Административно-правовой статус ГИБДД как субъекта контрольно-надзорных правоотношений. Монография

чий субъекта власти: дискреционные, альтернативные и акты «связанной администрации». В зависимости от порядка принятия: коллегиальные и единоличные1.

Одним из условий действенности правоприменительного акта является его надлежащее оформление, причем внешняя форма акта может быть весьма разнообразной.

ГИБДД реализует свои властные полномочия не только в письменной форме, но и в устной (требование прекратить противоправные действия) и в конклюдентной (жесты, сигналы, знаки). При этом возможны различные формы внутри каждой из названных. В связи с этим, прежде чем перейти к исследованию предмета, представляется необходимым в первую очередь определить, какие формы актов предусмотрены нормативными правовыми актами, регламентирующими контрольно-надзорную деятельность ГИБДД.

Положение о Госавтоинспекции предусматривает следующие формы актов-документов:

•разрешение;

•запрос;

•предписание;

•вызов в Госавтоинспекцию;

•согласование.

Наставление по службе ДИиОД дополнительно называет:

•заключение;

•протокол;

•предложение;

•запрещение;

•извещение;

•удостоверение результатов;

•ведение журналов согласования и учета;

•информацию;

•акт рабочей комиссии;

•ведомость недоделок и дефектов;

•особое мнение, прилагаемое к акту;

•контрольно-наблюдательное äåëî;

•направление документа (копии);

•карточку на железнодорожный переезд;

•доклад;

•сообщение;

•условия движения тяжеловесных и крупногабаритных транспортных средств;

•специальный пропуск.

1 Òàì æå. Ñ. 278—279.

111

Наставление по техническому надзору, кроме того, предусматривает:

•талон о прохождении государственного технического осмотра;

•реестр государственного технического осмотра;

•диагностическую карту;

•представление;

•наблюдательное дело;

•график проведения плановых проверок;

•свидетельство о допуске транспортного средства к перевозке опасных грузов;

•реестр выданных свидетельств о допуске транспортных средств к перевозке опасных грузов;

•свидетельство о соответствии транспортного средства требованиям безопасности;

•решение по заявлению на внесение изменений в конструк-

цию транспортного средства.

Наставление по работе ДПС помимо вышеназванного предусматривает:

•дислокацию постов и маршрутов патрулирования;

•постовую ведомость расстановки нарядов ДПС;

•жесты (в Приложении 1 к Наставлению приведен типовой перечень жестов сотрудника ДПС по регулированию дорожного

движения и порядок их выполнения).

Таким образом, рассмотренные нормативные правовые акты предусматривают значительное разнообразие форм актов реализации полномочий ГИБДД. Причем следует отметить, что среди них отсутствует такая наиболее распространенная в практике деятельности органов внутренних дел форма акта, как приказ1. Целесообразно ли такое разнообразие форм правоприменительных актов? Для ответа на этот вопрос необходимо осуществить классификацию названных форм актов, определить требования к их юридическому содержанию, а также влекомые ими правовые последствия.

Контрольно-надзорное правоотношение не одномоментно. Оно характеризуется определенной временной протяженностью. Нормативно закрепленные юридические факты порождают, изменяют и прекращают его. В большинстве своем эти юридические факты представляют собой правоприменительные акты уполномоченных органов и должностных лиц ГИБДД. В связи с этим акты реализа-

1 См.: Абдурахманов А.А. Правовые акты управления в механизме администра- тивно-правового регулирования общественных отношений: Монография — М., 2004. С. 33.

112

ции полномочий Госавтоинспекции могут быть классифицированы

по их месту в контрольно-надзорном производстве:

•порождающие правоотношения, например решение о проведении проверки;

•изменяющие правоотношения, например разрешение на внесение изменений в конструкцию транспортного средства, вызов в Госавтоинспекцию;

•прекращающие правоотношения, или итоговые, например свидетельство, акт и т.д.

По последовательности принятия различаются акты первичные и производные. Так, первичным следует признать график проведения плановых проверок, приказ управления ГИБДД о проведении операции «Автобус», а производным — распоряжение (приказ) о проведении плановой проверки в соответствии с графиком, приказ отдела ГИБДД о проведении операции «Автобус».

