Административно-правовой статус ГИБДД как субъекта контрольно-надзорных правоотношений. Монография

правовых актов, устанавливающих требования к конструкции и техническому состоянию транспортных средств в части обеспечения безопасности дорожного движения, при их производстве и эксплуатации, а также обязанности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих эксплуатацию транспортных средств, по обеспечению безопасности дорожного движения;

•участие в осуществлении государственного контроля и надзора за проведением работ в системе сертификации механиче- ских транспортных средств;

б) функции дорожного надзора: осуществление государственного контроля и надзора за соблюдением требований нормативных правовых актов, устанавливающих требования:

•к проектированию, строительству, реконструкции дорог, дорожных сооружений, линий городского электрического транспорта;

•к эксплуатационному состоянию и ремонту автомобильных дорог, дорожных сооружений, железнодорожных переездов, а также к установке и эксплуатации технических средств организации дорожного движения;

•к перевозкам тяжеловесных, опасных и крупногабаритных грузов; в) функция ДПС — осуществление административного надзора

за соблюдением правил дорожного движения, за соблюдением требований безопасности дорожного движения при производстве работ на дорогах и улицах и в крайне ограниченном виде (исключительно визуально) за техническим состоянием транспортных средств, находящихся в эксплуатации.

15. Государственная инспекция безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации (Госавтоинспекция) осуществляет специальные контрольные, надзорные и разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения.

Кроме этого на нее возложена задача по обеспечению безопасности дорожного движения, участию в мероприятиях по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. ¹ 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» с последующими изменениями и дополнениями отмеченные функции ГИБДД характеризуют ее как федеральную службу.

Такой вывод правомерен, если иметь в виду пункт 4 отмеченного Указа Президента Российской Федерации, в соответствии с которым федеральная служба (служба):

а) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфе-

131

ре деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности» (выделено мной. — С.С.).

Об этом же свидетельствует и то, что согласно пункту 2, п/п «б» анализируемого Указа Президента Российской Федерации «под функциями по контролю и надзору понимаются:

•осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;

•выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

•регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание

индивидуальных правовых актов» (выделено мной. — С.С.). Исходя из изложенного следует признать наиболее адекватной

реорганизацию структурного элемента административно-правового статуса ГИБДД, переименовав ее в федеральную государственную службу безопасности дорожного движения.

16.Одной из особенностей административно-правового статуса Госавтоинспекции является то, что в ГИБДД структурно не выделена служба технического надзора. Ее функции осуществляют государственные инспекторы безопасности дорожного движения под руководством главного государственного инспектора безопасности дорожного движения. Таким образом, целое самостоятельное направление деятельности (функция) Госавтоинспекции не представлена специальным самостоятельным структурным образованием, которое на концептуальном и предметном уровне обеспе- чивало бы решение задач, возникающих в этой области. На наш взгляд, необеспеченность исполнения важнейшей функции техни- ческого надзора соответствующей организационно-структурной единицей должна быть преодолена путем проведения необходимых организационно-штатных мероприятий.

17.Представляется неуместным закрепление полномочий ГИБДД по осуществлению надзора и контроля, а также иных внешних для данной службы функций в ведомственных нормативных актах. Такого рода полномочия непосредственно затрагивают, в том числе и ограничивают, права и свободы человека и гражданина. А такое вторжение в сферу прав и свобод граждан допустимо только на за-

132

конодательной основе. Именно поэтому необходимо закрепление полномочий ГИБДД по осуществлению надзора и контроля в законодательном акте. Таким актом может рассматриваться Федеральный закон Российской Федерации «О безопасности дорожного движения», о чем говорилось выше.

18.Закрепление полномочий ГИБДД по осуществлению надзора и контроля в сфере безопасности дорожного движения на законодательном уровне вполне допускает закрепление предметной компетенции ГИБДД в рассматриваемой сфере на уровне ведомственных нормативных актов.

