Административно-правовое регулирование осуществления государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства в Российской Федерации

В российском законодательстве предусмотрена ответственность за ущерб, причиненный неправомерными действиями и решениями государственных органов и должностных лиц. Согласно статье 1070 Гражданского кодекса РФ вред, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного привлечения к административной ответственности в виде административного ареста, а также вред, причиненный юридическому лицу в результате незаконного привлечения к административной ответственности в виде административного приостановления деятельности, возмещается за счет казны Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законом, за счет казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования. Вред возмещается в полном объеме независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда в порядке, установленном законом.

Очевидно, что и в этом случае реализуется принцип ответственности государства за незаконные действия и решения своих органов. Например, статья 26 Закона о защите конкуренции устанавливает, что вред, причиненный физическому или юридическому лицу в результате разглашения антимонопольным органом либо его должностными лицами информации, составляющей коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайну, подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации.

Безусловно, ответственность, в том числе, и административная может возлагаться на должностных лиц органов государственной власти. Та же статья 26 Закона предусматривает, что за разглашение информации, составляющей коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайну, работники антимонопольного органа несут гражданско-правовую, административную и уголовную ответственность. Однако, личная ответственность должностных лиц органа государственной власти характеризует их административно-правовой статус как должностного лица, но не статус государственного органа. В этой связи мы

31

полагаем, что нет никакой необходимости включать ответственность в структуру административно-правового статуса органа государственной власти.

На наш взгляд в структуре правового статуса государственного органа можно выделить следующие блоки:

•системно-иерархический, определяющий его место в системе органов государственной власти;

•целевой – цель его создания и деятельности, задачи и функции;

•компетенционный, характеризующийся определенным набором властных полномочий;

•внешнеорганизационный;

•внутриорганизационный.

Рассмотрим указанные блоки административно-правового статуса в отношении антимонопольных органов.

Во-первых, спецификой органов государственной власти является то, что они находятся в системном единстве, а следовательно в определенном соотношении с другими государственными органами и аппаратом государства в целом. В этой связи следует согласиться с теми авторами, которые выделяют в правовом статусе органа государственной власти такой элемент как место в системе государственной власти и системе государственных органов Российской Федерации.

Вэтом контексте можно выделить:

•правовой статус органов законодательной, исполнительной и судебной власти (в соответствии с принципом разделения властей);

•правовой статус федеральных органов государственной власти и правовой статус органов государственной власти субъектов Российской Федерации (по иерархии в соответствии с принципом федерализма);

•правовой статус правотворческих, правоприменительных и правоохранительных органов государственной власти (по правовым

формам деятельности).

32

Федеральная антимонопольная служба относится к органам исполнительной власти и является федеральной структурой. После знакового Указа Президента Российской Федерации N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" было введено разделение исполняемых органами государственной власти нормотворческих, контрольно-надзорных и организа- ционно-хозяйственных функций по разным органам.

Федеральное министерство, согласно данному документу, призвано выполнять функции по выработке государственной политики и нормативноправовому регулированию в установленной сфере деятельности.

Федеральная служба осуществляет функции по контролю и надзору, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности.

Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.

Таким образом, Федеральная антимонопольная служба в данной системе представляет собой орган государственной власти, выполняющий контрольнонадзорные функции.

Нужно сказать, что в современной литературе отмечается, что традиционное представление о трех ветвях власти уже не соответствует реальной правовой практике и конституционному нормотворчеству83. Во многих новых конституциях содержатся нормы, регулирующие деятельность не только законодательной, исполнительной и судебной властей, но и "контрольной", "учредительной", "избирательной"; в Конституции Алжира 1976 г. названы шесть властей, и в их числе "политическая".

33

В России одним из первых эту идею высказал В.Е. Чиркин84, который к носителям этой ветви государственной власти относит высшие органы государства особого рода, независимые в осуществлении своих функций, организационно обособленные, обладающие специфическими полномочиями и неограниченной сферой их применения. Органы контрольной власти занимаются расследованием, проверкой, изучением состояния дел, о результатах своей работы они докладывают другим органам государства, которые и принимают соответствующие меры к нарушителям. Ю.В. Кореневский также высказался о том, что теоретически возможно выделение контрольной власти, не совпадающей с тремя традиционными, куда входила бы и прокуратура85. Правовые основы функционирования прокуратуры как органа контрольной власти исследовали Буянский С.Г.86, Сологубов А.С.87, Антонов И.А.88 и др.