По критерию иерархического положения в системе Госавтоинспекции можно выделить акты, издаваемые:

•федеральным органом управления Госавтоинспекции (Департаментом обеспечения безопасности дорожного движения МВД России);

•органами управления Госавтоинспекции МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации;

•органами управления Госавтоинспекции управлений (отде-

лов) внутренних дел в муниципальных образованиях.

По порядку издания принято различать индивидуальные и коллегиальные акты. Мы должны признать, что такая классификация относительна, поскольку в коллегиальном порядке издаются акты, авторство которых не принадлежит полностью Госавтоинспекции. Это акты комиссий с участием органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, органов исполнительной власти (Ростехрегулирования, Ространснадзора и др.).

По адресату можно различать акты, адресованные индивидуальным субъектам (водителям, пешеходам, должностным лицам, индивидуальным предпринимателям и т.д.) и коллективным субъектам (юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления, органам исполнительной власти и т.д.); участникам дорожного движения, субъектам разрешительной системы, организациям — изготовителям транспортных средств, владельцам пунктов технического осмотра, дорожно-строительным, дорожно-эксплуатационным, коммунальным организациям и т.д.

По сфере принятия можно выделить позитивно-правовые акты (предложения, пропуска, свидетельства, разрешения и т.д.) и юрисдикционные акты (протоколы о применении мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях).

113

По сфере действия — внешние (акты, предписания и др.) и внутренние (решение Департамента обеспечения безопасности дорожного движения об участии в работе комиссии по проверке условий производства сертифицируемой продукции или в инспекционном контроле деятельности организации — изготовителя транспортных средств представителей территориальных органов Госавтоинспекции субъекта Российской Федерации).

Обоснованное нами в первом параграфе монографии положение о необходимости разграничения контроля и надзора в деятельности ГИБДД позволяет различать по виду деятельности акты контроля и акты надзора.

По этому поводу можно высказать следующие соображения. Поскольку контрольные правоотношения возникают исключительно по поводу проверки исполнения распоряжений, данных в обязательном для исполнения предписании, то первичным актом контроля будет названное предписание, порождающее контрольное правоотношение, а итоговыми — акт контрольной проверки и протокол об административном правонарушении, если предписание не исполнено. Эти акты не имеют отличий от актов плановых проверок, а проколы об административных правонарушениях едины. Все остальные акты, в том числе протоколы, следует рассматривать как акты надзора.

Рассмотрим более подробно акты, порождающие контрольнонадзорные правоотношения.

Нормативный документ «Рекомендации по аккредитации. Инспекционный контроль за деятельностью в системе сертификации ГОСТ Р аккредитованных органов по сертификации» Р 5—4.002—20001 предусматривает участие в проведении инспекционного контроля заинтересованных органов исполнительной власти, с которыми Госстандарт (ныне — Ростехрегулирование) заключил соответствующие соглашения. Следовательно, одним из первых актов, необходимых для возникновения соответствующего правоотношения, должно быть соглашение ГИБДД и Ростехрегулирования об участии в проведении проверок условий производства сертифицируемой продукции и инспекционного контроля.

Для проведения комплексной проверки эксплуатационного состояния автомобильных дорог, улиц, дорожных сооружений, железнодорожных переездов, установки и эксплуатации технических средств организации движения необходимо решение соответствующего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления, выносимое по инициа-

1 Введены в действие постановлением Госстандарта России от 16 сентября 2003 г. ¹ 262-СТ. Опубликовано: М.: ИПК Издательство стандартов, 2000.

114

тиве и на основании предложений ГИБДД. Нормативные правовые акты не определяют формы выражения указанных инициатив и предложений. По нашему мнению, строгой формы акта не требуется. Он может быть издан в свободной форме в виде официального письма на бланке Госавтоинспекции.

