, должна быть представлена в ст. 2 Федерального закона «О безопасности дорожного движения»;

•принципы осуществления контроля и надзора в сфере безопасности дорожного движения;

•виды надзора и контроля за безопасностью дорожного движения;

•полномочия ГИБДД по осуществлению надзора и контроля за безопасностью дорожного движения;

•обязанности ГИБДД при осуществлении надзора и контроля за безопасностью дорожного движения;

•полномочия субъектов, в отношении которых осуществляется надзор и контроль ГИБДД;

•обязанности субъектов, в отношении которых осуществляется надзор и контроль ГИБДД;

•порядок осуществления надзора и контроля ГИБДД за состоянием дорог и дорожных сооружений;

•порядок осуществления надзора и контроля ГИБДД за состоянием транспортных средств;

•порядок осуществления надзора и контроля ГИБДД за безопасностью дорожного движения;

•учетно-регистрационные и лицензионно-разрешительные отношения в сфере безопасности дорожного движения;

•камеральная проверка при осуществлении надзора и контроля за безопасностью дорожного движения;

•выездная проверка при осуществлении надзора и контроля за безопасностью дорожного движения;

•истребование документов при осуществлении надзора и контроля за безопасностью дорожного движения;

•выемка документов при осуществлении надзора и контроля за безопасностью дорожного движения;

•экспертиза при осуществлении надзора и контроля за безопасностью дорожного движения;

•привлечение специалиста при осуществлении надзора и контроля за безопасностью дорожного движения;

•освидетельствование при осуществлении надзора и контроля за безопасностью дорожного движения;

•участие свидетеля при осуществлении надзора и контроля за безопасностью дорожного движения;

61

•участие понятых при осуществлении надзора и контроля за безопасностью дорожного движения;

•участие переводчика при осуществлении надзора и контроля за безопасностью дорожного движения;

•участие представителя при осуществлении надзора и контроля за безопасностью дорожного движения;

•участие защитника при осуществлении надзора и контроля за безопасностью дорожного движения;

•процессуальные сроки осуществления надзора и контроля за безопасностью дорожного движения;

•процессуальное оформление результатов осуществления надзора и контроля за безопасностью дорожного движения;

•меры, принимаемые ГИБДД по результатам осуществления надзора и контроля в сфере безопасности дорожного движения;

•меры обеспечения надзора и контроля за безопасностью дорожного движения;

•возмещение расходов свидетелю, специалисту, эксперту, переводчику и понятому;

•возмещение вреда, нанесенного неправомерными действиями субъектов, осуществляющих надзор и контроль в сфере безо-

пасности дорожного движения.

Содержательное наполнение каждой из вышеперечисленных статей главы V «Государственный надзор и контроль в области обеспечения безопасности дорожного движения» Федерального закона «О безопасности дорожного движения» должно осуществляться с учетом содержания следующих нормативных актов, регламентирующих деятельность ГИБДД по различным направлениям осуществления надзорной и контрольной деятельности по обеспече- нию безопасности дорожного движения:

•Положения о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации;

•Наставления по работе дорожно-патрульной службы Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации;

•Наставления по техническому надзору Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации;

•Наставления по службе дорожной инспекции и организации движения Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации.

Âкаждом из указанных нормативных правовых актов представлены и понятийный аппарат, и нормы, определяющие пределы и

62

направления осуществления надзорной и контрольной деятельности

âсфере обеспечения безопасности дорожного движения, и полномочия субъектов надзорных и контрольных правоотношений, и методы, формы осуществления надзора и контроля, и порядок осуществления контрольной и надзорной деятельности, и процессуальное оформление результатов надзорной и контрольной деятельности, и ряд других норм, регламентирующих надзорные и контрольные отношения в сфере деятельности ГИБДД по обеспечению безопасности дорожного движения.

Возведение в ранг законодательных норм значительной части положений отмеченных и ряда других ведомственных нормативных правовых актов не означает необходимость и возможность исклю- чения ведомственной правовой регламентации определенной группы надзорных и контрольных отношений в сфере безопасности дорожного движения.

Вопросы организации деятельности структурных подразделений ГИБДД и в целом самой инспекции безопасности дорожного движения, внутриорганизационных отношений, возникающих

âсистеме ГИБДД в связи с осуществлением деятельности по осуществлению надзора и контроля за безопасностью дорожного движения, а также выполнения функций, не связанных с осуществлением надзора и контроля, должны сохраняться в качестве предмета регулирования ведомственных нормативных правовых актов.

Ñучетом изложенного имеются необходимые основания для следующих выводов.