Предметная компетенция ГИБДД включает несколько областей или направлений:

•область проектирования, строительства, реконструкции, ремонта и содержания улично-дорожной сети;

•область производства и эксплуатации транспортных средств;

•сферу дорожного движения;

•область обеспечения безопасности дорожного движения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими эксплуатацию транспортных средств;

•область государственного технического осмотра транспортных средств.

19.Административно-правовой статус Госавтоинспекции как органа государственного контроля и надзора в области обеспече- ния безопасности дорожного движения является специальным по отношению к более общему административно-правовому статусу органа внутренних дел (милиции). Госавтоинспекция одновременно является носителем другого специального административ- но-правового статуса — субъекта административной юрисдикции. Наблюдается взаимное влияние этих специальных статусов друг на друга.

20.Предложено в компетенционном блоке элементов админи- стративно-правового статуса органа исполнительной власти наряду

ñпредметной, территориальной, функциональной и процессуальной компетенцией выделять также структурную компетенцию, характеризующую объем полномочий органа в зависимости от его положения в иерархии системы органа.

В контрольно-надзорных правоотношениях реализуются полномочия ГИБДД, которые могут быть классифицированы по различ- ным основаниям.

По предмету контроля и надзора:

•в области технического надзора;

•в области дорожного надзора;

•в области надзора за дорожным движением.

133

По содержанию полномочий:

•наблюдать;

•истребовать и проверять (документы);

•обследовать (условия производства);

•участвовать (в проведении комплексных проверок);

•требовать (прекращения правонарушений);

•предписывать (юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, должностным лицам);

•информировать (органы государственной власти и органы местного самоуправления);

•запрещать (движение, эксплуатацию);

•применять меры административного предупреждения и пресечения;

•применять меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;

•разрешать, в том числе согласовывать.

Возможна классификация прав и обязанностей по иным основаниям, например деление на общие и специальные.

21. Имеет место несогласованность положений КоАП РФ, Федерального закона Российской Федерации «О милиции» с положениями нормативных правовых актов МВД России, регламентирующих полномочия ГИБДД по применению мер принуждения в процессе осуществления надзора и контроля. В этой связи полагаем уместным осуществление гармонизации указанных нормативных правовых актов путем внесения дополнений в отмеченные законы, а также в Федеральный закон Российской Федерации «О безопасности дорожного движения».

Âчастности, предложено:

•исключить из Наставления по техническому надзору функцию контроля за конструкцией транспортных средств при их производстве и сертификации (раздел II Наставления), вопервых, как противоречащую Положению о Госавтоинспекции, во-вторых, как неэффективную и сведенную к контролю за расходованием бланков паспортов транспортных средств и паспортов шасси транспортных средств;

•дополнить перечень полномочий ГИБДД правом направлять в федеральный орган исполнительной власти в сфере техни- ческого регулирования представления о приостановлении или отмене действия выданного организации-изготовителю одобрения типа транспортного средства в случаях выявления недостатков конструкции выпускаемых данной организацией транспортных средств, представляющих угрозу безопасности дорожного движения;

134

•ч. 2 ст. 12.5 КоАП РФ изложить в следующем виде: «Управление транспортным средством с неисправностями, при наличии которых в соответствии с Правилами дорожного движения Российской Федерации запрещается движение транспортных средств…». Такая формулировка полностью охватывает весь перечень неисправностей, представляющих наибольшую угрозу безопасности дорожного движения, исключа- ет противоречия между Правилами дорожного движения и КоАП РФ, а также позволяет обеспечить санкцией соответствующую правовую норму Правил;

•в Положении о ГИБДД, Наставлении по техническому надзору и Наставлении по работе ДПС следует либо наряду с правом запрещать эксплуатацию транспортных средств со снятием регистрационных знаков предусмотреть право запрещать движение путем задержания транспортного средства, либо исключить право запрещать эксплуатацию, ограничившись указанием на право применять меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в порядке, установленном Правительством РФ. Второй вариант представляется более удачным, поскольку, и запрещение эксплуатации, и задержание транспортного средства — меры обеспечения, предусмотренные КоАП РФ;

