Административно-правовое регулирование осуществления государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства в Российской Федерации

ло бы в фиксации доказательственной базы, но и в определенных случаях способствовало бы пресечению дальнейших нарушений.

Помимо документов проверяемого лица, ч. 1 ст. 25.4 Федерального закона «О защите конкуренции» закрепляет право должностных лиц антимонопольного органа, проводящих проверку, истребовать у проверяемого лица необходимую для ее проведения иную информацию посредством вручения проверяемому лицу, его представителю под роспись мотивированного требования о представлении информации. Сложившаяся судебная практика исходит из того, что мотивированность требований ФАС о предоставлении информации должна выражаться в указании в нем целей и задач проверки, определением на предмет соответствия проводимого контроля соблюдения требований антимонопольного законодательства в соответствии с законом227.

По результатам проверки составляется акт, копия которого вручается или направляется по почте заказным письмом с уведомлением о вручении проверяемому лицу, его представителю. Проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции» и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации»228 предусматривает вместо этого составление акта проверки в двух экземплярах, один экземпляр которого вручается или направляется по почте заказным письмом с уведомлением о вручении проверяемому лицу, его представителю, что представляется более обоснованным. Форма акта должна быть утверждена федеральным антимонопольным органом, что также до сих пор не сделано.

Таким образом, подводя итоги данного параграфа, отметим, что в целом процедура проведения проверок Федеральной антимонопольной службой соответствует общему порядку осуществления проверочных мероприятий. В то же время определенные особенности данной формы контрольной деятельности установлены в настоящее время как Федеральным законом «О защите конкуренции», так и Регламентом проведения проверок. Многие из них являются вполне

227Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа в от 17 июля 2007 г. по делу № Ф04-4775/2007(36336-А27-23)

228http://www.fas.gov.ru/law/drafts/30036.shtml

111

обоснованными, однако некоторые, на наш взгляд, нуждаются в определенных изменениях, которые и были показаны нами выше.

112

Глава 3. Проблемы привлечения к ответственности за нарушения антимонопольного законодательства

§1. Общая характеристика административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства

Как мы уже отмечали выше, одно из отличий контроля от надзора заключается в том, что по итогам проведения контрольных мероприятий контролирующий орган может применять к подконтрольным субъектам самые различные меры поощрения и наказания, в том числе меры юридической ответственности. Хотя сами по себе указанные меры и не входят в содержание контроля, они связаны с ним настолько тесно, что их рассмотрение в рамках настоящей работы представляется нам весьма необходимым. Являясь разновидностью го- сударственно-принудительных мер, применяемых к правонарушителям, меры ответственности воздействуют на подконтрольного субъекта, препятствуя совершению им противоправных деяний (в данном случае конкретно нарушений антимонопольного законодательства) в будущем. Кроме того, выявленные в ходе привлечения к ответственности нарушения антимонопольного законодательства несут определенную информацию и для проверяющих органов, так как демонстрируют различные способы совершения таких нарушений, что предопределяет необходимость проверки конкретных действий хозяйствующих субъектов, а также органов государственной власти и местного самоуправления. Таким образом, юридическая ответственность является, по сути, итогом контрольных процедур (разумеется, в тех случаях, когда нарушения антимонопольного законодательства были выявлены) и, в то же время, элементом обратной связи во взаимоотношениях «антимонопольный орган» – «подконтрольный субъект».

Ответственность в настоящее время выступает в современном государстве важнейшим средством для поддержания незыблемости конституционного строя и неукоснительного соблюдения всех законов. Неотвратимость ответ-

113

ственности непосредственно вытекает из принципа всеобщей обязательности закона229.