Вывод первый. Надзорные и контрольные отношения, возникающие между ГИБДД, ее структурными звеньями, должностными лицами, с одной стороны, и иными субъектами — с другой, подлежат обязательному законодательному регулированию.

Предметом надзора и контроля является установление соответствия поведения тех или иных субъектов требованиям норм, направленных на обеспечение безопасных условий дорожного движения. Данная группа норм, в отличие от норм, определяющих основания и порядок осуществления надзора и контроля, может быть представлена на уровне как законодательных источников, так и подзаконных решений.

Вывод второй. С учетом сложившегося состояния законодательного регулирования вопросов безопасности дорожного движения представляется обоснованной регламентация отношений надзора и контроля в сфере безопасности дорожного движения в рамках самостоятельной главы Федерального закона «О безопасности дорожного движения». Смысла в принятии самостоятельного закона о надзоре и контроле в сфере обеспечения безопасности дорожного

63

движения не имеется, поскольку увязывание проблем безопасности дорожного движения с механизмом ее обеспечения (надзор и контроль — наиболее существенный элемент такого механизма) более продуктивно, чем раздельное регламентирование органически взаимосвязанных проблем безопасности дорожного движения и ее обеспечения.

Вывод третий. Концептуальное, структурное и содержательное наполнение главы V «Государственный надзор и контроль в области обеспечения безопасности дорожного движения» Федерального закона «О безопасности дорожного движения» должно быть осуществлено с учетом имеющихся законодательных решений по проблемам надзора и контроля, осуществляемого органами исполнительной власти. Кроме того, должны быть востребованы нормативные решения, предусмотренные в нормативных правовых актах МВД России по вопросам деятельности ГИБДД и отдельных ее структурных подразделений.

В законодательную материю должна быть трансформирована та часть ведомственных нормативных положений, которая регулирует отношения с внешними по отношению к ГИБДД субъектами, являющимися участниками правоотношений, ориентированных на обеспечение безопасности дорожного движения.

Нормы, регламентирующие внутриорганизационные отношения ГИБДД, возникающие в связи с ее деятельностью по обеспечению безопасности дорожного движения, а также в связи с выполнением ГИБДД иных функций, если они не затрагивают права внешних субъектов, могут и должны составлять содержание ведомственных нормативных правовых актов.

Таким образом, сфера регулирования (внешняя или внутренняя) должна быть востребована для определения объекта законодательного или подзаконного регулирования.

Вывод четвертый. В связи с тем, что нами обоснована концепция о правоохранительной (а не управленческой) природе надзора

èконтроля (еще раз полагаю уместным напомнить, что речь идет о внешнем контроле, а еще точнее, о контроле за реализацией результатов надзора — контроль за тем, как исполняются предписания, представления и другие формы реагирования на нарушение правил обеспечения безопасности дорожного движения), полагаем обязательным осуществление максимальной юридизации надзорных

èконтрольных отношений.

Решение обозначенной задачи предполагает законодательное закрепление всех элементов механизма обеспечения законности надзорной и контрольной деятельности ГИБДД. Речь идет о законодательном закреплении не только процедуры осуществления надзора и контроля сотрудниками ГИБДД, понятийного аппарата,

64

методов, форм, видов надзора и контроля, правовых средств реагирования на отклонения от правил, направленных на обеспече- ние безопасности дорожного движения, правового статуса ГИБДД по осуществлению надзора и контроля в сфере безопасности дорожного движения, но и всех других участников правоотношений, возникающих в связи с обеспечением безопасности дорожного движения.

При этом имеются в виду не только субъекты, на которые возложены обязанности по соблюдению требований безопасности дорожного движения или созданию условий для этого, но и те, которые призваны способствовать обеспечению законности надзорной и контрольной деятельности ГИБДД. Именно поэтому предлагается ввести в надзорный и контрольный процесс, реализуемый ГИБДД и ее структурными подразделениями, таких участников, как защитник, эксперт, специалист, представители, свидетель и понятой, а также определить их правовой статус в рамках рассматриваемых видов правоотношений.

65

2

Реализация административноправового статуса ГИБДД в контрольно-надзорных правоотношениях

§ 1. Понятие и содержание административно-правового статуса ГИБДД в контрольно-надзорной сфере

Одной из обязательных предпосылок вступления субъекта административного права в правовое отношение является его административная правосубъектность. Она включает административную правоспособность (способность лица быть субъектом административных правоотношений, иметь права и обязанности администра- тивно-правового характера) и административную дееспособность (способность лица осуществлять предоставленные права, выполнять установленные обязанности и нести административную ответственность за свое поведение)1.