•дополнить Наставление по работе ДПС нормой следующего содержания: «В случаях исполнения в соответствии с действующим законодательством полномочий по надзору за движением сотрудниками других служб и подразделений ГИБДД, на них распространяются обязанности и права, предусмотренные для сотрудников милиции действующим законодательством и настоящим Наставлением»;

•в Наставлении по работе ДПС исключить указание на права, являющиеся элементом общего административно-правового статуса милиции, ограничиться ссылкой на ст. 11 Закона РФ «О милиции» и не повторять содержащиеся в ней нормы. Кроме того, следует указать, что ДПС входит в состав сил патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности, поэтому на нее распространяются права и обязанности патрульно-постовой службы;

•изложить п. 6.5.7 Наставления по работе ДПС в следующем виде: «Направлять или доставлять в установленном законодательством Российской Федерации порядке лиц, подозреваемых в совершении преступления или административного правонарушения, повлекших угрозу безопасности дорожного движения, в медицинские или экспертные учреждения для установления факта алкогольного или наркотического опья-

135

нения, если результат освидетельствования необходим для объективного рассмотрения дела о правонарушении»;

•ввести в главу V Федерального закона «О безопасности дорожного движения» норму, предусматривающую право беспрепятственно входить на территории, в помещения, принадлежащие юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, на основании приказа главного государственного инспектора безопасности дорожного движения о проведении плановой, внеплановой или контрольной проверки, предъявив (вручив) представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю или его представителю копию данного приказа.

22.Акты реализации полномочий Госавтоинспекции отличаются разнообразием и могут быть классифицированы по следующим основаниям:

•по их месту в контрольно-надзорном производстве;

•по последовательности принятия;

•по критерию иерархического положения в системе Госавтоинспекции;

•по порядку издания;

•по адресату;

•по сфере принятия;

•по сфере действия;

•по виду деятельности.

23.Акты реализации права нуждаются в систематизации, вариант которой предложен в настоящем исследовании.

24.Предложено:

•предусмотреть обязательное уведомление юридического лица или индивидуального предпринимателя о месте и времени проведения плановой, внеплановой или контрольной проверки. При этом следует предусмотреть, что неявка указанных лиц не может быть препятствием для проведения внеплановой проверки при условии надлежащего их уведомления о времени и месте проведения проверочных действий;

•закрепить в главе V Федерального закона «О безопасности дорожного движения», во-первых, право Госавтоинспекции запрашивать информацию по вопросам, относящимся к обеспечению безопасности дорожного движения, и объяснения по фактам нарушения нормативных правовых актов, во-вторых, обязанность исполнить запрос, т.е. направить в адрес Госавтоинспекции требуемую информацию не позднее чем в пятидневный срок со дня получения запроса. Неисполнение запроса следует квалифицировать как административное правонарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 19.4 КоАП РФ;

136

•дополнить Федеральный закон «О безопасности дорожного движения» нормой следующего содержания:

«Порядок закрытия движения транспортных средств по дорогам и улицам, закрытия маршрутов общественного транспорта, железнодорожных переездов, ледовых и паромных переправ в случае возникновения угрозы безопасности дорожного движения.

Âслучае возникновения угрозы безопасности дорожного движения по причине неудовлетворительного состояния проезжей части, технических средств организации дорожного движения или иных элементов обустройства улично-дорожной сети, железнодорожных переездов, ледовых и паромных переправ орган управления государственной инспекции обеспечения безопасности дорожного движения принимает решение о временном запрете движения транспортных средств или о временном закрытии маршрута общественного транспорта. Решение о временном запрете принимается должностными лицами, которым предоставлено право государственного надзора и контроля в области обеспечения безопасности дорожного движения.

О временном запрете движения или о временном закрытии маршрута общественного транспорта составляется акт, в котором указываются основание применения данной меры административного принуждения, дата и место его составления, должность, фамилия и инициалы должностного лица, составившего акт. Акт подписывается должностным лицом, его составившим.