В настоящее время можно выделить несколько наиболее распространенных подходов к пониманию сущности юридической ответственности. Так, С.Н. Братусь понимает под юридической ответственностью «исполнение обязанности на основе государственного или приравненного к нему общественного принуждения»230. Напротив, И. Л. Бачило связывает понятие ответственности только с применением мер негативного воздействия на должностных лиц – санкций231. Н. И. Матузов определяет юридическую ответственность как необходимость для виновного лица подвергнуться мерам государственного воздействия, претерпеть определенные отрицательные последствия; или как вид и меру принудительного лишения лица известных благ232. Н. М. Конин также указывает, что юридическая ответственность как один из видов социальной ответственности выражается в осуждении противоправного поведения лица со стороны общества и государства, заключающегося в причинении виновному лицу отрицательных последствий материального или морального характера, в применении санкций за правонарушения233. По мнению С.Е. Чаннова юридическая ответственность может быть определена как претерпевание ее субъектами определенных отрицательных последствий, выраженных в санкциях правовых норм234.

Таким образом, общее понимание юридической ответственности сводится к конкретным санкциям негативного характера, налагаемым на правонарушителя. В зависимости от характера правонарушения и личности правонарушителя эти санкции могут быть различными: дисциплинарными, гражданскоправовыми, уголовно-правовыми, административно-правовыми и т.д. В рамках настоящего исследования нас интересуют последние.

229Государственная дисциплина и ответственность / род. ред. Л. И. Антоновой и Б. И. Кожонина. Л.: Изд-

во ЛГУ, 1990. С. 47.

230Братусь С. Н. Юридическая ответственность и законность. М., 1976. С. 85.

231Бачило И. Л. Институт ответственности в управлении // Советское государство и право. 1977. № 6. С.

40–48.

232Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права: учебник. М.: Юристъ, 2001. С. 422.

233Конин Н. М. Административное право России. Общая часть. Саратов, 2001. С. 204.

234Чаннов С.Е. Служебное правоотношение: понятие, структура, обеспечение. М., 2009. С. 13.

114

Приступая к рассмотрению особенностей административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства, прежде всего отметим, что в науке административного права институт административной ответственности вообще определяется далеко не однозначно. В этой связи не случайно И.В. Максимов отмечает, что административная ответственность в научном плане - понятие достаточно сложное, многомерное и полифункциональное235.

Наиболее часто встречающийся подход к определению сущности административной ответственности заключается в том, что она наступает за совершение административных правонарушений и заключается в применении административных наказаний. Так, Л.Л. Попов под административной ответственностью понимает реализацию административно-правовых санкций, применение уполномоченным органом или должностным лицом административных взысканий к гражданам и юридическим лицам, совершившим административный проступок236. По мнению О.С. Рогачевой сущностью административной ответственности является применение к правонарушителю (физическому или юридическому лицу) предусмотренной санкцией административно-правовой нормы меры административного принуждения (административного наказания)237. О.Н. Ефремова считает, что административную ответственность можно охарактеризовать как вид юридической ответственности, которая выражается в применении уполномоченным органом или должностным лицом административного взыскания к лицу, совершившему правонарушение238. Такой подход к определению сущности административной ответственности следует признать правильным, но, по сути мало что объясняющим (к тому же несколько странным выглядит использование О.Н. Ефремовой термина «административное взыскание»).

235Максимов И.В. Концепции позитивной административной ответственности в теории и праве // Государство и право. 2006. № 8. С. 29.

236Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М., 2000. С. 335 - 336.

237Рогачева О.С. Административная ответственность. Учебное пособие. Воронеж. 2005. С.18

238Ефремова О.Н. Понятие административной ответственности // Административное право. 2008. № 4. С.

115

Э.Г. Липатов дополняет определение административной ответственности ссылкой на применение в особом административно-процессуальном порядке: «административную ответственность можно определить как вид государственного принуждения, выражающийся в применении административного наказания к субъектам права, совершившим административное правонарушение, виновность которых была установлена в процессе производства по делам об административных правонарушениях»239. Однако, по нашему мнению, данное определение также не раскрывает напрямую сущность административной ответственности.