В конституционном праве к контрольной ветви власти относят органы прокуратуры, счетные палаты, институт омбудсмана, избирательные органы, государственный банк и ряд других89. Как нам представляется, если вести речь о существовании самостоятельной ветви государственной власти – контрольной власти, то в ее структуру должны включаться не только высшие органы государственной власти, но и ведомственные органы, осуществляющие государственный контроль и надзор за соблюдением действующего законодательства. В подобной интерпретации антимонопольные органы также могут быть отнесены к контрольной ветви власти.

84См.: Чиркин В.Е. Контрольная власть // Государство и право. 1993. N 4; Чиркин В.Е. Элементы сравнительного государствоведения. М., 1994; Чиркин В.Е. Конституционное право России и зарубежный опыт. М., 1998; Чиркин В.Е. Государствоведение: Учебник. М.: Юристъ, 1999; Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления: Учебник. М.: Юристъ, 2005; Чиркин В.Е. Конституция: российская модель. М.: Юристъ, 2004.

85Кореневский Ю.В. Становление правового государства в Российской Федерации и функции прокуратуры // Государство и право. 1994. N 5. С. 26.

86Буянский С.Г. Правовые основы функционирования прокуратуры как органа контрольной власти //

Закон. - 2005. N5. - С. 106-109

87Сологубов А.С. Особенности правового статуса органов прокуратуры России в федеральных округах (на примере Центрального федерального округа) - М., 2006.

88Антонов И.А. Место и роль прокуратуры Российской Федерации в системе контрольной власти (кон- ституционно-правовой аспект). Автореф. дисс. ... к.ю.н. - М., 2003.

89Бурмистров А.С. Структура контрольной власти в России // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. N 4; Даньшина Н.А. К вопросу о контрольной власти // Административное и муниципальное право. 2008. N 2.

34

Второй элемент правового статуса государственного органа включает в себя цель его создания и деятельности, задачи, управленческие функции.

В научной литературе нет единства в понимании функций и целей. Термином «функция» часто обозначаются понятия «задача», «компетенция», «принцип», «права», «цель» и т.п.

Д.А. Ковачев, например, рассматривает в качестве задач государственного органа цели его деятельности, получившие юридическое закрепление90. Д.Д. Цабрия отмечал, что "предписанная правовыми нормами цель указывает желаемый результат деятельности органа управления, определяет тем самым ее направленность... Нормы, устанавливающие задачи органа управления, определяют конкретные направления его деятельности, ее параметры, ориентируют орган на достижение поставленных перед ним целей"91.

Очень часто происходит смешение отнюдь не одинаковых по смысловой нагрузке понятий «цель», «задача» и «функция»92. Отдельные авторы исходят из того, что в большинстве случаев термин «задачи» можно употреблять в узком смысле как функции, для выполнения которых политическими властями создаются те или иные публичные службы93. В этой связи, нам представляется необходимым разобраться как соотносятся между собой понятия «цель», «задача» и «функция».

Что же такое «функция»? В переводе с латинского (от лат. functio) функция буквально обозначает: исполнение, осуществление. В словарях дается понимание функции как деятельности, обязанности, работы94.

Как отмечает В.Б. Аверьянов, отнюдь не функции, а именно цели и задачи являются базовым структуроформирующим фактором95. Однако любая задача реализуется путем осуществления функций. Смысл целевого подхода заключается в возможности определения на его основе всех функций, необходимых

90См.: Ковачев Д.А. Функция, задачи, компетенция и правоспособность государственного органа // Пра-

воведение. 1985. N 4. С. 44.

91Цабрия Д.Д. Статус органа управления // Советское государство и право. 1978. N 2. С. 127

92Ковачев Д.А. Функции, задачи, компетенция, и правоспособность государственного органа // Известия ВУЗов. Правоведение, 1985, № 4. С. 44.

93Гурней Б. Введение в науку управления. М.: Прогресс, 1969. С. 35.

