Административно-правовое регулирование осуществления государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства в Российской Федерации

нить вред другому лицу, а также злоупотребление правом в иных формах; использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции, а также злоупотребление доминирующим положением на рынке (ст. 10);

Кодекс РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ)15; Федеральный закон от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкурен-

ции"16; Федеральный закон от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ "О естественных монополиях"17; указы Президента РФ18, постановления и распоряжния Правительства РФ19; нормативные правовые акты, принимаемые Федеральной антимонопольной службой в установленной сфере деятельности.

15Кодекс об административных правонарушениях // СЗ РФ. 2002. № 1 (часть 1). Ст.1; 2010. N 18. Ст.

2145.

16СЗ РФ. 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3434; Российская газета. 2010. 12 мая.

17СЗ РФ. 1995. N 34. Ст. 3426; 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6236.

18Указ Президента РФ от 28.02.1995 N 220 "О некоторых мерах по государственному регулированию естественных монополий в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 858; Указ Президента РФ от 28.04.1997 N 426 (с изм. от 23.07.2001) "Об Основных положениях структурной реформы в сферах естествен-

ных монополий" // СЗ РФ. 1997. N 18.Ст. 2132; 2001. N 31. Ст. 3235; Указ Президента РФ от 16.11.1992 N 1392 (ред. от 26.03.2003, с изм. от 15.09.2008) "О мерах по реализации промышленной политики при приватизации государственных предприятий" (вместе с "Временным положением о холдинговых компаниях, создаваемых при преобразовании государственных предприятий в акционерные общества") // САПП РФ. 1992. N 21. Ст. 1731.

19Постановление Правительства РФ от 27.02.1992 N 132 "О временных мерах по специальному регулированию хозяйственной деятельности предприятий - монополистов в 1992 году" // Экономика и жизнь.1992. N 11; Постановление Правительства РФ от 29.12.1994 N 1434 "О сети региональных агентств поддержки малого бизнеса" // СЗ РФ. 1995. N 2. Ст. 143; Постановление Правительства РФ от 20.12.1997 N 1613 "О Программе демонополизации и развития конкуренции на рынке жилищно - коммунальных услуг на 1998 - 1999 годы" // СЗ РФ. 1998. N 1. Ст. 128; Постановление Правительства РФ от 21.02.1998 N 239 (ред. от 14.11.1998) "О Мероприятиях по решению задач государственной антимонопольной политики, демонополизации экономики и развития конкуренции на товарных рынках Российской Федерации в 1998 - 2000 годах" // СЗ РФ. 1998. N 9. Ст. 1116. 1998. Ст. 5781; Постановление Правительства РФ от 20.10.2003 N 638 "О системе отчетности, представляемой в федеральный орган исполнительной власти по регулированию естественных монополий" // СЗ РФ. 2003. N 43. Ст. 4245; Постановление Правительства РФ от 26.11.2001 N 814 (ред. от 15.05.2006) "О перечне видов имущества, входящего в состав единого производственно-технологического комплекса организациидолжника, являющейся субъектом естественной монополии топливно-энергетического комплекса" // СЗ РФ. 2001. N 49. Ст. 4626; Постановление Правительства РФ от 27.10.2006 N 628 "Об утверждении Правил осуществления контроля за соблюдением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями запрета на совмещение деятельности по передаче электрической энергии и оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике с деятельностью по производству и купле-продаже электрической энергии и о внесении изменения в Положение о Федеральной антимонопольной службе, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 331" // СЗ РФ. 2006. N 45. Ст. 4706; Постановление Правительства РФ от 10.11.2007 N 769 (ред. от 30.01.2008) "О соглашениях между исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и хозяйствующими субъектами о снижении и поддержании цен на отдельные виды социально значимых продовольственных товаров первой необходимости" // СЗ РФ. 2007. N 47 (2 ч.). Ст. 5765. 2008. N 5. Ст. 405; Постановление Правительства РФ от 19.12.2007 N 896 (ред. от 29.12.2008) "Об утверждении Правил формирования и ведения Реестра хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара в размере более чем 35 процентов или занимающих доминирующее положение на рынке определенного товара, если в отношении такого рынка федеральными законами установлены случаи признания доминирующим положения хозяйствующих субъектов" // СЗ РФ. 2007. N 52. Ст. 6480. 2009. N 2. Ст. 248; Распоряжение ВС РФ, Правительства РФ от 03.07.1992 N 3193рп-1 "О мерах по пресечению фактов участия должностных лиц органов государственной власти и управления в предпринимательской деятельности" // Ведомости СНД и ВС РФ.1992. N 28. Ст. 1672; Распоряжение Правительства РФ от 19.05.2009 N 691-р «Об утверждении Программы развития конкуренции в Российской Федерации» (вместе с "Планом мероприятий по

11

Федеральный закон "О защите конкуренции" определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе: предупреждения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком РФ.

