Административно-правовой статус ГИБДД как субъекта контрольно-надзорных правоотношений. Монография

федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору, в том числе в сфере автомобильного (кроме вопросов безопасности дорожного движения1) транспорта и дорожного хозяйства.

Âсоответствии со ст. 11 Федерального закона от 18 декабря 2006 г. ¹ 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации»2, внесшей изменения в Федеральный закон «О безопасности дорожного движения», проектирование, строительство и реконструкция дорог на территории Российской Федерации должны обеспечивать безопасность дорожного движения.

Соответствие построенных и реконструируемых дорог требованиям строительных норм, правил, стандартов и других нормативных документов устанавливается заключением уполномоченного на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти или уполномоченного на осуществление государственного строительного надзора органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями законодательства РФ о градостроительной деятельности.

ÂРоссии действует также система органов государственного технического надзора за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники (Гостехнадзора). Они создаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации3. Эти органы имеют сходные с ГИБДД полномочия (контрольные, надзорные, регистрационные и разрешительные). Отличие заключа- ется в том, что объектом их интересов является обеспечение безопасной эксплуатации тракторов и самоходных машин.

Основной задачей Гостехнадзора является осуществление государственного надзора за техническим состоянием тракторов, самоходных дорожно-строительных и иных машин и прицепов к ним в процессе использования в части обеспечения безопасности для жизни и здоровья людей, сохранности имущества, охраны окружающей природной среды.

1 С другой стороны, данная федеральная служба осуществляет проверку соблюдения лицензиатами условий осуществления лицензируемой деятельности, а эти условия направлены прежде всего на обеспечение безопасности дорожного движения, поскольку эта деятельность (на сегодняшний день только один вид — перевозка пассажиров) включена в перечень лицензируемых видов деятельности именно в связи с наличием угрозы безопасности дорожного движения.

2 ÑÇ ÐÔ. 2006. ¹ 52 (÷. 1). Ñò. 5498.

3 См., напр.: Постановление Правительства Московской области от 15 января 2007 г. ¹ 16/51 «Об утверждении Положения о Главном управлении по надзору за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники Московской области (Гостехнадзор Московской области), его структуры и штатной численности».

11

Âсвязи с тем, что трактора и самоходные машины эксплуатируются не только в полях, на строительных площадках и в промышленных зонах, но и на дорогах и улицах, надзор за соблюдением трактористами и трактористами-машинистами правил дорожного движения входит в компетенцию Госавтоинспекции. И здесь возникает конфликт интересов двух органов исполнительной власти, путь разрешения которого будет предложен нами в настоящем исследовании.

Таким образом, очерчивается сфера, в которой ГИБДД уполномочена осуществлять государственный контроль и надзор: это вопросы безопасности дорожного движения.

Âсоответствии со ст. 2 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. ¹ 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения»1 безопасность дорожного движения — это состояние процесса перемещения людей и грузов с помощью транспортных средств или без таковых в пределах дорог, отражающее степень защищенности его участников от дорожно-транспортных происшествий и их последствий.

Как было отмечено выше, обеспечение безопасности дорожного движения является задачей не только ГИБДД, но и других органов исполнительной власти. В этой связи возникает необходимость определения сферы влияния ГИБДД на обеспечение безопасности дорожного движения.

Âп. 11 Положения о ГИБДД установлено, что Служба осуществляет государственный контроль и надзор за соблюдением законодательства Российской Федерации, правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения, которыми устанавливаются требования:

•к проектированию, строительству, реконструкции дорог, дорожных сооружений, железнодорожных переездов, линий городского электрического транспорта;

•к эксплуатационному состоянию и ремонту автомобильных дорог, дорожных сооружений, железнодорожных переездов, а также к установке и эксплуатации технических средств организации дорожного движения;

•к конструкции и техническому состоянию находящихся в эксплуатации автомототранспортных средств, прицепов к ним и предметов их дополнительного оборудования;

•к изменению конструкции зарегистрированных в Госавтоинспекции автомототранспортных средств и прицепов к ним;

•к перевозкам в пределах компетенции Госавтоинспекции тяжеловесных, опасных и крупногабаритных грузов.

1 ÑÇ ÐÔ. 1995. ¹ 50, ñò. 4873; 1999, ¹ 10. Ñò. 1158; 2002. ¹ 18. Ñò. 1721; 2003. ¹ 2, Ñò. 167; 2004. ¹ 35, Ñò. 3607.

12

Дополнительно к этому п. 4.2 Наставления по работе дорожнопатрульной службы ГИБДД МВД России1 возлагает на названную Службу осуществление функции контроля за соблюдением правил дорожного движения, а также нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения.

