Административно-правовой статус ГИБДД как субъекта контрольно-надзорных правоотношений. Монография

чае установления несоответствия выпускаемой сертифицированной продукции (автомобиль, имеющий одобрение типа транспортного средства) нормативным документам самостоятельно принять решение об изъятии указанных бланков. Такое изъятие может быть квалифицировано как приостановление действия одобрения типа транспортного средства, что не входит в компетенцию ГИБДД. Это право Ростехрегулирования. Бланки могут быть изъяты по решению Госавтоинспекции, только если они выдаются на несертифицированную продукцию либо если нарушаются правила хранения и уче- та бланков.

Таким образом, более точной была бы следующая формулировка: ГИБДД осуществляет выдачу организациям — изготовителям транспортных средств бланков паспортов транспортных средств и паспортов шасси транспортных средств, а также контроль за соблюдением правил получения и расходования бланков. В случае выявления нарушений указанных правил выданные ранее бланки изымаются.

Необходимо также отметить, что полномочие давать обязательные для исполнения предписания в данном виде контрольнонадзорной деятельности дополнено правом направлять представления о приостановлении или отмене действия выданного организа- ции-изготовителю одобрения типа транспортного средства. Такое представление направляется в Ростехрегулирование.

При надзоре за соответствием конструкции и технического состояния транспортных средств, находящихся в эксплуатации, Госавтоинспекция реализует следующие полномочия:

•проверка соответствующих документов;

•проведение осмотров транспортных средств;

•запрещение эксплуатации транспортных средств;

•направление запросов в Ростехрегулирование на предмет подлинности сведений о сертификации транспортного средства;

•проверка технического состояния транспортных средств с использованием средств технического диагностирования;

•ведение реестров государственного технического осмотра

транспортных средств физических или юридических лиц. Надзор за соответствием конструкции и технического состояния

транспортных средств требованиям безопасности дорожного движения осуществляется также при надзоре за дорожным движением в соответствии с Наставлением по работе ДПС и Наставлением по техническому надзору. Данный вид надзора и полномочия Госавтоинспекции урегулированы наиболее полно (хотя и недостаточно).

Во-первых, определено, что проверочные действия осуществляются на стационарных постах и контрольных постах милиции, кон- трольно-пропускных пунктах транспортных средств, а для маршрут-

91

ных автобусов — на конечных станциях маршрутов, автовокзалах и пассажирских автостоянках.

Во-вторых, установлены основания для остановки транспортных средств для проверки:

•отсутствие в правом нижнем углу ветрового стекла автомобиля действующего талона о прохождении государственного технического осмотра;

•наличие в предусмотренных местах транспортных средств нестандартных, нечитаемых или установленных с нарушением требований Правил дорожного движения государственных регистрационных знаков, а равно их отсутствие;

•наличие неисправностей и условий, предусмотренных Правилами дорожного движения и Основными положениями по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанностями должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения, при которых запрещается эксплуатация

транспортных средств.

В-третьих, указанные наставления, а также КоАП РФ устанавливают основания и порядок запрещения движения и запрещения эксплуатации транспортных средств.

Âто же время более внимательное рассмотрение названных норм свидетельствует об их пробельности и коллизионности. Так, Наставление по техническому надзору противоречит КоАП РФ: в соответствии с п. 16.4 Наставления при выявлении негорящих (отсутствующих) фар и задних габаритных огней на дорогах без искусственного освещения в темное время суток или в условиях недостаточной видимости либо недействующего со стороны водителя стеклоочистителя во время дождя или снегопада дальнейшее движение транспортного средства запрещено1. Действительно, Правила дорожного движения содержат такую норму. Однако в соответствии с

÷.1 ст. 27.13 КоАП РФ задержание транспортного средства — единственный способ запрещения дальнейшего движения транспортного средства — допускается только при совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 12.5 КоАП РФ, предусматривающей ответственность за управление транспортным средством с заведомо неисправными тормозной системой (за исключе- нием стояночного тормоза), рулевым управлением или сцепным устройством (в составе автопоезда).

Âпервой главе настоящей работы мы уже обращали внимание на несогласованность терминов «запрещение движения», «запреще-

1 В Наставлении по работе ДПС такое полномочие отсутствует, хотя именно дорожно-патрульная служба по роду своей деятельности должна применять данную меру.