В соответствии с Федеральным законом «О защите прав юриди- ческих лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» для проведения проверки необходимо решение контрольно-надзорного органа в форме приказа или распоряжения. Представляется, что и для проверок, проводимых Госавтоинспекцией, необходим такой акт в форме приказа. Автором его должен быть главный государственный инспектор безопасности дорожного движения. В приказе о назначении проверки, по нашему мнению, должно быть указано следующее:

•номер и дата приказа о назначении проверки;

•наименование органа Госавтоинспекции;

•фамилия, имя, отчество и должность лица (лиц), уполномо- ченного на проведение проверки;

•наименование юридического лица или фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя, в отношении которого назначена проверка;

•цели, задачи и предмет проверки;

•правовые основания проведения проверки, в том числе нормативные правовые акты, обязательные требования которых подлежат проверке;

•дата начала и окончания проверки;

•порядок обжалования действий и решений должностного лица, уполномоченного на проведение проверки.

При этом первичным актом, необходимым для участия ГИБДД в проведении плановых проверок, является план, утверждаемый приказом главного государственного инспектора в конце года, предшествующего текущему. Вышеуказанные письмо и приказ являются производными актами. Во исполнение требования федерального закона о проведении плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в присутствии представителей юридического лица, индивидуального предпринимателя или его представителей необходимо предусмотреть еще один производный акт — уведомление о месте и времени проведения проверки. По нашему мнению, уведомление следует направлять и при проведении внеплановых проверок. При этом следует предусмотреть, что неявка указанных лиц не может быть препятствием для проведения внеплановой проверки при условии надлежащего их уведомления о времени и месте проведения проверочных действий.

115

В деятельности ГИБДД по осуществлению государственного контроля и надзора возникает необходимость истребования от поднадзорных объектов информации (сведений) и объяснений по фактам нарушения нормативных правовых актов. Нормативные правовые акты не регламентируют порядок направления и исполнения таких запросов. В связи с этим представляется необходимым закрепить в гл. V Федерального закона «О безопасности дорожного движения», во-первых, право Госавтоинспекции запрашивать информацию по вопросам, относящимся к обеспечению безопасности дорожного движения, и объяснения по фактам нарушения нормативных правовых актов, во-вторых, обязанность исполнить запрос, т.е. направить в адрес Госавтоинспекции требуемую информацию не позднее чем в пятидневный срок со дня получения запроса. Неисполнение запроса следует квалифицировать как административное правонарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 19.4 КоАП РФ.

Такие документы, как реестры, карточки на железнодорожные переезды, наблюдательные дела и т.д. являются внутренними учетными документами. Акты внесения в них записей нельзя считать правовыми, поскольку они не влекут наступления юридических последствий для объектов надзора, информация о которых хранится в данных документах.

Промежуточные акты, издаваемые Госавтоинспекцией в ходе проведения государственного контроля и надзора, в соответствии с действующими нормативными правовыми актами могут быть следующими:

•доклад главному государственному инспектору о необходимости выдачи должностным лицам обязательных для исполнения предписаний;

•доклад инспектора ДПС дежурному подразделения ГИБДД по факту обнаружения недостатков в состоянии дорог и инженерных сооружений, создающих помехи для дорожного движения или угрозу его безопасности;

•предложения о временном прекращении движения или закрытии маршрута общественного транспорта;

•временное запрещение или приостановление проведения работ на дорогах и улицах, движения общественного транспорта по установленным маршрутам, дорожного движения на уча- стках дорог и улиц;

•акт выявленных недостатков в содержании дорог, дорожных сооружений и технических средств организации движения, составляемый инспектором ДПС;

•проект обязательного для исполнения предписания об устранении выявленных недостатков;