Необходимо заметить, что последняя функция является одной из важнейших функций Госавтоинспекции, и отсутствие упоминания о ней в Положении о ГИБДД, по нашему мнению, является существенным пробелом. В связи с этим считаем необходимым дополнить п/п. «а» п. 11 Положения о ГИБДД абзацем следующего содержания:

«к движению транспортных средств по дорогам и улицам, а также к поведению участников дорожного движения».

С учетом названных направлений контрольно-надзорной деятельности ГИБДД сфера интересов Службы может быть систематизирована следующим образом:

•обеспечение безопасных дорожных условий;

•обеспечение безопасности конструкции и технического состояния находящихся в эксплуатации автомототранспортных средств, прицепов к ним и предметов их дополнительного оборудования;

•обеспечение правомерного поведения участников дорожного движения.

Кроме того, на ГИБДД возлагаются обязанности иного рода, непосредственно не связанные с осуществлением государственного контроля и надзора: административно-юрисдикционная деятельность, дознание, розыск, пропаганда безопасности дорожного движения и т.д.

Таким образом, сфера контрольно-надзорной деятельности ГИБДД определяется известной формулой: «водитель — автомобиль — дорога». При этом каждое из трех названных направлений само по себе представляет сложную систему отношений.

Так, например, обеспечение безопасных дорожных условий непосредственно связано с проектированием, строительством, содержанием, ремонтом, реконструкцией дорог и улиц, разработкой схем организации дорожного движения, установкой технических средств организации дорожного движения и их обслуживанием.

Общественные отношения в сфере безопасности дорожного движения и ее обеспечения регулируются целым рядом нормативных правовых актов. В их числе: Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. ¹ 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения», КоАП РФ и др.

1 Утверждено приказом МВД России от 20 апреля 1999 г. ¹ 297 // БНА РФ. 1999. ¹ 24; ¹ 30; 2001. ¹ 41; 2004. ¹ 16; 2005. ¹ 18; 2006. ¹ 7.

13

Достаточно широким является и круг нормативных правовых актов органов исполнительной власти, посвященных рассматриваемой проблеме. В их числе: Постановление Совета Министров — Правительства РФ от 23 октября 1993 г. ¹ 1090 «О правилах дорожного движения»1, Постановление Правительства РФ от 31 июля 1998 г. ¹ 880 «О порядке проведения государственного технического осмотра транспортных средств, зарегистрированных в Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации»2 è äð.

На ГИБДД возложено прежде всего осуществление государственного контроля и надзора за соблюдением указанных нормативных правовых актов.

Вторым элементом, представленным в названии настоящего параграфа, является все, что связано с понятиями «контроль» и «надзор».

Установление природы, содержания и видов рассматриваемых понятий имеет большое теоретическое и практическое значение. Полученные при этом результаты могут быть использованы для развития теоретических конструкций, совершенствования законодательства, а также достижения не только итогового эффекта в виде безопасности дорожного движения, но и законности возникновения, изменения и прекращения правоотношений в этой сфере.

Следует отметить, что в законодательной и подзаконной базе к использованию указанных терминов не выработано единого отношения.

Так, в Федеральном законе от 8 августа 2001 г. ¹ 134 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» как в самом названии Закона, так и по тексту понятия «контроль» и «надзор» отождествляются. Подача термина «надзор» в скобках непосредственно после термина «контроль» свидетельствует о том, что законодатель указанные термины воспринимает как синонимы.

ÂФедеральном законе «О безопасности дорожного движения» рассматриваемые термины использованы через союз «и», что предполагает их различное содержание. Правда, при этом следует отметить, что законодатель, определяя цели государственного контроля

èнадзора, не проводит различий между ними.

ÂУказе Президента РФ от 9 марта 2004 ¹ 314 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» термины «контроль» и « надзор» также использованы через союз «и», что свидетельствует о различиях между ними. Однако в Указе дано единое для названных понятий определение.

1 ÑÀÏÏ ÐÔ. 1993. ¹ 47. Ñò. 4531; ÑÇ ÐÔ, 1998. ¹ 45. Ñò. 5521; 2000. ¹ 18, Ñò. 1985; 2001, ¹ 11. Ñò. 1029; 2002. ¹ 9. Ñò. 931; ¹ 27. Ñò. 2693; 2003, ¹ 20, ñò. 1899; ¹ 40. Ñò. 3891; 2005. ¹ 52 (÷. 3). Ñò. 5733; 2006. ¹ 11. Ñò. 1179.