В соответствии с п. 7 ст. 4 Закона о защите конкуренции под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Как отмечает К.Ю. Тотьев данное определение применимо не только к товарным (в понимании Закона о конкуренции на товарных рынках), но и к финансовым рынкам. Дело в том, что в новом антимонопольном законодательстве в состав товара включается финансовая услуга, а товарный рынок предполагает обращение и финансовых услуг (п. п. 1, 4 ст. 4 Закона о защите конкуренции). Тем самым с помощью понятия конкуренции была юридически унифицирована сфера применения Закона о защите конкуренции 2006 г. относительно товарных и финансовых рынков20.

Существует и иная позиция. Так, Р.Ф. Хашукаев замечает, что «легальное определение понятия «конкуренция» не совпадает ни с одной из дефиниций, предложенных в экономической литературе, но вместе с тем оно как бы обобщило, уровняло экономические подходы к конкуренции, взяв положительное и отказавшись от сомнительных положений в них»21.

реализации программы развития конкуренции в Российской Федерации на 2009 - 2012 годы") // СЗ РФ. 2009. N 22. Ст. 2736 и др.

20Тотьев К.Ю. Унификация антимонопольного законодательства России // Законы России: опыт, анализ,

практика. 2007. N 6. С. 22.

21См.: Хашукаев Р.Ф. Государственно-правовое регулирование конкуренции на товарных рынках Российской Федерации. - М.; Издательство РАГС, 2003. С. 37.

12

Правовое значение понятия «конкуренция» по мнению О.А. Кудинова выражается в следующем:

создание необходимых условий развития конкуренции и ее защиты; ограничение конкуренции и ее недобросовестные проявления противо-

правны и наказываются по закону; сложившиеся в ходе конкуренции обычаи делового оборота являются

стандартом для выявления случаев недобросовестной конкуренции; содействие развитию конкуренции отнесено законодательством к

основным задачам федерального антимонопольного органа и других уполномоченных федеральных органов исполнительной власти;

условия конкуренции на соответствующем рынке учитываются при проведении антимонопольного контроля за экономической концентрацией22.

В противовес данному понятию Федеральный закон содержит определение недобросовестной конкуренции, при которой хозяйствующие субъекты или их группы осуществляют деятельность, которая направлена на получение преимуществ и противоречит законодательству Российской Федерации, обычаям делового оборота, требованиям добропорядочности, разумности и справедливости, при этом другие субъекты предпринимательской деятельности несут убытки или наносится вред их деловой репутации.

Однако, не все авторы согласны с таким пониманием недобросовестной конкуренции. О.А. Городов отмечает, что в таком варианте недобросовестной является вовсе не конкуренция, как ее понимает сам законодатель, а в лучшем случае ее отдельный фрагмент, да и то при условии, что действия хозяйствующих субъектов, направленные на получение преимуществ при осуществлении предпринимательской деятельности, есть не что иное, как возможность одностороннего воздействия на общие условия обращения товаров в том либо ином сегменте товарного рынка23.

22Кудинов О.А. Предпринимательское (хозяйственное) право: учебное пособие. М., 2007.С. 68-69.

23Городов О.А. Недобросовестная конкуренция: теория и правоприменительная практика. М.: Статут, 2008. С. 216.

13

Отметим, что конкурентные отношения регулируются в зависимости от вида рынка. Так, деятельность на товарных рынках подчинена нормам Закона о конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках24, в сфере естественной монополии - это Федеральный закон от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ "О естественных монополиях"25.

Примерный перечень действий, которые могут квалифицироваться как недобросовестная конкуренция, первоначально был закреплен в ст. 10 Закона РСФСР от 22 марта 1991 г. N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках". В настоящее время данный закон практически утратил свою актуальность, поскольку сохраняет силу только статья 4 («Определение основных понятий»). Однако, «монополистическая деятельность» как правовая категория стала использоваться в российском антимонопольном законодательстве с принятием Закона РСФСР от 22.03.1991 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»26. Первоначально законодатель относил к монополистической деятельности совершенно разнородные правонарушения: противоправные действия (бездействие) как хозяйствующих субъектов (предпринимателей), так и органов публичной власти, направленные на недопущение, ограничение или устранение конкуренции (ч. 9 ст. 4).