Некоторые авторы еще больше расширяют и уточняют сущность административной ответственности, вводя в ее определение дополнительные детали. Так, по мнению К.С. Бельского административная ответственность представляет собой меры административного (судебного) органа, принятые в отношении административного правонарушения, в процессе реализации которых с правонарушителя истребуется объяснение о совершенном деянии, само деяние подвергается официальной правовой оценке и на основе этой оценки к лицу применяется одно из административных наказаний240. А.В. Мурашев определяет административную ответственность как отрицательную государственноправовую оценку административного правонарушения и лица, его совершившего, путем наложения на виновного административного взыскания, повлекшего для него обязанность претерпевать лишения, определенные административноюрисдикционным органом в пределах санкции нарушенной нормы, а также исполнение этой обязанности под воздействием государственного принуждения в целях воспитания граждан и предупреждения новых правонарушений241.

Однако наиболее полное определение административной ответственности дано, как нам представляется, В.Г. Розенфельдом и Ю.Н. Стариловым, которые понимают административную ответственность как применение к право-

239Липатов Э.Г., Филатова А.В., Чаннов С.Е. Административная ответственность. Учебно-практическое пособие. М., 2010. С. 144.

240Бельский К.С. Полицейское право / Под ред. А.В. Куракина. М., 2004. С. 655.

241Мурашев А.В. Освобождение правонарушителей от административной ответственности органами внутренних дел. М., 1985. С. 7.

116

нарушителям в определенном процессуальном порядке мер административного воздействия, установленных в карательных и восстановительных санкциях ад- министративно-правовых норм, содержащих государственное и общественное осуждение как личности виновного в совершении административного проступка, так и совершенного им деяния, которое выражается в отрицательных последствиях личностного, имущественного и организационного характера, их правонарушитель обязан претерпевать242. В данном определении, помимо выделения наиболее общих признаков административной ответственности, таких как применение ее за совершение административных правонарушений, в особом административно-процессуальном порядке, с использованием системы административных наказаний, также подчеркивается характер этого осуждения и специфические черты применяемых санкций, отличающиеся от других видов наказаний.

Административная ответственность как основная форма и наиболее распространенный вид административного принуждения имеет свои цель и предназначение в общей системе правовой ответственности.

В литературе обычно называют следующие особенности административной ответственности:

1)административная ответственность представляет собой государственное принуждение, поскольку реализация властных полномочий осуществляется через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Оно выражается в возможности применения кары (наказания) по отношению к правонарушителю.

2)это принуждение является правовым, подчиняющимся общим принципам законности и справедливости права. Административная ответственность применяется на основе правовой регламентации ее объема и пределов, нормативного установления оснований, содержания и процессуальных форм реализации конкретных административных наказаний.

117

3)основанием административной ответственности является административное правонарушение. Кодекс РФ об административных правонарушениях определяет административное правонарушение как виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность;

2)субъектами административной ответственности могут быть как физические, так и юридические лица;

3)к административной ответственности привлекают органы, которым такое право предоставлено законом. Все они названы в КоАП РФ;

4)административная ответственность устанавливается только КоАП РФ принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации;

5)за совершение административных правонарушений налагаются административные наказания. Закон устанавливает, что административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения. По содержанию меры административной ответственности выражаются в предусмотренных Кодексом об административных правонарушениях лишении или ограничении прав и свобод нарушителей, поскольку иным образом оказать принудительное воздействие на этих лиц невозможно. Неблагоприятные последствия для правонарушителя могут наступать в виде лишений или ограничений морального (предупреждение), материального (штраф, конфискация, возмездное изъятие) или физического характера (административный арест);

6)административные наказания налагаются уполномоченными органами на неподчиненных им нарушителей;

7)наложение административных наказаний регламентируется нормами производства по делам об административных правонарушениях. Данная процедура регламентирует порядок возбуждения, рассмотрения, пересмотра дел об административных правонарушениях, определяет правовой статус участников

118

Производство по делам об административных правонарушениях выступает гарантией соблюдения прав привлекаемых к административной ответственности лиц243.

