Административно-правовое регулирование осуществления государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства в Российской Федерации

вольного вмешательства в частные дела играет важную роль в условиях рыночной экономики. По его мнению, данный принцип означает, что государство в лице компетентных органов использует всевозможные формы и средства госу- дарственно-правового воздействия на экономические отношения. Отсюда возникает потребность в применении иерархических механизмов регулирования хозяйственной деятельности161.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2004 г. N 189 "Вопросы Федеральной антимонопольной службы"162 Федеральная антимонопольная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о конкуренции на товарных рынках и на рынке финансовых услуг, о естественных монополиях, о рекламе, о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (за исключением полномочий, отнесенных законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации о размещении заказов к компетенции других федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления), а также по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, и изданию в пределах своей компетенции нормативных правовых и индивидуальных правовых актов в установленной сфере деятельности.

Вышеназванное постановление закрепляет следующие основные функции Федеральной антимонопольной службы:

а) контроль за соблюдением антимонопольного законодательства, в том числе в сфере электроэнергетики, использования земли, недр, водных и других природных ресурсов;

161Белых В.С. Правовое регулирование предпринимательской деятельности в России: Монография. М.:

Проспект, 2009. С 321.

162Постановление Правительства РФ от 07.04.2004 N 189 (ред. от 15.09.2009) «Вопросы Федеральной антимонопольной службы» // СЗ РФ. 2004. N 15. Ст. 1482; 2004. N 31. Ст. 3259; 2006. N 23. Ст. 2527; 2007. N 1 (2 ч.). Ст. 292; 2008. N 14. Ст. 1414. N 44. Ст. 5089; 2009. N 6. Ст. 738.N 39. Ст. 4613.

61

б) надзор и контроль за соблюдением законодательства о естественных монополиях;

в) надзор и контроль за соблюдением законодательства о рекламе; г) контроль в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение

работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд (за исключением полномочий по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг по государственному оборонному заказу, а также в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд, не относящихся к государственному оборонному заказу, сведения о которых составляют государственную тайну);

д) контроль в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд в случаях и порядке, установленных законодательством Российской Федерации о размещении заказов;

е) контроль за осуществлением иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Таким образом, функция контроля и надзора признается одной из главных в работе антимонопольного органа, а обязательные требования антимонопольного законодательства к товарам (работам, услугам), которые должны выполняться лицами при осуществлении деятельности, сформулированы как негативные обязанности (запреты).

В целях реализации названных функций Федеральной антимонопольной службой приняты ряд нормативно-правовых актов: Постановление Правительства Российской Федерации от 8 апреля 2009 г. N 314 "Об утверждении Правил осуществления государственного контроля за экономической концентрацией в области использования водных объектов"163, Приказ ФАС РФ от 14.11.2007 N 379 "Об утверждении административного регламента Федеральной антимоно-

62

польной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии при размещении заказа на поставку товара, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд"164.

Приказом ФАС РФ от 24.02.2010 N 89 "Об утверждении административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по проведению проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства" определена последовательность действий ФАС РФ при исполнении государственной функции по проведению проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства165.

В соответствии с утвержденным Регламентом предметом плановой и внеплановой проверки является соблюдение требований антимонопольного законодательства проверяемым лицом при осуществлении им своей деятельности, а в случае проведения внеплановой проверки исполнения ранее выданного предписания предметом такой проверки является исполнение проверяемым лицом ранее выданного предписания. Регламент устанавливает, в частности, порядок подготовки и согласования плана проведения проверок, порядок оформления их результатов, определяет порядок рассмотрения жалоб на действия (бездействие) антимонопольного органа в ходе исполнения государственной функции. В приложениях к Регламенту приведен список адресов и телефонов территориальных органов ФАС РФ, а также образцы необходимых документов.

Анализ положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. Позволяет нам сделать вывод, что Федеральная антимонопольная служба осуществляет широкий круг полномочий. При этом изменения, внесенные в данный акт за 2008-2009

164Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. N 6.

165Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. N 19.

63

г.г. показывают тенденцию совершенствования и расширения полномочий ФАС166.

В числе полномочий Федеральной антимонопольной службы следует выделить осуществление контроля за соблюдением коммерческими и некоммерческими организациями, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления антимонопольного законодательства, законодательства о естественных монополиях, законодательства о рекламе (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа)167.