Органом управления государственной инспекции безопасности дорожного движения принимаются меры к недопущению дорожного движения по данному участку улично-дорожной сети.

Срок временного запрета движения или временного закрытия маршрута общественного транспорта не должен превышать пять суток с момента фактического прекращения движения транспортных средств.

Акт о временном запрете движения транспортных средств в те- чение суток с момента его составления направляется в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или в орган местного самоуправления, в ведении которых находятся дороги, улицы, железнодорожные переезды, паромные или ледовые переправы. Указанный орган в течение пяти суток с момента фактиче- ского прекращения движения транспортных средств принимает решение о закрытии движения либо мотивированное решение о продолжении эксплуатации объекта улично-дорожной сети, состояние которого послужило основанием для временного запрета движения или временного закрытия маршрута общественного транспорта. Копия решения в трехдневный срок направляется должностному

137

лицу, составившему акт о временном запрете движения или о временном закрытии маршрута общественного транспорта.

В случае, если закрытие движения транспортных средств создаст препятствие функционированию объектов жизнеобеспечения, принимаются другие меры обеспечения безопасности дорожного движения.

Решение о продолжении эксплуатации объекта улично-дорожной сети, состояние которого послужило основанием для временного запрета движения или временного закрытия маршрута общественного транспорта, может быть обжаловано в судебном порядке»; — дополнить гл. 12 КоАП РФ статьей 12.38:

«Статья 12.38. Неисполнение обязанностей по обеспечению безопасности дорожного движения

Неисполнение установленных федеральным законом обязанностей по обеспечению безопасности дорожного движения — влечет наложение административного штрафа на должностных лиц, ответственных за техническое состояние и эксплуатацию транспортных средств, в размере …; на юридических лиц — … или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток»;

— дополнить санкцию ст. 12.34 КоАП РФ, предусмотрев возможность назначения административного приостановления деятельности на срок до девяноста суток.

138

1.Нормативные акты:

1.1.Конституция Российской Федерации. М., 2000.

1.2.Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. ¹ 196-ФЗ (ред. от 07.05.2007 г., с изм. от 10.05.2007 г.) // СЗ РФ. 2002. ¹ 1 (часть I). Ст. 1.

1.3.Закон РФ от 18 апреля 1991 ¹ 1026—1 (ред. от 02.03.2007 г.) «О милиции» // ВСНД и ВС РСФСР. 1991. ¹ 16. Ст. 503.

1.4.Закон РФ от 5 марта 1992 г. ¹ 2446—1 (ред. от 02.03.2007 г.) «О безопасности» // ВСНД и ВС РСФСР. 1992. ¹ 15. Ст. 769.

1.5.Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. ¹ 69-ФЗ (ред. от 18.12.2006 г., с изм от 26.04.2007 г.) «О пожарной безопасности» // СЗ РФ. 1994. ¹ 35. Ст. 3649.

1.6.Федеральный закон от 18 июля 1995 г. ¹ 108-ФЗ (ред. от 09.02.2007 г.) «О рекламе» // СЗ РФ. 1995. ¹ 30. Ст. 2864.

1.7.Федеральный закон от 24 июля 1998 г. ¹ 127-ФЗ «О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности за нарушение порядка их выполнения» // СЗ РФ. 1998. ¹ 31. Ст. 3805.

1.8.Федеральный закон от 25 сентября 1998 г. ¹ 158-ФЗ (ред. от 18.12.2006 г.) «О безопасности дорожного движения» // СЗ РФ. 1995. ¹ 50. Ст. 4873.

1.9.Федеральный закон от 30 марта 1999 г. ¹ 52-ФЗ (ред. от 13.12.2006 г.) «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» // СЗ РФ. 1999. ¹ 14. Ст. 1650.