92

ние эксплуатации», «задержание транспортного средства». И эта проблема нуждается в разрешении. Представляется, что наиболее правильный путь решения указанной проблемы заключается в дополнении ч. 2 ст. 12.5 КоАП РФ указанием на названные неисправности, представляющие повышенную угрозу безопасности дорожного движения. В таком случае наличие указанных неисправностей будет основанием задержания транспортного средства в соответствии со ст. 27.13 КоАП РФ. Еще более удачным представляется введение в КоАП РФ бланкетной нормы в ч. 2 ст. 12.5 КоАП РФ. Вместо перечисления неисправностей, при наличии которых управление транспортным средством образует состав данного административного правонарушения, более целесообразно было бы использовать следующую формулировку: «Управление транспортным средством с неисправностями, при наличии которых в соответствии с Правилами дорожного движения Российской Федерации запрещается движение транспортных средств…». Такая формулировка полностью охватывает весь перечень неисправностей, представляющих наибольшую угрозу безопасности дорожного движения, исключает противоречия между Правилами дорожного движения и КоАП РФ, а также позволяет обеспечить санкцией соответствующую правовую норму Правил.

Соответственно в Положении о ГИБДД, Наставлении по техни- ческому надзору и Наставлении по работе ДПС следует либо наряду с правом запрещать эксплуатацию транспортных средств со снятием регистрационных знаков предусмотреть право запрещать движение путем задержания транспортного средства, либо исключить право запрещать эксплуатацию, ограничившись указанием на право применять меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в порядке, установленном Правительством РФ.

Надзор за исполнением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, эксплуатирующими транспортные средства, обязанностей по обеспечению безопасности дорожного движения предполагает реализацию следующих полномочий:

•ведение наблюдательного дела на юридическое лицо или индивидуального предпринимателя;

•изучение сведений о структуре парка транспортных средств и динамике аварийности в нем, соблюдении водителями транспортной дисциплины, анализ причин и условий возникновения дорожно-транспортных происшествий;

•проведение проверок транспортных средств при выпуске их на линию;

•проведение плановых и внеплановых проверок;

93

•проведение контрольных проверок по выполнению ранее выданных предписаний;

•использование средств технического диагностирования;

•направление в Ространснадзор информации о нарушениях

условий лицензирования.

Наставление по техническому надзору регламентирует условия закрепления сотрудников ГИБДД за юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, устанавливает периодичность проведения плановых проверок и основания проведения внеплановых проверок, а также определяет предмет надзора при проведении плановых и внеплановых проверок.

Представляется, что полномочия Госавтоинспекции в части осуществления контроля и надзора за соблюдением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязанностей в области обеспечения безопасности дорожного движения недостаточны.

В частности, не решен вопрос о формах реагирования на выявленные правонарушения, факты неисполнения указанных обязанностей. Наставление по техническому надзору предусматривает осуществление государственного контроля и надзора за деятельностью пунктов технического осмотра, на которых проводится государственный технический осмотр, и деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих эксплуатацию транспортных средств. В обоих случаях Наставление предусматривает составление актов проверок и возможность дачи предписания об устранении недостатков.

Однако выявленные недостатки, во-первых, могут быть квалифицированы как административные правонарушения, во-вторых, могут быть настолько существенными, что продолжение функционирования указанных объектов влечет угрозу безопасности дорожного движения. Например, оборудование, используемое на пункте технического осмотра, не позволяет установить неисправность тормозной системы или на автотранспортном предприятии не проводится предрейсовый медицинский осмотр водителей. В таких слу- чаях ГИБДД должна быть наделена правом приостанавливать деятельность организаций.

По нашему мнению, проблема может быть разрешена путем установления в Особенной части КоАП РФ административной ответственности за подобные правонарушения с санкцией в виде административного приостановления деятельности, что позволит применять соответствующую меру обеспечения производства по делам об административных правонарушениях — временный запрет деятельности на срок до 5 суток в порядке, установленном ст. 27.15 КоАП РФ.

