Административно-правовое регулирование осуществления государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства в Российской Федерации

С.Н. Братановский, К.Л. Вознесенский

Административно-правовое регулирование осуществления государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства в Российской Федерации

Монография

1

Рецензенты:

А.Е. Епифанов— докторюридическихнаук, профессор, В. А. Юсупов— докторюридическихнаук, профессор

С.Н. Братановский, К.Л. Вознесенский

Административно-правовоерегулированиеосуществлениягосударственного контролязасоблюдениемантимонопольногозаконодательствавРоссийскойФедерации. Монография, 2010 — Электронно-библиотечнаясистемаIPRbooks, 2012. — (Высшееобразование). — 158 с.

ISSN 2227-8397

В данном научном издании подробно рассматриваются понятие и значение государственной деятельности в сфере защиты конкуренции, правовое регулирование антимонопольной деятельности в Российской Федерации. Анализируются проблемы привлечения к ответственности за нарушение антимонопольного законодательства.

ISSN 2227-8397

© Электронно-библиотечная система IPRbooks, 2012

2

Содержание:

ВВЕДЕНИЕ

Глава 1. Понятие и значение государственной деятельности в сфере защиты конкуренции

§1. Правовое регулирование антимонопольной деятельности в Российской Федерации

§2. Правовой статус государственных антимонопольных органов

Глава 2. Правовые аспекты реализации федеральной антимонопольной службой полномочий по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства

§1. Контрольные функции и полномочия федеральной антимонопольной службы

§2. Проведение федеральной антимонопольной службой проверок за соблюдением антимонопольного законодательства как форма контрольной деятельности

Глава 3. Проблемы привлечения к ответственности за нарушения антимонопольного законодательства

§1. Общая характеристика административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства

§2. Административная ответственность за невыполнение законных требований федеральной антимонопольной службы

§3. Административная ответственность за нарушение запретов, установленных Федеральным законом «О защите конкуренции»

3

ВВЕДЕНИЕ

Вусловиях продолжающегося финансового кризиса для развития экономической системы любой страны важное значение имеет определение необходимого соотношения чисто рыночных механизмов и государственного регулирования. В настоящее время уже очевидно, что хотя государство и не должно «подминать» под себя всю хозяйственную деятельность, полный его уход из этой сферы также влечет многочисленные негативные последствия.

Реализация направлений макроэкономической политики, которые определены в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р, в том числе касающихся формирования институциональной среды инновационного развития, снижения инфляции, создания условий для улучшения качества жизни населения и повышения национальной конкурентоспособности, во многом обеспечивается конкурентной политикой.

Как отмечается в Программе развития конкуренции в Российской Федерации1, конкурентная политика представляет собой комплекс последовательных мер, осуществляемых государством в целях обеспечения условий для состязательности хозяйствующих субъектов, повышения эффективности и конкурентоспособности российской экономики, модернизации предприятий и создания условий для обеспечения экономически эффективным способом потребностей граждан в товарах и услугах. Как следствие политика в области конкуренции является ключевым фактором, определяющим конкурентоспособность предприятий и уровень жизни граждан, а также основным инструментом достижения целей социально-экономического развития страны.

Вусловиях отсутствия конкуренции зачастую происходит разрушение действия рыночных механизмов, влекущее усиление противоречия групповых и

ренции в Российской Федерации» (вместе с "Планом мероприятий по реализации программы развития конкуренции в Российской Федерации на 2009 - 2012 годы") // СЗ РФ. 2009. № 22. Ст. 2736.

4

общественных интересов и ухудшение социально-экономического развития, что подтверждает тезис об объективной востребованности государственной антимонопольной политики в системе факторов экономического роста2. В связи с этим И.В. Князева обоснованно указывает, что одним из важнейших компонентов политики конкуренции и обеспечения социально-экономической стабильности интересов участников деловых отношений является политика антимонопольного регулирования, которую проводит государство в лице соответствующих органов власти и управления, осуществляя государственный контроль соблюдения экономических законов и норм права, относящихся к системе антимонопольного законодательства3.

Полномочиями по контролю за соблюдением конкурентного законодательства в Российской Федерации в той или ной степени наделены многие органы государственной власти, прежде всего, на федеральном уровне. Однако наиболее важное значение в этой сфере имеет деятельность Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации (далее – ФАС), являющейся уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, законодательства в сфере деятельности субъектов естественных монополий (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа), рекламы, контролю за осуществлением иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, а также по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд. Осуществление указанных функций требует от ФАС постоянного мониторинга деятельности хозяйствующих субъектов, а также органов государст-

2Локота О.В. //Защита конкуренции на финансовых рынках Южного Федерального округа: проблемы и перспективы // Развитие конкуренции как фактор экономического роста и обеспечения социального благополучия: методология, теория, практика. Материалы международной научно-практической конференции 26-30 апреля 2005 / Под ред. Н.И. Лыгиной – Орел: Издательство Орел ГИЭТ, 2005.