•протоколы о применении мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

116

По нашему мнению, представляется необходимым рассмотреть форму акта о запрещении или приостановлении проведения работ на дорогах и улицах, движения общественного транспорта по установленным маршрутам или дорожного движения на отдельных уча- стках дорог и улиц, состояние которых угрожает безопасности дорожного движения. Указанные запреты и ограничения относятся к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления. Наставление по службе дорожной инспекции и организации движения предусматривает в случае необходимости направление указанным уполномоченным органам предложения. В то же время в предыдущем параграфе работы мы пришли к выводу о необходимости предоставления Госавтоинспекции права самостоятельно применять такие ограничения на определенный временной период, в течение которого может быть принято соответствующее решение уполномоченного органа. В связи с этим представляется необходимым предусмотреть такую форму акта, как акт о временном приостановлении деятельности. Подобный акт в форме протокола применительно к другим областям общественных отношений предусмотрен ст.ст. 27.16 и 27.17 КоАП РФ. Необходимо распространить их действие и на деятельность ГИБДД. А предложение, например, о необходимости закрытия движения общественного транспорта по установленному маршруту должно быть выражено в более официальной форме, нежели письмо на официальном бланке Госавтоинспекции. Возможно, оптимальной формой было бы мотивированное представление о необходимости принятия указанного решения.

Завершающие акты, издаваемые по результатам проверок, также весьма разнообразны:

•акты проверок,

•обязательные для исполнения предписания;

•информация о результатах проверок в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления;

•представление о приостановлении или отмене действия выданного организации-изготовителю одобрения типа транспортного средства;

•предписания;

•сообщение о действиях рекламораспространителя или рекламодателя в территориальный орган ФАС России или о действиях собственника или владельца объекта дорожного сервиса в орган, уполномоченный решать вопросы предоставления земельных участков;

•информация в органы прокуратуры о даче органом местного самоуправления разрешения на распространение рекламы или

117

решения о размещении объекта дорожного сервиса без проведения необходимого согласования с ГИБДД;

•специальный пропуск, предоставляющий право на движение тяжеловесного или крупногабаритного транспортного средства;

•талон о прохождении государственного технического осмотра;

•свидетельство о допуске транспортного средства к перевозке опасных грузов;

•протокол об административном правонарушении.

Во всей совокупности перечисленных актов выделяются акты, завершающие надзорные правоотношения (акт проверки), порождающие надзорные правоотношения с участием органов прокуратуры (информация в органы прокуратуры), порождающие граждан- ско-правовые отношения (специальный пропуск), порождающие контрольные правоотношения (предписание), порождающие юрисдикционные правоотношения (протокол об административном правонарушении). При этом два последних из перечисленных видов актов нуждаются, по нашему мнению, в более подробном рассмотрении. Дело в том, что и предписание, и протокол составляются в случае выявления факта нарушения нормативных правовых актов. Но всегда ли четко определены критерии выбора вида акта?

В Наставлении по службе ДИиОД предусмотрена норма, позволяющая на первый взгляд дать утвердительный ответ на поставленный вопрос. По результатам плановых и внеплановых проверок объектов улично-дорожной сети при наличии недостатков готовится предписание. По результатам контрольных проверок должностным лицам, нарушившим правила ремонта и содержания дорог, дорожных сооружений и железнодорожных переездов, готовится предписание с указанием сроков устранения выявленных недостатков, соответствующих ГОСТ Р 50597—93 «Автомобильные дороги и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения». В случае невыполнения предписания составляется протокол об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ. При выявлении нарушений правил ремонта и содержания дорог, железнодорожных переездов и других дорожных сооружений, по которым ГОСТ Р 50597—93 не установлен срок устранения выявленных недостатков, составляется протокол об административном правонарушении, предусмотренном ст. 12.34 КоАП РФ.

Однако ознакомление с содержанием указанного государственного стандарта позволяет сделать вывод о невозможности соблюдения данных условий. Указанный ГОСТ предусматривает сжатые сроки устранения неисправностей. Так, повреждения покрытия проезжей части должны быть устранены в срок от 5 до 10 суток в зависимости от категории дороги (улицы); сроки ликвидации зим-

118

ней скользкости и снегоочистки составляют от 4 до 6 часов; тротуары и пешеходные дорожки в городах должны быть очищены от снега через 1—3 часа после окончания снегопада; отклонение крышки люка смотрового колодца от уровня проезжей части более чем на 2 см

(!) должно быть ликвидировано в течение суток, а отсутствующая крышка должна быть установлена в течение 3 часов и т.д. Невозможно себе представить предписание об устранении недостатков с таким сроком исполнения. Возможно, это одна из причин того, что требования названного государственного стандарта практически не соблюдаются.