Федеральный закон от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ «О защите конкуренции» монополистическую деятельность определяет как злоупотребление хозяйствующим субъектом, группой лиц своим доминирующим положением, соглашения или согласованные действия, запрещенные антимонопольным законода-

24Закон РСФСР от 22.03.1991 N 948-1 (ред. от 26.07.2006) "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 16. Ст. 499; СЗ РФ. 2006. N

31(1 ч.). Ст. 3434.

25СЗ РФ. 1995. N 34. Ст. 3426; 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6236.

26Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 16. Ст. 499; Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 32. Ст. 1882; N

34.Ст. 1966; СЗ РФ. 1995. N 22. Ст. 1977; N 51. Ст. 4974; 1998. N 19. Ст. 2066; 2000. N 2. Ст. 124; 2002. N 1. Ст. 2; N 12. Ст. 1093; 2005. N 10. Ст. 761.2006. N 6. Ст. 636. 2006. N 31 (1 ч.). Ст. 3434.

14

тельством, а также иные действия (бездействие), признанные в соответствии с федеральными законами монополистической деятельностью27.

По сравнению с предыдущим Законом из определения монополистической деятельности законодатель изъял органы публичной власти, что на наш взгляд является верным. Однако нынешнее определение содержит лишь перечень видов этого правонарушения. Оно позволяет выделить сущность и цель монополистической деятельности.

Как справедливо отмечает К.Ю. Тотьев отсутствие общего унифицированного определения понятия «монополистическая деятельность» порождает целый ряд проблем квалификации данного правонарушения. В частности, неясно, какие именно составы подпадают под понятие "иные действия (бездействие)", используемое в п. 10 ст. 4 Закона о защите конкуренции.

Легальное определение монополистической деятельности позволяет нам сделать вывод, что она выражается в следующем:

-злоупотребление доминирующим положением хозяйствующим субъектом или группой лиц;

-соглашения или согласованные действия, запрещенные антимонопольным законодательством;

-иные действия (бездействие), признанные в соответствии с законодательством монополистической деятельностью.

Как справедливо отмечает К.М. Хутов буквальное толкование рассматриваемого определения позволяет отнести к монополистической деятельности некоторые антиконкурентные действия органов власти и управления28. В частности, под соглашениями или согласованными действиями можно понимать не только действия хозяйствующих субъектов (ст. 13 Федерального закона о защите конкуренции 2006 г.), но и ограничивающие конкуренцию соглашения или согласованные действия органов власти и управления (ст. 16 Федерального

27СЗ РФ. 2006. N 31. Ст. 3434; 2007. N 49. Ст. 6079; 2008. N 18. Ст. 1941.N 27. Ст. 3126; N 45. Ст. 5141; 2009. N 29. Ст. 3610; N 29. Ст. 3610. N 29. Ст. 3618. N 52 (1 ч.). Ст. 6450. N 52 (1 ч.). Ст. 6455; 2010. N 15. Ст. 1736; Российская газета. 2010. 12 мая.

28Хутов К.М. Преступный монополизм: уголовно-политическое и криминологическое исследование / под ред. Н.А. Лопашенко. М.: Волтерс Клувер, 2007. С. 200.

15

закона о защите конкуренции 2006 г.). В самом определении нет указания на то, что соглашения или согласованные действия, образующие монополистическую деятельность, могут быть совершены только хозяйствующими субъектами. В то же время гл. 2 "Монополистическая деятельность. Недобросовестная конкуренция" Федерального закона о защите конкуренции 2006 г. регулирует только деятельность хозяйствующих субъектов и групп лиц, а ограничивающие конкуренцию соглашения или согласованные действия органов власти и управления регламентируются гл. 3 "Запрет на ограничивающие конкуренцию акты, действия (бездействие), соглашения, согласованные действия федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации". Можно сделать вывод, что соглашения или согласованные действия органов власти и управления не являются монополистической деятельностью. Следовательно, новое законодательное определение монополистической деятельности необходимо уточнить, указав в качестве субъектов соглашений или согласованных действий хозяйствующие субъекты.

Следует отметить, что одним из негативных проявлений конкуренции является то обстоятельство, что она создает предпосылки для монополизации рынка. Сущность монопольного положения раскрывается через категорию доминирующего положения субъекта предпринимательства на рынке.