3Князева И.В. // Повышение благосостояния потребителей и сохранение конкуренции на рынке – стратегическая задача антимонопольной политики // Развитие конкуренции как фактор экономического роста и обеспечения социального благополучия: методология, теория, практика. Материалы международной научнопрактической конференции 26-30 апреля 2005 / Под ред. Н.И. Лыгиной – Орел: Издательство Орел ГИЭТ, 2005.

5

венной власти и местного самоуправления. Таким образом, основной ее функция является контрольная.

Правовое регулирование контроля ФАС России не оставалось неизменным в течении времени существования как данного органа, так и его предшественников. Серьезные изменения в этой сфере были сделаны Федеральным законом от 17.07.2009 № 164-ФЗ, который не только существенно поменял систему организации государственного контроля за экономической концентрацией, но и впервые детально урегулировал порядок проведения федеральными антимонопольными органами контрольных проверок. Все это требует анализа контрольных полномочий ФАС и предопределяет актуальность выбранной темы исследования.

6

Глава 1. Понятие и значение государственной деятельности в сфере защиты конкуренции

1.1. Правовое регулирование антимонопольной деятельности в Российской Федерации

Эффективное функционирование экономики в современных, преимущественно рыночных странах, невозможно без постоянного балансирования между монополией и конкуренцией, без обеспечения того или иного сочетания этих важнейших начал эффективности экономического развития4.

Тем не менее, необходимость государственного регулирования рыночной экономики долгое время в России отрицалась, поскольку предполагалось, что рыночная система как саморегулирующаяся целостность может существовать и развиваться без вмешательства государства. Опыт развития западных стран показывает, что для успешного функционирования рыночного механизма создана соответствующая система прав собственности, законов и правил, обеспечивающая их передачу, юридических институтов, механизмов принятия решений5.

Однако, переход к эффективной рыночной экономике в России предполагает государственную поддержку конкуренции, ограничение монопольных тенденций и воспрепятствование монополистическим правонарушениям. Правовое регулирование предпринимательских отношений должно в большей степени отражать объективную значимость рыночной конкуренции для решения насущных и стратегических проблем окончательного выхода из затяжного экономического и социального кризиса, достижения стабильного экономического роста6.

4Дубенецкий В.П. Формирование механизма реализации антимонопольной политики при переходе к инновационному типу развития российской экономики: автореф. дис. … канд. экон. наук. Санкт–Петербург. 2008. С. 3

5Белаш Т.В. Зарубежный опыт государственного регулирования конкурентоспособности национальной экономики: автореф. дис. … канд. экон. наук. Москва2000. С.3.

6Казачкова З.М. Государственное антимонопольное регулирование в России и США: сравнительное правовое исследование: дис. ... докт. юрид. наук. Москва, 2002. С. 343.

7

Реализация в России в 1992-1997 г.г. концепции, согласно которой чем меньше государственного вмешательства в экономику, тем больше возможностей для ее либерализации и восстановления рыночного равновесия, привела к еще большей неуправляемости и нестабильности в обществе, неуклонному снижению ВВП, свертыванию национального производства, сужению рынка для национальных производителей.

Необходимость государственного регулирования этих процессов была обусловлена не только становящимся характером рыночной экономики в России, но и общими принципами, свойственными большинству развитых стран. Принятие первого Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» (1991 г.)7, а в последующем и ряда других законов позволило России формально войти в число более чем 90 стран мира с антимонопольным законодательством.

Следует отметить, что вопросы конкуренции антимонопольной деятельности, проблемы их правового регулирования в научной литературе исследуются не только юристами8, но экономистами9. При чем последними в большей

7Закон РСФСР от 22.03.1991 N 948-1 (ред. от 26.07.2006) «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 16. Ст. 499; 1992. N 34. Ст. 1966; СЗ РФ. 1995. N 22. Ст. 1977. 1998. N 19. Ст. 2066. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 2. 2002. N 12. Ст. 1093. 2002. N 41. Ст. 3969. 2006. N 6. Ст. 636. 2006. N 31 (1 ч.). Ст. 3434.

8Казачкова З. М. Государственное антимонопольное регулирование в России и США: сравнительное правовое исследование: автореферат дис. ... докт. юрид. наук. Москва, 2002; Соколов А.Ю. Административная ответственность за нарушения антимонопольного законодательства: автореферат дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2004; Борисова Л.Н. Правовые основы организации антимонопольной деятельности государства на рынке финансовых услуг: автореферат дис. ... канд. юрид. наук.Саратов. 2006; Зарипова Т.Ю. Антимонопольное регулирование на рынке финансовых услуг: публичный и гражданско-правовой аспекты : автореферат дис. ...