94

В отличие от Наставления по техническому надзору в Наставлении по службе ДИиОД закреплены обязанности и права службы. В то же время в перечне обязанностей лишь один пункт имеет отношение к осуществлению государственного контроля и надзора: обеспечивать государственный контроль за соблюдением юридиче- скими лицами независимо от форм собственности и иными организациями, должностными лицами и гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами, лицами без гражданства законодательства Российской Федерации, правил, стандартов, технических норм в области обеспечения безопасности дорожного движения, которыми установлены требования:

•к проектированию, строительству (реконструкции) дорог, дорожных сооружений, железнодорожных переездов, линий городского электрического транспорта;

•к ремонту и эксплуатационному состоянию автомобильных дорог, дорожных сооружений, железнодорожных переездов;

•к установке и эксплуатации технических средств организации

дорожного движения.

Права службы ДИиОД определены более полно:

•запрашивать и получать в установленном порядке от организаций независимо от формы собственности и должностных лиц сведения о соблюдении ими нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения, а также объяснения по фактам их нарушения;

•докладывать главным государственным инспекторам безопасности дорожного движения о необходимости выдачи должностным лицам обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений нормативных правовых актов и технических норм в области обеспечения безопасности дорожного движения;

•составлять протоколы и рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с КоАП РФ;

•участвовать в установленном порядке в проведении мероприятий по временному ограничению или запрещению дорожного движения на участках дорог и улиц, не отвечающих правилам их содержания в безопасном для дорожного движения состоянии; работе по изменению организации дорожного движения на отдельных участках дорог и улиц, железнодорожных переездах при проведении массовых мероприятий либо если пользование транспортными средствами угрожает безопасности дорожного движения; принятии решения о запрещении или приостановке проведения на дорогах и улицах ремонтно-строительных и других работ, осуществляемых с нарушением требований технических норм в области обеспе-

95

чения безопасности дорожного движения, движения общественного транспорта по установленным маршрутам при несоблюдении необходимых требований нормативных правовых актов и технических норм;

•использовать специальные технические и транспортные средства для контроля за состоянием дорог и улиц;

•участвовать в работе комиссий по обследованию маршрутов регулярного движения общественного транспорта;

•осуществлять согласование разрешений на распространение наружной рекламы и размещение иных объектов в пределах

дорог и улиц, а также в полосе отвода и придорожной зоне дорог.

Анализ содержания рассматриваемого Наставления позволяет выделить еще ряд полномочий:

•изучение проектной и рабочей документации на строительство (реконструкцию) и ремонт объектов улично-дорожной сети;

•вывод об обоснованности принятия основных планировочных решений, выбора видов транспорта, мероприятий по благоустройству территорий, решений по организации дорожного движения и т.д.;

•ведение журналов согласования проектной документации;

•направление информации в письменной форме в вышестоящий орган ГИБДД и заказчику проектной документации о причинах отказа в выдаче положительного заключения;

•участие в комиссиях по приемке в эксплуатацию строящихся объектов;

•отказ от подписания акта государственной комиссии и составление особого мнения, прилагаемого к данному акту;

•ведение контрольно-наблюдательных дел на дороги и улицы;

•согласование проектов и схем организации движения при проведении ремонта дорог и дорожных сооружений;

•участие в проведении комплексных и специальных проверок эксплуатационного состояния улично-дорожной сети;

•проведение контрольных проверок исполнения ранее данных предписаний;

•направление сообщений о действиях рекламораспространителя или рекламодателя в территориальный орган ФАС России либо о действиях собственника или владельца объекта дорожного сервиса — в орган, уполномоченный решать вопросы предоставления земельных участков;

•направление в органы прокуратуры информации о разрешении распространения наружной рекламы или о размещении объекта дорожного сервиса без проведения необходимого согласования с ГИБДД.

96

Рассматриваемое Наставление определяет порядок запроса и полу- чения сведений о соблюдении нормативных правовых актов и техни- ческих норм, а также объяснений по фактам их нарушений. В частности, определены субъекты, уполномоченные принимать решение о выдаче предписания. Это руководители федерального и территориальных органов управления Госавтоинспекции, службы дорожной инспекции и организации движения, подразделений Госавтоинспекции в районах, городах, районах в городах или иных муниципальных образований, на режимных объектах и в закрытых админи- стративно-территориальных образованиях, командиры полков, батальонов, рот ДПС и их заместители1. Основанием выдачи предписания являются полученные данные о должностных лицах, действие или бездействие которых повлекли отступление от требований нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения. В предписании назначаются сроки2, место и способ предоставления информации о принимаемых мерах по их выполнению. В одном предписании могут быть установлены сроки предоставления соответствующей информации конкретно для каждого вида нарушения.