94Советский энциклопедический словарь. М., 1987. С. 1441.

95Аверьянов В.Б. Аппарат государственного управления. Киев, 1990. С. 57-62.

35

для выполнения целей и задач организации как системы. Поэтому следует говорить не о сопоставлении и противопоставлении функционального и целевого подхода, а о дополнении и усилении функционального подхода целевым аспектом.

Поскольку функция представляет собой основное направление деятельности субъекта, публичные функции государственного органа можно определить основные направления его деятельности, осуществление которых позволяет реализовать поставленные перед этим государственным учреждением цели.

В Положении о Федеральной антимонопольной службе96 говорится, что она является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, законодательства в сфере деятельности субъектов естественных монополий (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа), рекламы, контролю за осуществлением иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, а также по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд (за исключением полномочий по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг по государственному оборонному заказу, а также в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд, не относящихся к государственному оборонному заказу, сведения о которых составляют государственную тайну).

Очевидно, что в данном случае описываются именно функции Федеральной антимонопольной службы, но не цель ее деятельности. Антимонопольные органы (в данном случае – ФАС России) создаются в целях реализации антимонопольного законодательства и, прежде всего, Федерального закона от

26.07.2006 N 135-ФЗ (ред. от 05.04.2010, с изм. от 08.05.2010) "О защите конку-

36

ренции". В статье 2 данного закона определяется его цель. В этой связи представляется, что основной целью создания и деятельности Федеральной антимонопольной службы является обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Функции антимонопольного органа определяются в ст. 22 Закона о защите конкуренции. Так, согласно данной норме, антимонопольный орган выполняет следующие основные функции:

1)обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов;

2)выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по их прекращению и привлекает к ответственности за такие нарушения;

3)предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства;

4)осуществляет государственный контроль за экономической концентрацией, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов, а также при проведении торгов в случаях, предусмотренных федеральными законами.

Третий элемент правового статуса органа государственной власти составляет его компетенция. Нужно сказать, что в специальной литературе понятие «компетенция» толкуется неоднозначно. Так, в качестве элементов компетенции рассматриваются права и обязанности, цели97, задачи98, функции99, предметы ведения100, ответственность101.

97См.: Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001. С. 55

98См.: Кузнецов И.Н. Компетенция высших органов власти и управления СССР. М.: Юридическая литература, 1969. С. 13 - 22; Лазарев Б.М. О компетенции органа советского государства // Советское государство и право. 1964. N 10; Юсупов В.А. Научная организация исполнительной власти: Учебное пособие. Изд. 2-е, доп. Волгоград: Издательство ВИЭСП, 2003. С. 65; Ямпольская Ц.А. Субъекты административного права: Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. М., 1958. С. 11.

99См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 1997. С. 209; Махов В.Х. Контрольные функции органов государственной власти Российской Федерации в условиях проведения админи-

37

Наиболее распространенной является точка зрения, что компетенция (от лат. competere - добиваться, соответствовать, подходить) представляет собой совокупность установленных нормативными правовыми актами задач, функций, прав и обязанностей (полномочий) государственных органов, должностных лиц, общественных организаций, коммерческих и некоммерческих организаций102.

Как нам представляется понятие компетенции может рассматриваться в узком и широком смысле слова. Приведенное выше понимание компетенции находится именно в русле широкого толкования данного термина, т.е. как совокупности не только властных полномочий, но и прав и обязанностей. В этом смысле, например, говорят о компетенции не только государственного или муниципального органа, т.е. органа публичной власти, но и о компетенции самых различных государственных и негосударственных, коммерческих и некоммерческих организаций. Действительно если компетенция представляет собой нормативно очерченный круг прав и обязанностей, то она является характеристикой любого юридического или должностного лица.

В то же время возможно и узкое понимание термина «компетенция», согласно которому он обозначает властные полномочия органа публичной власти. Так, Д.Н. Бахрах включает в понятие компетенции властные полномочия (обязанности и права) и подведомственность (круг дел)103. Выделяя в структуре правового статуса компетенционный блок, ученый отмечает, что данный элемент относится только к государственным органам, так как компетенция состоит «...из совокупности властных полномочий...»104, которые отсутствуют у других субъектов. Мы в рамках данной работы будем исходить именно из такого «узкого» понимания компетенции.