Из этого следует, что антимонопольная служба при осуществлении такого контроля вправе выявлять факты несоблюдения органами власти антимонопольного законодательства. Такое несоблюдение возможно и в форме принятия органами власти каких-то актов. Естественно, что, выявляя нарушение антимонопольного законодательства, антимонопольная служба вправе с такой точки зрения давать оценки и конкретным актам органов власти168.

Антимонопольные органы также вправе оспаривать в суде акты органов власти, в том числе и нормативные. Данный вывод вытекает из письма Президиума ВАС РФ N 80 от 13.08.2004 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов" (п. п. 13 и 14)169. В таком случае они несомненно

166Постановление Правительства РФ от 28.03.2008 N 217 "О внесении изменений в Положение о Федеральной антимонопольной службе" // СЗ РФ. 2008. N 13. Ст. 1316; Постановление Правительства РФ от 29.12.2008 N 1063 "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" // СЗ РФ. 2009. N 2. Ст. 248; Постановление Правительства РФ от 15.09.2009 N 744 "О внесении изменений в акты Правительства Российской Федерации по вопросам Федеральной антимонопольной службы" // СЗ РФ. 2009. N 39. Ст. 4613; Постановление Правительства РФ от 08.02.2007 N 83 "О внесении изменений в Положение о Федеральной антимонопольной службе" // СЗ РФ. 2007. N 7. Ст. 903; Постановление Правительства РФ от 20.02.2010 N 67 "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам определения полномочий федеральных органов исполнительной власти в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности" // СЗ РФ. 2010. N 9. Ст. 960 и др.

167Постановление Правительства РФ от 15.09.2009 N 744 "О внесении изменений в акты Правительства Российской Федерации по вопросам Федеральной антимонопольной службы" // СЗ РФ. 2009. N 39. Ст. 4613

168Трофимов В.Н. Аналитический обзор применения судами антимонопольного законодательства за III квартал 2004 года". Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2006.

169Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 13.08.2004 N 80 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов" // Вестник ВАС РФ. 2004. N 10.

64

дают оценку подобным актам. Однако и тут речь идет о соответствии таких актов антимонопольному законодательству.

Вопросы компетенции антимонопольных органов нередко становятся предметом рассмотрения в суде (Постановление ФАС СКО от 29.04.2002 N

Ф08-1387/2002; Постановление ФАС МО от 19.01.2005 N КА-А40/12716-04;

Постановление ФАС МО от 04.07.2001 N КА-А40/3376-01; Постановление ФАС МО от 25.10.2000 N КА-А40/4908-00; Постановление ФАС ВСО от

24.06.2004 N А33-6967/03-С6-Ф02-2269/04-С1). В частности, суды подчас не склонны толковать расширительно компетенцию антимонопольных органов, когда речь идет об оценке действий органов власти или принятых ими актов. Так, по мнению суда, вопросы правомерности или неправомерности толкования железной дорогой норм Транспортного устава железных дорог РФ, обоснованности применения ответственности не относятся к компетенции антимонопольного органа (Постановление ФАС УО от 01.07.2003 N Ф09-1839/03-АК)170. Еще в одном случае суд указал, что предыдущими судебными инстанциями были правомерно признаны недействительными акты антимонопольного органа, поскольку ему Законом о конкуренции не предоставлено право оценивать акты контролирующих органов и принятых по ним решений, если эти решения приняты в пределах компетенции контролирующих органов (Постановление ФАС СКО от 27.03.2001 N Ф08-770/2001-249А)171.

Еще один вопрос - это распределение компетенции между федеральными и территориальными антимонопольными органами. Необходимо иметь в виду, что федеральный антимонопольный орган вправе делегировать территориальному органу свои полномочия для решения какого-то конкретного дела. Такой

170Постановление ФАС Уральского округа от 01.07.2003 N Ф09-1839/03-АК Вопросы правомерности или неправомерности толкования железной дорогой норм Транспортного устава железных дорог РФ, обоснованности применения ответственности не относится к компетенции антимонопольного органа // http://www.pravosudie.biz/base6/data_ne/sudsswyij.htm

171Постановление ФАС Северо - кавказского округа от 27.03.2001 № ф08-770/2001-249а судебными инстанциями правомерно признаны недействительными акты антимонопольного органа, поскольку данному органу законом РФ о конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках не предоставлено право оценивать акты контролирующих органов и принятых по ним решений, если эти решения приняты в пределах компетенции контролирующих органов // http://www.lawmix.ru/sevkavk_jude.php?id=13338

65

вывод вытекает из Постановления Президиума ВАС РФ N 3891/97 от

28.04.1998172.