Направление информации о соблюдении нормативных правовых актов, строительных норм, правил, стандартов федеральными органами исполнительной власти и получение от них сведений о мероприятиях по обеспечению безопасности дорожного движения осуществляются через федеральный орган управления Госавтоинспекции.

Наставление по работе ДПС регламентирует деятельность строевых подразделений ГИБДД по надзору за соблюдением правил дорожного движения и правил эксплуатации транспортных средств, требований безопасности при проведении работ на дорогах и улицах. При этом, как следует из текста Наставления, его требования обязательны лишь для сотрудников ДПС. В то же время ст. ст. 23.3, 27.2, 27.3, 27.9, 27.12, 27.13 и 28.3 КоАП РФ наделяют полномо- чиями, реализуемыми при осуществлении надзора за движением, более широкий круг должностных лиц (иногда — всех сотрудников ГИБДД, имеющих специальное звание). Исходя из этого представляется необходимым дополнить п. 2.5 Наставления абзацем следующего содержания: «В случаях исполнения в соответствии с действующим законодательством полномочий по надзору за движением

1 Наставление по работе ДПС не предусматривает случаев, когда названные здесь руководители могут давать предписания.

2 Сроки предоставления информации о выполнении предписания не должны превышать сроков устранения недостатков, послуживших основанием к выдаче предписания, и соответствовать нормативным срокам их ликвидации, установленным ГОСТ Р 50597—93.

97

сотрудниками других служб и подразделений ГИБДД, на них распространяются обязанности и права, предусмотренные для сотрудников милиции действующим законодательством и настоящим Наставлением».

Из обязанностей сотрудника ДПС к осуществлению контроль- но-надзорных полномочий можно отнести следующие:

•контролировать соблюдение участниками дорожного движения установленных правил, нормативов и стандартов, действующих в области дорожного движения;

•предотвращать и пресекать преступления и административные правонарушения, выяснять причины и обстоятельства, способствующие их совершению, принимать к нарушителям меры административного воздействия;

•контролировать наличие у водителей документов, предусмотренных Правилами дорожного движения;

•контролировать содержание в исправном и безопасном для движения состоянии улиц, дорог и дорожных сооружений и их освещенность;

•осуществлять контроль за соблюдением условий обеспечения безопасности дорожного движения при проведении на улицах и дорогах ремонтно-строительных и других работ;

•проверять исправность технических средств регулирования, специальных средств, средств связи, состояние дорог и улиц, условия производства на них ремонтно-строительных и других работ;

•принимать меры к устранению помех в движении, освобождению проезжей части от оставленных на ночь транспортных средств, обозначению опасных участков на посту или мар-

шруте патрулирования.

Помимо обязанностей можно назвать характерные для данной деятельности права сотрудников ДПС:

•останавливать транспортные средства для проверки у водителей, в том числе с использованием автоматизированных баз данных, документов, предусмотренных Правилами дорожного движения;

•останавливать транспортные средства, водители которых нарушили правила дорожного движения;

•запрещать эксплуатацию транспортных средств при наличии у них технических неисправностей, создающих угрозу безопасности дорожного движения;

•проводить в установленном законодательством Российской Федерации порядке освидетельствование лиц, подозреваемых в совершении преступления или административного правонарушения, повлекших угрозу безопасности дорожного движе-

98

ния, для установления факта алкогольного или наркотического опьянения либо направлять или доставлять указанных лиц в медицинские учреждения, если результат освидетельствования необходим для подтверждения или опровержения факта правонарушения или объективного рассмотрения дела о правонарушении;

•применять оперативно-технические и специальные средства для выявления и фиксации нарушений правил дорожного движения, осуществления контроля за техническим состоянием транспортных средств, а также оружие и специальные средства для принудительной остановки транспортных средств;