Структура административной ответственности включает в себя следующие элементы:

основание административной ответственности (юридическое, фактическое и процессуальное);

правовые условия привлечения к административной ответственности, а также исключающие ее;

субъекты административной ответственности; санкции, которые всегда и везде выступают абсолютным элементом той

или иной разновидности правовой ответственности, т.к. по характеру санкции определяется и вид правовой ответственности.

В юридической науке в последние годы обычно выделяют три основания административной ответственности: юридическое, фактическое и процессуальное244.

Юридическим основанием административной ответственности служит конкретная норма права в действующем законодательстве, формулирующая состав данного административного правонарушения и устанавливающая соответствующие административные санкции за совершение этого административного проступка.

Процессуальным основанием административной ответственности является составленный уполномоченным на то должностным лицом органов государ-

243См.: Бахрах Д.Н., Ренов Э.Н. Административная ответственность по российскому законодательству. М.: Норма, 2004; Козлов Ю.М., Овсянко Д.М., Попов Л.Л. Административное право: Учебник / под ред. Л.Л. Попова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2005; Липатов Э.Г., Филатова А.В., Чаннов С.Е. Административная ответственность. Учебно-практическое пособие. М., 2010.

244См. например: Конин Н.М. Административное право России. Общая часть. Саратов, 2001. С. 251; Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2000. С. 478. Существует и иные точки зрения: так, например, В.М. Манохин указывает лишь два основания административной ответственности – фактическое и юридическое. См. Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право. Саратов, 2000. Некоторые авторы не считают корректным выделение даже нормативного основания, так как фактическое основание, с их точки зрения, немыслимо вне противоправного деяния, является в этом смысле нормативным, и при совершении антиобщественного деяния, не связанного с нарушением норм права имеет место казус, не имеющий юридического значения. См. Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 1994. С.

119

ственной исполнительной власти протокол об административном правонарушении, совершенном данным субъектом.

Фактическим основанием административной ответственности служит конкретное в полном составе составляющих его элементов административное правонарушение, совершенное соответствующим субъектом245. Административное правонарушение – это противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом об административных правонарушениях РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность (ст. 2.1 КоАП Российской Федерации). Из этого определения напрямую вытекают следующие признаки административного правонарушения:

–противоправность. Данный признак обозначает, что данное деяние нарушает конкретную норму права;

–виновность. Данный признак отражает внутреннее интеллектуальноволевое отношение субъекта к совершаемому им деянию.

–наказуемость. Данный признак обозначает, что за совершение данного деяния конкретной нормой КоАП РФ или закона субъекта РФ установлена именно административная ответственность.

Четвертый признак характеризует негативное воздействие административного правонарушения на конкретные общественные отношения и ситуация с ним является несколько более сложной. В отличие от понятия преступления (ч. 1 ст. 14 УК РФ), при определении административного правонарушения законодатель не посчитал необходимым использовать признак общественной опасности. В результате в теории административного права продолжается дискуссия об общественной опасности административных правонарушений.

нистративной ответственности административно-дисциплинарные проступки, представляющие собой идеальную совокупность административного и дисциплинарного проступков. С одной стороны, это правонарушение, имеющее все вышеперечисленные признаки административного проступка, с другой – это нарушение служебнотрудовых обязанностей некоторыми категориями работающих (должностные лица, продавцы, шоферы, капитаны судов и др.), что в соответствии сзаконодательством является дисциплинарным проступком. См. например: Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М.: Теис, 1994. С. 225-226., Манохин В.М. Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Российское административное право. М.: Юристъ, 1996. С. 181; Конин Н.М. Административное право России. Общая часть. Саратов, 2001. В литературе высказана и противоположная точка зрения: Ответственность в управлении. М, 1985. С. 218

120