В Наставлении по техническому надзору критерии выбора формы акта не предусмотрены. Нет их и в Положении о ГИБДД. Следовательно, здесь должно действовать следующее правило: в том случае, когда юридическое лицо, должностное лицо, ответственное за обеспечение безопасности дорожного движения, индивидуальный предприниматель нарушили требование Федерального закона «О безопасности дорожного движения», не защищенное нормами административно-деликтного права, например не создали условия для повышения квалификации водителей, не организовали и не проводят предрейсовые медицинские осмотры водителей и т.д., выносится предписание с требованием устранить указанные в нем недостатки. В других случаях (когда обнаруживаются признаки административного правонарушения) возбуждаются дела об административных правонарушениях.

По нашему мнению, в нормативно-правовом регулировании контрольно-надзорной деятельности Госавтоинспекции необходимо отходить от наследия административно-командной системы, для которой было характерно использование предписаний в контрольных правоотношениях между органом государственного надведомственного контроля и государственным учреждением, предприятием. В отношениях с гражданами практика предварительного предупреждения никогда не применялась. Нарушение нормы влечет юридическую ответственность. Такой подход должен быть и в тех случаях, когда норма права нарушена юридическим лицом, должностным лицом, индивидуальным предпринимателем, даже если юридическое лицо — унитарное предприятие. Здесь должен действовать принцип равенства всех субъектов предпринимательской деятельности. Кроме того, согласно теории трехэлементной структуры нормы права, каждое установленное государством правило должно быть обеспечено санкцией. Нарушение правила, не обеспеченного санкцией, не образует состава правонарушения, следовательно, милиция (в том числе Госавтоинспекция) не вправе требовать прекращения такого правонарушения. В соответствии с п. 1 ст. 11 Закона РФ «О милиции» милиции предоставляется право «требовать

119

от граждан и должностных лиц прекращения преступления или административного правонарушения, а также действий, препятствующих осуществлению полномочий милиции, законной деятельности депутатов, кандидатов в депутаты, должностных лиц органов государственной власти и должностных лиц органов местного самоуправления, представителей общественных объединений». Необходимо заметить, что все перечисленные в приведенной норме деяния образуют составы административных правонарушений, поэтому поглощаются первым, и их перечисление является излишним. Но нас интересует другой момент, заключающийся в том, что милиция вправе требовать прекращения только такого противоправного деяния, которое предусмотрено УК РФ или КоАП РФ. В этом смысле предписание дает возможность перевода деяния, за которое не предусмотрена юридическая ответственность, в административное правонарушение (неисполнение предписания). Но предписание — суть требование. Поэтому право дачи предписаний об устранении недостатков, наличие которых не образует состава правонарушения, противоречит п. 1 ст. 11 Закона РФ «О милиции».

Кроме того, существующий порядок представляет собой альтернативный способ воздействия. На усмотрение ГИБДД отдается принятие решения о возбуждении дела об административном правонарушении либо о даче предписания. Мы считаем более эффективным кумулятивный способ воздействия, когда событие административного правонарушения становится основанием для возбуждения дела об административном правонарушении, а оставшаяся неисполненной обязанность исполняется на основании выданного предписания.

Поэтому представляется необходимым предусмотреть в КоАП РФ административную ответственность за неисполнение обязанностей, возложенных на юридические лица и индивидуальных предпринимателей Федеральным законом «О безопасности дорожного движения», а обнаружение недостатков содержания объектов улич- но-дорожной сети должно квалифицироваться как административное правонарушение, предусмотренное ст. 12.34 КоАП РФ. Дополнения предлагается сформулировать следующим образом:

Дополнить главу 12 КоАП РФ статьей 12.38:

«Статья 12.38. Неисполнение обязанностей по обеспечению безопасности дорожного движения

Неисполнение установленных федеральным законом обязанностей по обеспечению безопасности дорожного движения — влечет наложение административного штрафа на должностных лиц, ответственных за техническое состояние и эксплуатацию транспортных средств, в размере …; на юридических лиц — … или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток».

120