2 ÑÇ ÐÔ. 1998. ¹ 32. Ñò. 3916; 2001. ¹ 11. Ñò. 1029; 2002. ¹ 6. Ñò. 586; 2003. ¹ 20. Ñò. 1899; 2006. ¹ 2. Ñò. 225.

14

ÂПоложении о ГИБДД на Службу возложена обязанность «осуществлять контроль и надзор». Таким образом, предполагается, что указанные понятия носят самостоятельный характер.

Âнормативных правовых актах МВД России, регламентирующих отдельные направления деятельности ГИБДД, рассматриваемые понятия также не разграничиваются.

Так, в п. 1 Наставления по техническому надзору Государственной инспекции безопасности дорожного движения, утвержденного приказом МВД России от 7 декабря 2000 г. ¹ 12401 (далее — Наставление по техническому надзору), установлен предмет его регулирования. В качестве такового признан порядок осуществления ГИБДД специальных:

а) контрольных; б) надзорных;

в) разрешительных функций.

Учитывая, что в названии Наставления озвучен только термин «надзор», а в содержании речь идет не только о надзорной функции, но и о контрольной и разрешительной функциях, возникает задача обеспечения адекватности между названием и содержанием рассматриваемого Наставления.

Ситуация с указанным Наставлением становится вовсе непонятной, если иметь в виду, что в его пятом пункте контроль рассматривается исключительно как функция надзора. Такой подход означает, что надзор должен быть представлен контрольной функцией по различным направлениям.

Таковыми направлениями осуществления надзора признаны:

•контроль за конструкцией транспортных средств при их производстве и сертификации;

•контроль за конструкцией транспортных средств при выдаче организациям — изготовителям транспортных средств бланков паспортов транспортных средств и паспортов шасси транспортных средств;

•контроль за конструкцией и техническим состоянием транспортных средств, находящихся в эксплуатации;

•контроль за соблюдением требований нормативных правовых актов юридическими лицами — собственниками транспортных средств;

•контроль за соблюдением требований нормативных правовых

актов при осуществлении разрешительных действий.

Трудно уловить логику в том, что в Наставлении по техниче- скому надзору2 не дается определение понятия «надзор». В то же

1 ÁÍÀ ÐÔ, 2001. ¹ 7. 2004. ¹ 16.

2 Здесь и далее выделено нами.

15

время даются определения понятиям «контроль за конструкцией транспортных средств» и «контроль за техническим состоянием транспортных средств». При этом названные понятия определяются только через категорию «проверка», которая является всего лишь одним из проявлений разнообразной контрольно-надзорной деятельности.

ÂНаставлении по службе дорожной инспекции и организации дорожного движения ГИБДД, утвержденном приказом МВД России от 8 июня 1999 г. ¹ 4101 (далее — Наставление по службе ДИиОД), предметом его регулирования определен «порядок осуществления контроля …». В п. 2 Наставления по службе ДИиОД, в котором представлен понятийный аппарат, не нашлось места понятию «контроль» в рассматриваемой сфере.

Âп. 5 Наставления по службе ДИиОД основной задачей службы рассматривается «осуществление государственного контроля и надзора …». Таким образом, в нормативном акте, предметом регулирования которого обозначено «осуществление контроля», возникает дополнительный предмет — «осуществление надзора».

Далее в тексте Наставления и в качестве функций, и в качестве обязанностей говорится об осуществлении контроля.

Приведенные результаты анализа вышеназванных нормативных актов различного юридического достоинства свидетельствуют о том, что законодатель и иные субъекты нормотворческой деятельности совершенно вольно оперируют понятиями «контроль» и «надзор». Это создает ситуацию непоследовательности и очевидной противоречивости позиции субъектов нормотворческой деятельности. Обозначенные правовые реалии не позволяют вести речь о внятном содержании каждого из интересующих нас понятий, соответственно

îнормативно корректном правовом режиме реализации функций контроля и надзора.

Таким образом, можно констатировать факт отсутствия нормативных критериев, позволяющих определить содержание понятий «контроль» и «надзор».

Более того, в содержание государственного контроля и надзора включаются и иные понятия. Так, в соответствии с п/п «б» п. 2 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. ¹ 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в содержание функций по контролю и надзору включаются: «выдача … разрешений (лицензий), регистрация актов, документов, прав, объектов (что уж совсем интересно) и издание индивидуальных правовых актов».

Такое расширение содержания понятий «контроль» и «надзор», по существу, размывает границы рассматриваемых категорий, что

1 Ñì.: ÁÍÀ, 1999, ¹ 39.