1.10.Федеральный закон от 8 августа 2001 г. ¹ 128-ФЗ (ред. от 05.12.2007 г.) «О лицензировании отдельных видов деятельности» // СЗ РФ. 2001. ¹ 33 (ч. I). Ст. 3430.

1.11.Федеральный закон от 8 августа 2002 г. ¹ 134-ФЗ (ред. от 27.07.2006 г., с изм. от 26.04.2007 г.) «О защите прав юридиче- ских лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» // СЗ РФ. 2001. ¹ 33 (часть I). Ст. 3436.

1.12.Федеральный закон от 17 декабря 2002 г. ¹ 184-ФЗ (ред. от 01.05.2007 г.) «О техническом регулировании» // СЗ РФ. 2002. ¹ 52 (ч. I). Ст. 5140.

1.13.Федеральный закон от 25 апреля 2002 г. ¹ 40-ФЗ (ред. от 30.12.2006 г.) «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств» // СЗ РФ. 2002. ¹ 18. Ст. 1720.

1.14.Федеральный закон от 9 февраля 2007 г. ¹ 16-ФЗ «О транспортной безопасности» // СЗ РФ. 2007. ¹ 7. Ст. 837.

139

1.15.Указ Президента РФ от 15 июня 1998 г. ¹ 711 (ред. от 23.04. 2007 г.) «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения» // СЗ РФ. 1998. ¹ 25. Ст. 2897.

1.16.Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. ¹ 314 (ред. от 15.02. 2007 г.) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. ¹ 11. Ст. 945.

1.17.Указ Президента РФ от 20 мая 2004 г. ¹ 649 (ред. от 12.03.2007 г.) «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. ¹ 21. Ст. 2023.

1.18.Указ Президента РФ от 19 июля 2004 г. ¹ 928 (ред. от 20.04. 2007 г., с изм. от 09.05.2007 г.) «Вопросы Федеральной миграционной службы» // СЗ РФ. 2004. ¹ 30. Ст. 310.

1.19.Указ Президента РФ от 19 июля 2004 г. ¹ 927 (ред. от 23.04. 2007 г.) «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. ¹ 30. Ст. 3149.

1.20.Постановление Совета Министров — Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 г. ¹ 1090 (ред. от 28.02.2006 г.) «О правилах дорожного движения» // САПП РФ. 1993. ¹ 47. Ст. 4531.

1.21.Постановление Правительства РФ от 13 декабря 1993 г. ¹ 1291 (ред. от 07.05.2003 г.) «О государственном надзоре за техниче- ским состоянием самоходных машин и других видов техники в Российской Федерации» // САПП РФ. 1993. ¹ 51. Ст. 4943.

1.22.Постановление Правительства РФ от 12 августа 1994 г. ¹ 938 (ред. от 12.08.2004 г.) «О государственной регистрации автомототранспортных средств и других видов самоходной техники на территории Российской Федерации» // СЗ РФ. 1994. ¹ 17. Ст. 1999.

1.23.Постановление Правительства РФ от 31 июля 1998 г. ¹ 880 (ред. от 31.12.2005 г.) «О порядке проведения государственного технического осмотра транспортных средств, зарегистрированных в Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. ¹ 32. Ст. 3916.

1.24.Постановление Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1999 г. ¹ 1079 «О мерах по упорядочению деятельности, связанной с осуществлением контроля транспортных средств на автомобильных дорогах» // СЗ РФ. 1999. ¹ 39. Ст. 4646.

1.25.Постановление Правительства РФ от 15 декабря 1999 г. ¹ 1396 (ред. от 21.11.2001 г.) «Об утверждении правил сдачи квалификационных экзаменов и выдачи водительских удостоверений» // СЗ РФ. 1999. ¹ 52. Ст. 6396.

1.26.Постановление Правительства РФ от 18 декабря 2003 г. ¹ 759 «Об утверждении Правил задержания транспортного средства, помещения его на стоянку, хранения, а также запрещения эксплуатации» //СЗ РФ. 2003. ¹ 51. Ст. 4990.

140