Согласно ст. 5 Федерального закона "О защите конкуренции" доминирующим положением признается положение хозяйствующего субъекта (группы лиц) или нескольких хозяйствующих субъектов (групп лиц) на рынке определенного товара, дающее такому хозяйствующему субъекту (группе лиц) или таким хозяйствующим субъектам (группам лиц) возможность оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на соответствующем товарном рынке, и (или) устранять с этого товарного рынка других хозяйствующих

16

субъектов, и (или) затруднять доступ на этот товарный рынок другим хозяйствующим субъектам.

Доминирующее положение - центральное понятие антимонопольного законодательства29. Оно означает исключительное положение хозяйствующего субъекта на рынке товара, не имеющего заменителя, либо на рынке взаимозаменяемых товаров, дающее ему возможность влиять на общие условия обращения товара на соответствующем рынке или затруднять доступ на рынок другим предпринимателям30.

Государственный контроль за экономической концентрацией, осуществляемый антимонопольными органами в соответствии с Законом о защите конкуренции, является одной из форм государственного регулирования предпринимательской деятельности. Важно отметить, что антимонопольный контроль не имеет целью запретить хозяйственную интеграцию и экономическую концентрацию, а направлен на предотвращение ограничения конкуренции, возникновения и усиления монополистической деятельности31.

В то же время, следует отметить, недостаточно высокая результативность антимонопольного регулирования остается, что отражается на ходе экономической реформы и вызывает особую озабоченность органов как законодательной, так и исполнительной власти. Приватизация государственных и муниципальных предприятий, сопровождавшаяся демонополизацией в межотраслевом и внутриотраслевом разрезах, формированием различных правовых режимов искусственной, естественной и государственной монополий порой заслоняла проблемы, с которыми пришлось столкнуться отечественным товаропроизводителям в 90-е годы. Все еще не налажен должный контроль государства за концентрацией собственности в целях монополизации рынка. Для правильного определения последствий злоупотреблений доминирующим положением хозяйст-

29Беляева О.А. Предпринимательское право: Учебное пособие / под ред. В.Б. Ляндреса. 2-е изд., испр. и доп. М.: КОНТРАКТ, ИНФРА-М, 2009. С. 352.

30Методические рекомендации по определению доминирующего положения хозяйствующего субъекта на товарном рынке, утв. Приказом ГКАП России от 3 июня 1994 г. N 67 // Вестник ВАС РФ. 1994. N 11. Применяется в части, не противоречащей Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ.

31Корпоративное право: Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению "Юриспруденция" / Е.Г. Афанасьева, В.Ю. Бакшинскас, Е.П. Губин и др.; отв. ред. И.С. Шиткина. М.: Волтерс Клувер, 2007. С

17

вующего субъекта на рынке необходимы глубокий анализ рынка и оценка его динамики. Требуется более глубокая интеграция знаний из объективно взаимосвязанных отраслей экономики и права, выработка на этом основании системы стандартов и норм, имеющих практическую значимость для государственных антимонопольных органов, других органов законодательной, исполнительной и судебной власти32.

Происходящее изменение элементов системы отношений антимонопольного регулирования (административная реформа и реформа местного самоуправления, адаптация экономических агентов и контрактов между ними к соответствующим трансформациям институциональной среды) ведет к изменению административных и экономических барьеров в осуществлении предпринимательской деятельности, степени единства экономического и правового пространства на территории России, влияния отдельных секторов экономики на динамику цен в рамках национальной экономики и определяет макроэкономические приоритеты институционализации антимонопольного регулирования33.

Государство в настоящее время не полностью использует возможности своих властно-распорядительных полномочий по созданию условий для действия другой своеобразной принудительной силы - конкуренции на рынке. Лишь сложение двух таких качественно различных сил дает эффект цивилизованной рыночной экономики.

1.2. Правовой статус государственных антимонопольных органов

Прежде чем обратиться к анализу правового статуса собственно антимонопольных органов следует остановиться на общетеоретическом понятии «статус субъекта права», а также выявлении специфики правового статуса государственных органов, одним из которых и является Федеральная антимонопольная служба.

32Казачкова З. М. Государственное антимонопольное регулирование в России и США: сравнительное правовое исследование: дис. ... докт. юрид. наук. Москва, 2002. С. 147.