Правосубъектность лица представляет собой один из элементов его правового статуса2.

В качестве других элементов называют права и обязанности, гарантии реализации прав, ответственность, гражданство3.

Применительно к органу исполнительной власти другими элементами правового статуса принято считать цели, задачи, функции, положение в системе органов исполнительной власти.

1 См., напр.: Тихомиров С.В. Административное право Российской Федерации: Учебное пособие для студентов юридических вузов и факультетов. — М., 2003. С. 67.

2 См.: Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. — М., 1974. С. 115.

3 См., напр.: Новоселов В.И. Правовое положение граждан в Советском государственном управлении. — Саратов, 1976. С. 87; Правовой статус личности // Юриди- ческий энциклопедический словарь. — М., 1987. С. 356; Смирнов О.В. О правовом статусе рабочих и служащих // Советское государство и право. 1974. ¹ 3. С. 41; Горшенев В.М. Структура правового статуса гражданина в свете Конституции

СССР 1977 г. // Правопорядок и правовой статус личности в развитом социалистическом обществе в свете Конституции СССР 1977 г. — Саратов, 1980. С. 53; Государственное управление и административное право. — М., 1978. С. 341.

66

Например, А.С. Ускова пишет, что основой деятельности любого субъекта исполнительной власти является административно-пра- вовой статус, к характеристикам которого относятся: официальное название, его положение в иерархии субъектов государственной власти, вопросы подчиненности; цели, задачи и функции, порядок его образования, реорганизации и упразднения; права и обязанности; формы и методы деятельности; структура органа и др. Содержание административно-правового статуса коллективного субъекта административного права зависит от того, является ли он частью государственного механизма или нет; каким видом деятельности он занимается; является ли он самостоятельной единицей или включен в более крупную организационную структуру1.

По нашему мнению, наиболее адекватно структура администра- тивно-правового статуса органа исполнительной власти представлена Д.Н. Бахрахом, который выделяет в статусе государственных коллективных субъектов три главных блока:

•целевой;

•структурно-организационный;

•компетенционный (компетенцию)2.

Некоторые ученые добавляют к этим элементам еще один — ответственность как неотъемлемую часть правового статуса субъекта3.

Учитывая наличие целого ряда исследований административноправового статуса органов исполнительной власти4, полагаем возможным взять вышеизложенные теоретические положения за основу и, не вступая в дискуссию, проанализировать правовой статус ГИБДД как субъекта государственного контроля и надзора, а также состояние нормативной основы указанного статуса с целью определения путей гармонизации контрольно-надзорной деятельности Госавтоинспекции.

1 Ускова А.С. Административно-правовой статус городских и районных органов внутренних дел: Дис. … канд. юрид. наук. — М., 2002. С. 37.

2 Бахрах Д.Н. Административное право России. Учебник для вузов. — М., 2000. С. 177. 3 См.: Шергин А.П. Административная юрисдикция. — М., 1979. С. 70; Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации: Монография. — М., 1999. С. 40.

4 См.: Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. — М., 1972; Бахрах Д.Н. Система субъектов советского административного права // Советское государство и право. 1986. ¹ 2. С. 41; Салищева Н.Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. — М., 1970; Ямпольская Ц.А. Субъекты советского административного права: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. — М., 1958; Смирнов Л.В. Административно-правовой статус сотрудника милиции: Дис. … канд. юрид. наук. — М., 1996; Засов К.Л. Административно-правовой статус должностного лица в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. — М., 2004; Черникова И.В. Административно-правовой статус подразделений по делам несовершеннолетних милиции общественной безопасности: Дис. … канд. юрид. наук. — М., 2006.

67

Первая составляющая административно-правового статуса органа исполнительной власти — его юридически закрепленные цели, задачи и функции. Из текста преамбулы Указа Президента РФ, утверждающего Положение о Госавтоинспекции, и из первых пунктов самого Положения можно установить следующее:

•цель — охрана жизни, здоровья и имущества граждан, защита их прав и законных интересов, интересов общества и государства, а также реализация единой государственной политики в области безопасности дорожного движения;

•задачи — обеспечение соблюдения юридическими лицами независимо от формы собственности и иными организациями, должностными лицами и гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами и лицами без гражданства законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, правил, стандартов и технических норм по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения, проведение мероприятий по предупреждению дорожно-транспортных происшествий и снижению тяжести их последствий;

•функции — контрольные, надзорные и разрешительные.

ÂНаставлении по техническому надзору Госавтоинспекции названы задачи и основные функции технического надзора.