стративной реформы: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2005. С. 15.

100См.: Тихомиров Ю.А. Основные черты компетенции представительных органов власти // Вопросы развития и совершенствования органов народного представительства в СССР: Труды ВЮЗИ. Т. 8. М., 1966. С. 7; Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001. С. 55

101См.: Советское административное право / Под ред. С.С. Студеникина. М.: Госюриздат, 1962. С. 9.

102См.: Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. 5-е изд., доп. и перераб. М., 2006.

С. 422.

103Бахрах Д.Н. Административное право России. М.: Норма, 2000. С. 177 - 178.

104Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник для вузов. - М., 2000. С. 27.

38

Компетенцию органа публичной власти зачастую смешивают с предметом ведения (установленной сферой деятельности), а также с функциями органа государственной власти. Так, например, Б.М. Лазарев полагает, что компетенция органа очерчивается путем указания на функции, которые возложены на орган применительно к той или иной сфере деятельности105. С таким пониманием сложно согласиться, поскольку, на наш взгляд, функция государственного органа указывает лишь основное направление его деятельности, но не очерчивает содержание и пределы его полномочий в рамках данного направления. Именно поэтому функции государственного органа входят в целевой, а не компетенционный блок его административно-правового статуса. Следует согласиться с Л.П. Волковой, что компетенция органа исполнительной власти - это полномочия органа по осуществлению возложенных на него функций106.

Ю.А. Тихомиров предлагает дать компетенции следующее базовое определение: "компетенция - это законно установленный объем публичных дел, выполняемых уполномоченным субъектом. Элементами ее являются предметы ведения как объект воздействия и полномочия как легальная мера воздействия. Указанные элементы сочетаются с нормативными целями и ответственностью субъектов компетенции. Возложение публичной властью компетенции на тех или иных субъектов означает установление определенных рамок, в которых должны выполняться общие публичные функции, и наделение субъектов для этого необходимыми средствами и процедурами" 107.

Согласно статье 23 Закона о защите конкуренции компетенция антимонопольного органа очерчивается совокупностью предоставленных ему полномочий, перечисленных в данной статье. Все эти полномочия можно, прежде всего, разделить на основные и вспомогательные. Основные – направлены на непосредственное исполнение функций данного органа государственной власти и реализацию цели его создания и деятельности. Вспомогательные – преследуют

105Лазарев Б.М. Компетенция органов управления М., 1972. С. 40.

106Волкова Л.П. Компетенция органов исполнительной власти: понятие и условия установления // Административное право и процесс. 2008. N 5. С. 21.

107Тихомиров Ю.А. Теория компетенции // Журнал российского права. 2000. N 10; Он же. Споры о компетенции // Право и экономика. 2001. N 2

39

цель организационно-правового, информационного и иного обеспечения исполнения основных. Основные полномочия антимонопольного органа перечислены в части 1 статьи 23 названного Закона, а вспомогательные – в части второй той же статьи. Однако, как нам представляется, такое полномочие как размещение на сайте антимонопольного органа в сети "Интернет" решений и предписаний, затрагивающих интересы неопределенного круга лиц, названное в части 1 ст. 23 (п.9), по своей сути относится к вспомогательным или обеспечивающим полномочиям.

Основные полномочия, в свою очередь, подразделяются на:

а) контрольно-надзорные, включающие в себя различные виды контрольной деятельности антимонопольного органа (в том числе и по «сферному» признаку);

б) пресекательные, обеспечивающие предотвращение и пресечение нарушений антимонопольного законодательства;

в) полномочия по привлечению к ответственности за нарушение антимонопольного законодательства;

г) полномочия по обращению в судебные органы в пределах своей сферы деятельности.

Более подробно данные полномочия будут рассмотрены в следующей части данной работы.

Достаточно неоднозначным является вопрос о наличии у антимонопольных органов нормотворческих полномочий. Следует отметить, что согласно действующему Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" указанные органы не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативноправовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. Таким образом, полномочие на издание нормативных актов по общему правилу не входит в компетенцию федеральных служб и агентств, однако на основании отдельных предписаний Президента РФ или Правительства РФ эти органы вправе осуществлять нормо-

40