33Довбыш В. Е. Макроэкономические приоритеты рыночной институционализации государственного антимонопольного регулирования: дис. … канд. экон. наук. Ростов-на-Дону, 2006. С.4.

18

Семантическое определение правового статуса содержится в словаре русского языка под редакцией Н.Ю. Шведовой - (от лат. status - состояние, положение) правовое положение гражданина либо юридического лица34. Авторы Большого юридического словаря определяют правовой статус как «установленное нормами права положение его субъектов, совокупность их прав и обязанностей»35.

Однако в доктрине права понимание данного термина не отличается однозначностью и определенностью. Данное понятие первоначально отождествлялось с правоспособностью (Н.Г. Александров, С.Н. Братусь) или с правосубъектностью (А.В. Мицкевич, Б.К. Бегичев). Так, А. В. Мицкевич рассматривал правовой статус субъекта права аналогично понятию правоспособности исходя из понимания последней как суммы некоторых общих прав36. Как самостоятельная юридическая категория термин «правовой статус» появился в советской юриспруденции в 60-х годах XX века. В 70-х годах категория «правового статуса» получила достаточно широкую разработку в трудах таких ученых, как Н.В. Витрук, Л.Д. Воеводин, В.А. Кучинский, Е.А. Лукашева, Н.И. Матузов, Г.В. Мальцев, В.И. Новоселов, В.А. Патюлин и др.

В частности, в это время была высказана идея, что правовой статус не сводится к правоспособности, поскольку последняя является лишь свойством личности быть субъектом прав и обязанностей37. Другими словами, правоспособность в отличие от правового статуса обозначает только потенциальную или презюмируемую способность быть субъектом права (В.А. Патюлин).

Как справедливо отметил по этому поводу Н.И. Матузов, правовое положение личности в обществе и ее правосубъектность отнюдь не совпадающие понятия. Правосубъектность, несомненно, входит в правовой статус, характеризует его, но к нему не сводится. Правосубъектность это свойство, качество субъекта, его способность иметь и самостоятельно осуществлять права и обя-

34См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. М., 1984.

35Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Д. Зорькина, В.Е. Крутских. М., 1999. С.

36Мицкевич А.В. Субъекты советского права. М., 1963. С. 212.

37Патюлин В.А. Государство и личность в СССР. М., 1974. С. 226.

19

занности. Правовой же статус – не свойство, не качество, а положение, состояние лица (гражданина)38.

Из этого вовсе не следует, что правосубъектность гражданина не имеет никакого отношения к его правовому положению. Являясь составной частью правового статуса, правосубъектность не может не характеризовать правового положения граждан, однако это все же разные категории39.

В настоящее время под статусом субъекта права или правовым статусом субъекта обычно понимается его правовое состояние, характеризуемое комплексом (системой) юридических прав и обязанностей40.

Латинское слово «status» в переводе означает «положение», «состояние», поэтому в специальной литературе понятия правового статуса субъекта и его правового положения зачастую рассматриваются как синонимы. Так, Л.Д. Воеводин указывает: "Применительно к характеристике места гражданина, физического лица в правовом общении термины "статус", "положение", "состояние" чаще всего применяются в работах по общей теории государства и права в связи с рассмотрением вопроса о субъектах права"41.

Вместе с тем, некоторые ученые считают более правильным разграничивать данные понятия. При этом термин «правовое положение» рассматривается как более широкое понятие, обусловливается правовым статусом42. Н.В. Витрук и В.А. Кучинский разграничивали понятие правового статуса и правового положения индивида, так как, по их мнению, первое выступает частью (ядром) второго43.

Р.А. Ромашов полагает, что "правовой статус - совокупность прав и обязанностей, персонифицирующих лицо в качестве участника юридически значимых отношений"; "правовое положение - совокупность факторов, определяющих место лица в правотворческом и правореализационном процессе; в качест-

38Матузов Н.И. Субъективные права граждан СССР. Саратов, 1966. С. 90 - 91.

39Матузов Н.И. Субъективные права граждан СССР. Саратов, 1966. С. 91.

40Якимов А.Ю. Статус субъекта права (Теоретические вопросы) // Государство и право. 2003. № 4. С.5.

41Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. М., 1997. С. 12.

42Бараненков В.В. Системно-структурный анализ института юридического лица // Юрист. 2006. N 9. С.

43Витрук Н.В. Основы правового положения личности в социалистическом обществе. М., 1979. С. 25-34; Кучинский В.А. Личность, свобода, право. М., 1978. С. 115.

20