О расширении полномочий Федеральной антимонопольной службы свидетельствует и появление нового подразделения - Управления по борьбе с картелями173. Главной функцией данного Управления является борьба с картелями (сговорами)174. Федеральным законом от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" запрещены соглашения и согласованные действия, приводящие к ограничению конкуренции175. Именно такими действиями и соглашениями и будет в понимании российского законодательства картель.

В целом Федеральная антимонопольная служба обладает достаточно широким кругом контрольных полномочий. Все они перечислены положении о Федеральной антимонопольной службе176. Анализ этих полномочий позволяет нам выделить следующие группы контрольных полномочий:

1. В сфере соблюдения антимонопольного законодательства: коммерческими и некоммерческими организациями, федеральными орга-

нами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления антимонопольного законодательства, законодательства о естественных монополиях, законодательства о рекламе (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа);

172 Постановление Президиума ВАС РФ No. 3891/97 от 28.04.1998 // http://www.rdelo.ru/docs/8E25675FF485DFEFC325740D003DCDAB.html

173См.: Интервью: Картели под прицелом // ЭЖ-Юрист. 2008. N 36; Кинев А.Ю. Чистосердечное признание картелей // ЭЖ-Юрист. 2008. N 49; ФАС предлагает сдаться // Налоги. 2009. N 39. С. 1, 3.

174Приказ ФАС РФ от 19.10.2009 N 695 "Об утверждении Перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие ФАС России обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей" // Российская газета. 2009. 02 декабря; Приказ ФАС РФ от 24.02.2010 N 89 "Об утверждении административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по проведению проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. N 19.

175Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ (ред. от 05.04.2010, с изм. от 08.05.2010) "О защите конкуренции" // СЗ РФ. 2006. N 31 (1 ч.). Ст. 3434; Российская газета. 2010. 12 мая.

176Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 331 "Об утверждении Положения о Федераль-

ной антимонопольной службе" // СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3259; 2006. N 45. Ст. 4706. N 49 (2 ч.). Ст. 5223; 2007. N

7.Ст. 903; 2008. N 13. Ст. 1316. N 44. Ст. 5089. N 46. Ст. 5337; Бюллетень Верховного Суда РФ. 2008. N 7; 2009. N 2. Ст. 248. N 3. Ст. 378. N 39. Ст. 4613; 2010. N 9. Ст. 960.

66

за соответствием антимонопольному законодательству соглашений между хозяйствующими субъектами, которые могут быть признаны допустимыми в соответствии с антимонопольным законодательством.

Полномочия ФАС в сфере соблюдения антимонопольного законодательства перечислены в Федеральном законе от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции"177. В их числе следует назвать выдачу антимонопольным органом обязательных для исполнения предписаний хозяйствующим субъектам можно отметить предписание о прекращении нарушения правил недискриминационного доступа к товарам.

Среди других новых полномочий антимонопольного органа можно выделить следующие: размещение на своем сайте в сети Интернет решений и предписаний, затрагивающих интересы неопределенного круга лиц; осуществление в установленном порядке контроля над деятельностью юридических лиц, обеспечивающих организацию торговли на рынках определенных товаров, например на рынке электрической энергии (мощности), в условиях прекращения государственного регулирования цен (тарифов) на такие товары; издание нормативных правовых актов, предусмотренных Законом; ежегодное представление в Правительство РФ доклада о состоянии конкуренции в России и размещение его на сайте антимонопольного органа в сети Интернет.

Привлекает внимание право антимонопольного органа обращаться в арбитражный суд с исками, заявлениями о нарушении антимонопольного законодательства, в том числе с исками, заявлениями о признании недействующими либо недействительными полностью или частично противоречащих антимонопольному законодательству, в том числе создающих необоснованные препятствия для осуществления предпринимательской деятельности, нормативных правовых актов или ненормативных актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных

67

органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации178.