Задачи:

•предупреждение и снижение тяжести последствий дорожнотранспортных происшествий, возникающих из-за несоответствия конструкции, технического состояния транспортных средств и их дополнительного оборудования требованиям нормативных правовых актов;

•предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений в области обеспечения безопасности дорожного движения, связанных с эксплуатацией транспорт-

ных средств. Функции:

•контроль за конструкцией транспортных средств при их производстве и сертификации;

•контроль за конструкцией транспортных средств при выдаче организациям — изготовителям транспортных средств бланков паспортов транспортных средств и паспортов шасси транспортных средств;

•контроль за конструкцией и техническим состоянием транспортных средств, находящихся в эксплуатации;

•контроль за соблюдением требований нормативных правовых актов юридическими лицами — собственниками транспортных средств.

68

ÂНаставлении по службе ДИиОД в качестве основной задачи названо осуществление государственного контроля и надзора в процессе проектирования, строительства, ремонта и эксплуатации дорог и улиц, дорожных сооружений, железнодорожных переездов

èиных объектов, оказывающих влияние на безопасность дорожного движения. Функции прямо не названы, но в п. 3 Наставления указаны контрольные, надзорные и разрешительные функции службы дорожной инспекции и организации движения.

ÂНаставлении по работе ДПС Госавтоинспекции помимо контрольных, надзорных и разрешительных функций названы еще и оперативно-профилактические функции и участие в обеспечении охраны общественного порядка и борьбе с правонарушениями (п. 2.1 Наставления).

Основными задачами ДПС являются:

•сохранение жизни, здоровья и имущества участников дорожного движения, защита их законных прав и интересов, а также интересов общества и государства;

•обеспечение безопасного и бесперебойного движения транспортных средств;

•предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений в области дорожного движения.

Âп. 4 Наставления функции названы еще раз, но более подробно:

•оказание в пределах своей компетенции содействия и помощи участникам дорожного движения в осуществлении их законных прав и интересов;

•осуществление контроля за соблюдением правил дорожного движения, а также нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения;

•регулирование дорожного движения, обеспечение организации движения транспортных средств и пешеходов в местах проведения аварийно-спасательных работ и массовых мероприятий;

•охрана общественного порядка, обеспечение общественной безопасности, предотвращение и пресечение преступлений и административных правонарушений на улицах, дорогах и иных общественных местах;

•осуществление розыска угнанных и похищенных транспортных средств, а также транспортных средств, водители которых скрылись с мест дорожно-транспортных происшествий;

•осуществление в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации производства по делам об административных правонарушениях;

•осуществление неотложных действий на месте ДТП, а также принятие мер по эвакуации людей и оказанию им первой ме-

69

дицинской помощи, содействие в транспортировке поврежденных транспортных средств и охране имущества, оставшегося без присмотра;

•проведение в соответствии с законодательством Российской Федерации проверки сообщений о преступлениях против безопасности дорожного движения и эксплуатации транспортных средств, а также осуществление производства по делам об административных правонарушениях;

•осуществление в установленном порядке сопровождения транспортных средств;

•выявление причин и условий, способствующих совершению ДТП, нарушений правил дорожного движения, иных противоправных действий, влекущих угрозу безопасности дорожного движения, принятие мер по их устранению;

•информирование населения, в том числе с использованием средств массовой информации, о складывающейся обстановке в области дорожного движения, причинах ДТП и принимаемых мерах по их предупреждению;

•участие совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, организациями независимо от форм собственности, общественными объединениями, а также гражданами в реализации профилактических мероприятий, направленных на обеспечение безопасности дорожного движения;

•контроль за состоянием и обустройством улично-дорожной сети и средств регулирования, соблюдением установленных условий производства ремонтно-строительных работ на автомобильных дорогах, улицах и площадях, принятие неотложных мер к устранению причин, создающих угрозу безопасности дорожного движения;

•участие совместно с паспортно-визовой службой в осуществлении контроля за соблюдением иностранными гражданами и

лицами без гражданства установленных для них правил въезда, выезда, пребывания и транзитного проезда на транспортных средствах через территорию Российской Федерации.

Как видно из приведенного перечня, контрольные, надзорные и разрешительные функции, названные в Указе Президента РФ, превратились в 14 функций, часть которых не имеет непосредственного отношения к обеспечению безопасности дорожного движения.

Целевой блок элементов административно-правового статуса любого органа исполнительной власти носит базисный характер. Он необходим для правильного построения других блоков и является определяющим для формирования компетенции, наполнения ее конкретными полномочиями. В связи с этим считаем необходимым более подробно проанализировать цели, задачи и функции ГИБДД.

70