канд. юрид. наук. Казань, 2007; Спиридонова А.В. Объединения хозяйствующих субъектов: гражданскоправовое и антимонопольное регулирование: автореферат дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2007; Сулакшина А. С. Соглашения и согласованные действия хозяйствующих субъектов, ограничивающие конкуренцию на товарных рынках в Российской Федерации : автореферат дис. ... канд. юрид. наук. Москва, 2008 и др.

9См: Цапелик В.Е. Формирование товарного рынка и антимонопольная политика: автореферат дис. ... канд. экон. наук. Москва, 1992; Силакова О. Н. Антимонопольное регулирование развития потребительского рынка товаров и услуг в интересах защиты прав потребителей: На примере Курской области: автореферат

низма государственной антимонопольной политики в условиях экономического роста: автореферат дис. ... канд. экон. наук. Санкт-Петербург, 2007; Дубенецкий В. П. Формирование механизма реализации антимонопольной политики при переходе к инновационному типу развития российской экономики: автореферат дис. ...

канд. экон. наук. Санкт-Петербург, 2008 и др.

8

степени исходя из экономического характера объектов исследования. Об этом справедливо отмечает и Т.Г. Даурова10.

Предметом исследования выступают и политические аспекты антимонопольной деятельности и антимонопольной политики11.

В экономической литературе для обозначения действий государства, направленных против монополий в защиту конкуренции, используются термины «антимонопольная политика» и «антимонопольное регулирование». Чаще всего они рассматриваются как синонимы, а иногда даже экономистами отождествляются с контролем над антимонопольным законодательством. Поэтому сначала следует уяснить основные понятия антимонопольной деятельности.

Антимонопольное регулирование есть одна из форм государственного регулирования экономики, представляющая комплекс антимонопольных мер и механизмов их реализации (методов, средств и институтов). Это инструмент, применяемый государством для воздействия на экономику при реализации антимонопольной политики. Антимонопольное регулирование является воздействием государства, дополняющим действие рыночных сил. В богатом арсенале государственного регулирования его антимонопольная составляющая является одним из средств повышения эффективности рыночной экономики.

Антимонопольное законодательство определяется как система формальных антимонопольных правил и ограничений, а также определенных способов принуждения к их выполнению, которые отражены в разветвленной сети законов, гарантирующих правовую защиту и поддержку конкуренции12.

Антимонопольное законодательство осуждает монополистическое поведение субъектов рынка, но не предписывает, как его исправить. Поэтому сам по себе контроль над соблюдением антимонопольного законодательства не дает позитивного регулирования в сфере экономической деятельности. Антимоно-

10Даурова Т.Г. Правовое регулирование деятельности субъектов естественных монополий // Антимонопольное законодательство. 2006. № 12. С. 5.

11См: Степашин В. С. Государственная антимонопольная политика в контексте обеспечения нацио-

нальной безопасности России: автореферат дис. ... канд. полит. наук. Москва, 2005; Захаркина Е.Ю. Го-

9

польное законодательство является правовой формой антимонопольного регулирования рыночных отношений. Поэтому важное значение имеет качество нормативных актов, определяющих способы регулирования антимонопольной деятельности.

Противоположностью конкуренции является монополистическая деятельность, которая запрещена законом и относится к противоправной деятельности.

Антимонопольное регулирование - это важнейшая составляющая часть экономической политики государства во всех странах с рыночной экономикой13.

К источникам антимонопольного законодательства относятся: Конституция РФ, которая гарантирует единство экономического про-

странства, свободы перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности (ст. 8) и не допускает экономическую деятельность, направленную на монополизацию, недобросовестную конкуренцию (ст. 34).

Конституционные положения в силу их повышенной стабильности и жесткости не подходят для полного регулирования рыночных отношений. Их роль состоит в другом - гарантировать устойчивость и предсказуемость законодательства о предпринимательстве, основывающегося на ч. 1 ст. 34 Конституции РФ 1993 г. Провозглашенное право каждого гражданина на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской экономической деятельности гарантируется государственной поддержкой конкуренции и пресечением проявлений монополистической деятельности. Конституция запрещает злоупотребление предпринимателем своим доминирующим положением на рынке и применение недозволенных форм и приемов конкуренции.

Гражданский кодекс РФ (ГК РФ)14, который не допускает действия граждан и юридических лиц, осуществляемые исключительно с намерением причи-

13См: Мартыненко Г.И. Правовое обеспечение конкуренции и ограничения монополистической деятельности // Право и экономика. 2009. N 11. С. 15 - 21.

14СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 1; Российская газета. 2010. 12 мая.

10