По мнению В.И. Еременко если в ранее действовавшей редакции указанной нормы полномочия антимонопольного органа распространялись, в частности, на органы исполнительной власти субъектов Федерации, то в настоящее время они предоставлены антимонопольному органу в отношении актов органов государственной власти субъектов, которые, как известно, включают в себя и их законодательные органы, что свидетельствует о существенном (а по сути, незаконном) расширении полномочий антимонопольных органов в указанной сфере, поскольку нарушается конституционный принцип разделения властей в Российской Федерации179.

Приказом ФАС РФ от 24.02.2010 N 89 "Об утверждении административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по проведению проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства" определена последовательность действий ФАС РФ при исполнении государственной функции по проведению проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства180.

В соответствии с утвержденным Регламентом предметом плановой и внеплановой проверки является соблюдение требований антимонопольного законодательства проверяемым лицом при осуществлении им своей деятельности, а в случае проведения внеплановой проверки исполнения ранее выданного предписания предметом такой проверки является исполнение проверяемым лицом ранее выданного предписания. Регламент устанавливает, в частности, порядок подготовки и согласования плана проведения проверок, порядок оформления их результатов, определяет порядок рассмотрения жалоб на действия (бездействие) антимонопольного органа в ходе исполнения государственной функции.

178Федеральный закон от 17.07.2009 N 164-ФЗ (ред. от 25.11.2009) "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите конкуренции" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // 2009, N 29,

ст. 3601,

179Еременко В.И. Очередные изменения в антимонопольном законодательстве Российской Федерации // Законодательство и экономика. 2010. N 2. С. 7 - 17.

180Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. N 19.

68

В приложениях к Регламенту приведен список адресов и телефонов территориальных органов ФАС РФ, а также образцы необходимых документов.

2. В сфере деятельности субъектов естественных монополий:

за действиями, которые совершаются с участием или в отношении субъектов естественных монополий и результатом которых может являться ущемление интересов потребителей товара, в отношении которого применяется регулирование, либо сдерживание экономически оправданного перехода соответствующего товарного рынка из состояния естественной монополии в состояние конкурентного рынка;

за соблюдением требований обеспечения доступа на рынки услуг естественных монополий и оказанием услуг субъектами естественных монополий на недискриминационных условиях;

за соблюдением установленных законодательством о естественных монополиях требований об обязательности заключения договоров субъектами естественных монополий.

Следует отметить, что Федеральной антимонопольной службе даны широкие полномочия по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, в том числе и в сфере естественных монополий. Так, прежде всего, органы Федеральной антимонопольной службы осуществляют контроль за соблюдением организациями, федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления законодательства о естественных монополиях181.

Кроме контроля за соблюдением законодательства о естественных монополиях органы федеральной антимонопольной службы осуществляют контроль за действиями, которые совершаются с участием или в отношении субъектов естественных монополий и результатом которых может являться ущемление интересов потребителей товара, в отношении которого применяется регулирование, либо сдерживание экономически оправданного перехода соответствую-

69

щего товарного рынка из состояния естественной монополии в состояние конкурентного рынка.

3.В области соблюдения антимонопольного законодательства, в том числе

всфере электроэнергетики:

за действиями субъектов оптового и розничного рынков электроэнергии, занимающих исключительное положение на указанных рынках, перераспределением долей (акций) в уставных капиталах субъектов оптового рынка и их имущества, суммарной величиной установленной генерирующей мощности электростанций, включаемых в состав генерирующих компаний;

за действиями совета рынка и организаций коммерческой и технологической инфраструктуры оптового рынка электрической энергии (мощности), а также за соблюдением стандартов раскрытия информации субъектами оптового и розничных рынков электроэнергии в пределах своей компетенции;

за соблюдением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, а с даты окончания переходного периода реформирования электроэнергетики группами лиц и аффилированными лицами в границах одной ценовой зоны оптового рынка запрета на совмещение деятельности по передаче электрической энергии и оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике с деятельностью по производству и купле-продаже электрической энергии, включая контроль за соблюдением особенностей функционирования хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность в области электроэнергетики преимущественно для удовлетворения собственных производственных нужд, установленных законодательством Российской Федерации;

за действиями субъектов оптового и розничных рынков электрической энергии (мощности) в части установления случаев манипулирования ценами на электрическую энергию (мощность) на оптовом и розничных рынках электрической энергии (мощности);

за соблюдением организациями, обязанными осуществлять деятельность по установке, замене, эксплуатации приборов учета используемых энергетических ресурсов, требований о заключении и исполнении договора об установке,

70