16

влечет за собой совершенно очевидные проблемы в правоприменительной деятельности. Ведь каждое из понятий в ранее приведенных нормативных актах рассматривается главным предметом правого регулирования. Регулирование того, что не имеет нормативно очерченных границ, вряд ли имеет реальную перспективу на успех.

Одним из прогнозируемых негативных результатов правоприменительной деятельности в условиях аморфности предмета регулирования является возникновение ситуации конкуренции различных законодательных и иных нормативных актов.

Так, например, лицензирование и регистрация являются предметом регулирования многочисленных законодательных и подзаконных актов. Спрашивается: в какой мере законодательство о кон- трольно-надзорной деятельности может регулировать отношения по лицензированию и регистрации, которые являются предметом регулирования профильного законодательства о регистрации и лицензировании?

На наш взгляд, напрашивается очевидный ответ — контрольнонадзорное законодательство не должно вторгаться в область регистрационных и лицензионных отношений, по крайней мере в целях регулирования порядка лицензирования и регистрации.

Еще более неопределенная ситуация возникает в соотношении контрольно-надзорного законодательства с правовой базой «издания индивидуальных правовых актов». Ведь издание индивидуальных правовых актов охватывает всю сферу исполнительнораспорядительной деятельности органов исполнительной власти, в которой контрольно-надзорная деятельность представляет собой всего лишь отдельный сегмент.

Таким образом, насущной задачей науки административного права следует признать формирование и развитие теории административного надзора и контроля, определение на базе выработанной теории правовых конструкций «надзор» и «контроль», подготовку предложений по формированию нормативно обусловленного режима реализации контрольно-надзорной деятельности.

Полученные результаты, несомненно, необходимо адаптировать к деятельности ГИБДД как субъекта контрольно-надзорных отношений.

Прежде всего следует определиться с вопросом о разграничении понятий «контроль» и «надзор». И то, и другое понятие предполагают установление соответствия деятельности поднадзорных или подконтрольных субъектов и принимаемых ими решений требованиям соответствующих нормативных правовых актов. Такой вывод следует из результатов анализа нормативных правовых актов, определяющих правовой режим реализации контрольно-надзорных функций различными органами исполнительной власти и их структурными подразделениями.

17

Какие же юридические критерии могут быть востребованы для разграничения рассматриваемых понятий?

Для того чтобы ответить на поставленный вопрос, необходимо провести анализ как сложившейся нормативной ситуации в рассматриваемой сфере, так и доктринальной информации, предлагавшейся учеными-административистами на различных этапах развития науки административного права.

Следует подчеркнуть, что в административно-правовой науке до сих пор не утихает дискуссия о соотношении понятий «контроль» и «надзор». Ничего удивительного в этом нет, если иметь в виду обозначенную нами выше нормативную «вакханалию», которая вместо ответа на вопрос о соотношении рассматриваемых понятий еще больше запутывает ситуацию в этой сфере.

Доминирующей позицией о соотношении указанных понятий является признание их самостоятельного значения. Контроль и надзор представляют собой два вида деятельности, характеризующиеся разными целями и задачами, средствами и полномочиями субъектов контроля и надзора1.

В то же время некоторые авторы не делают различий между контролем и надзором.

Так, В.А. Парыгина и А.А. Тадеев пишут, что налоговый контроль — это система действий налоговых и иных уполномоченных государственных органов по надзору за выполнением фискальнообязанными лицами норм налогового законодательства (выделено мной. — С.С.)2.

1 См., напр.: Денисов Р.И. Правовые и организационные проблемы административного надзора в области внутренних дел: Дис.... д-ра юрид. наук. — М., 1983; Прозоров А.Л. Административный надзор в советском государственном управлении: Дис.... канд. юрид. наук. — М., 1986; Туник Ю.Н. Административноправовые отношения в сфере контрольно-надзорной деятельности по обеспече- нию безопасности дорожного движения: Автореф. Дис.... канд. юрид. наук. — М., 1993; Дмитриев А.Т. Правовые и организационные проблемы административного надзора органов внутренних дел: Дис.... канд. юрид. наук. — М., 1998; Луконин Ю.П. Правовые основы контрольно-надзорной деятельности органов внутренних дел в сфере дорожного движения: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. — Омск, 1999; Никонов А.В. Организационно-правовые основы административнонадзорной деятельности милиции в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности: Автореф. Дис.... канд. юрид. наук. — М., 1998; Зырянов С.М. Административный надзор в сфере обеспечения безопасности дорожного движения: Дис.... канд. юрид. наук. — М., 2001; Петров Е.Е. Указ. соч.; Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: Вопросы теории и практики: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. — Саратов, 2006; Пузырев С.В. Административный надзор и контроль как формы исполнительной деятельности органов внутренних дел Российской Федерации: Дис....