•принимать меры административного принуждения, предусмотренные законодательством об административных правонарушениях;

•ограничивать или временно запрещать движение транспортных средств и пешеходов на дорогах, а также не допускать граждан и транспортные средства на отдельные участки местности и объекты, обязывать их остаться там или покинуть эти участки и объекты;

•ограничивать или запрещать проведение ремонтно-строитель- ных и других работ на улицах и дорогах, если не соблюдаются требования по обеспечению общественной безопасности;

•запрещать эксплуатацию транспортных средств до устранения

причин, послуживших основанием для такого запрещения. Заметим, что при изложении обязанностей и прав сотрудников

ДПС нарушается логическая последовательность. Так, в ряде случа- ев применяются отсылочные нормы, дублирующие друг друга по своему содержанию. Например, в п. 6.5.11 называется право осуществлять в порядке, установленном законодательством, административное задержание и личный досмотр граждан, досмотр транспортных средств, а в п. 6.5.11 — право составлять протоколы об административных правонарушениях, осуществлять административное задержание, применять другие меры, предусмотренные законодательством об административных правонарушениях. В п. 6.5.15 вновь упоминается мера обеспечения производства по делам об административных правонарушениях — запрещение эксплуатации транспортных средств.

Кроме того, в последнем подпункте п. 6 Наставления повторяется право применять и использовать физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие, принадлежащее всем сотрудникам милиции по Закону РФ «О милиции». Следуя логике Наставления, можно сделать ошибочный вывод о том, что сотрудники службы ДИиОД, как, впрочем, и остальные сотрудники ГИБДД, обделены

99

этим правом. Представляется, что в Наставлении по работе ДПС можно было бы ограничиться ссылкой на ст. 11 Закона РФ «О милиции» и не повторять содержащиеся в ней нормы. Необходимо учи- тывать также то обстоятельство, что в соответствии с Уставом пат- рульно-постовой службы милиции общественной безопасности до- рожно-патрульная служба относится к силам патрульно-постовой службы и обязана руководствоваться нормами данного Устава.

Отдельные формулировки прав сотрудников ДПС также несовершенны. Например, какое содержание вложено авторами Наставления в п. 6.5.7, предусматривающий право проводить в установленном законодательством Российской Федерации порядке освидетельствование лиц, подозреваемых в совершении преступления или административного правонарушения, повлекших угрозу безопасности дорожного движения, для установления факта алкогольного или наркотического опьянения либо направлять или доставлять указанных лиц в медицинские учреждения, если результат освидетельствования необходим для подтверждения или опровержения факта правонарушения или объективного рассмотрения дела о правонарушении?

Во-первых, не ясно, следует ли направлять в медицинские уч- реждения в случаях, когда результат освидетельствования необходим для подтверждения или опровержения факта правонарушения или объективного рассмотрения дела, а в остальных же случаях допускается самостоятельное освидетельствование сотрудником Госавтоинспекции либо освидетельствование проводится в указанных целях. Во-вторых, подтверждение или опровержение факта правонарушения — одно из условий объективного рассмотрения дела о правонарушении. В-третьих, законодательство Российской Федерации содержит три федеральных закона, устанавливающих порядок проведения освидетельствования на состояние алкогольного и наркотического опьянения.

Федеральный закон от 8 января 1998 г. ¹ 3-ФЗ «О наркотиче- ских средствах и психотропных веществах»1 устанавливает, что медицинское освидетельствование проводится в специально уполномоченных на то органами управления здравоохранением учреждениях здравоохранения по направлению органов прокуратуры, органов дознания, органа, осуществляющего оперативно-разыскную деятельность, следователя или судьи.

Для направления лица, в отношении которого имеются достаточные основания полагать, что оно больно наркоманией, находится в состоянии наркотического опьянения либо потребило нарко-

1 СЗ РФ. 1998. ¹ 2. Ст. 219; 2002. ¹ 30. Ст. 3033; 2003. ¹ 2. Ст. 167; ¹ 27 (ч. 1). Ст. 2700; 2004. ¹ 49. Ст. 4845; 2005. ¹ 19. Ст. 1752; Российская газета. 2006. 18 окт.

100