êàíä. þðèä. íàóê. — Ì., 2006. è äð.

2 Налоговое право Российской Федерации / Парыгина В.А., Тадеев А.А. — Рос- тов-н/Д, 2002. С. 245.

18

Мы полагаем более обоснованным позицию о самостоятельности понятий «контроль» и «надзор» по следующим соображениям.

Во-первых, административный надзор осуществляется в отношении физических и юридических лиц, организационно не подчиненных субъекту осуществления административного надзора. Применительно к внутриорганизационным отношениям термин «надзор» не использован ни в одном нормативном акте. В этих случаях законодатель и иные субъекты, полномочные принимать нормативные правовые акты, прибегают к термину «контроль».

Во-вторых, надзор не предполагает осуществление вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных. Во всех нормативных правовых актах, так или иначе имеющих отношение к понятию «надзор» и режиму его осуществления, целью надзора признается установление соответствия поведения и решений поднадзорных требованиям соответствующих нормативных правовых актов. Выявленные отклонения устраняются путем использования нормативно предусмотренных средств и методов.

В-третьих, в отличие от контроля, объектом административного надзора может быть исключительно законность деяния (действий или бездействия) и принятых индивидуальных правовых актов.

Установление целесообразности деяния (действий или бездействия) и индивидуальных актов задачами надзора не являются. Таким образом, дискреционные решения, а также дискреционные деяния поднадзорных не должны восприниматься в качестве объекта надзора. При этом речь может идти не только о нормативно очерченных дискреционных полномочиях, но и о дискреционном поведении субъекта, не имеющем связи с нормативной материей. В данном случае речь идет о поведении соответствующих субъектов в условиях правовых пробелов.

В-четвертых, субъектами надзора являются не только органы общей юрисдикции, но и органы, обладающие специальной юрисдикцией по осуществлению надзора. В последнем случае речь идет о создании специальных органов исполнительной власти или специальных структур в рамках названных органов, которые создаются для осуществления надзора. Такими органами и структурами являются государственные инспекции или государственные службы.

В-пятых, субъекты административного надзора, в отличие от субъектов контроля, в своей деятельности не вправе применять меры дисциплинарного воздействия в отношении поднадзорных. Субъекты административного надзора полномочны применять меры административного принуждения, в том числе и административного наказания. О привлечении к дисциплинарной ответственности поднадзорных (при наличии на то оснований) субъекты административного надзора могут лишь поставить вопрос перед компетентным субъектом.

19

Принципиальное отличие контролирующего органа от органа, осуществляющего надзор, как пишет Б.К. Мецаев, состоит в том, что последний не обладает правом устранения нарушений закона, но добивается этого от соответствующего органа или должностного лица либо в судебном порядке1.

Учеными предлагаются различные определения административного надзора.

Так, А.Л. Прозоров под административным надзором понимает межотраслевую управленческую деятельность контрольного характера, осуществляемую специальными органами государственного управления в отношении организационно не подчиненных организаций, учреждений, предприятий, должностных лиц и граждан по поводу исполнения ими специальных межотраслевых правил, норм, требований, с использованием комплекса административных средств воздействия с целью предупреждения, выявления и пресечения правонарушений, привлечения виновных лиц к ответственности2.

В приведенном определении обращает на себе внимание признак, который может быть использован для разграничения природы административного надзора и контроля. Речь идет о характеристике надзора как управленческой деятельности. На наш взгляд, определение характера надзорной деятельности может быть использовано как ключ к решению вопроса о природе административного надзора.

Представляется, что административный надзор, хотя и связан с управленческим воздействием на общественные отношения, все же имеет другое назначение. В данном случае более уместной является характеристика надзора как разновидности правоохранительной деятельности.

Такой вывод напрашивается, если вспомнить цель надзора. Таковой является установление соответствия поведения поднадзорных требованиям законодательных и иных нормативных актов. При этом может быть запущен нормативный механизм ликвидации отклонений от норм права, в том числе путем реализации мер административного принуждения, а также уголовной и материальной ответственности.

Кроме того, не следует забывать, что важным признаком административного надзора является отсутствие организационных связей между поднадзорным и субъектом, осуществляющим надзор. Отсутствие организационной зависимости между участниками надзорных правоотношений выводит эти отношения за пределы классических управленческих отношений.

1 Мецаев Б.К. Юридическая природа контрольной деятельности: Теоретикоправовой аспект: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2004. С. 12.

2 Прозоров А.Л. Административный надзор в советском государственном управлении: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — М., 1986. С. 11.

20