Административно-правовое регулирование осуществления государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства в Российской Федерации

Нельзя не отметить, что данная норма была подвергнута определенной критике в юридической литературе. Так, в частности, В.И. Еременко обоснованно указывал, что, поскольку в ст. 25.1 Федерального закона «О защите конкуренции» не указано, что речь идет только об органах государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации, значит, антимонопольному контролю подлежат и законодательные органы. Однако, «контроль со стороны антимонопольного органа над деятельностью законодательных (представительных) органов субъектов Федерации, по сути, нарушает конституционный принцип разделения властей (ст. 10 Конституции РФ), способствует вторжению исполнительной власти в компетенцию власти законодательной»212.

Понятие проверки за соблюдением требований антимонопольного законодательства в законе о защите конкуренции не содержится. Представляется, что при определении ее сути вполне можно руководствоваться понятием проверки, закрепленным в п. 6 ст. 1 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля": проверка - совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального контроля в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами, с учетом особенностей, установленных законодательством о защите конкуренции. При этом мероприятия по контролю определяются в п. 5 этой же статьи как «действия должностного лица или должностных лиц органа государственного контроля (надзора) либо органа муниципального контроля и привлекаемых в случае необходимости в установленном настоящим Федеральным законом порядке к проведению проверок экспертов, экспертных организаций по рассмотрению документов юридического лица, индивидуального предпринима-

91

теля, по обследованию используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств и перевозимых указанными лицами грузов, по отбору образцов продукции, объектов окружающей среды, объектов производственной среды, по проведению их исследований, испытаний, а также по проведению экспертиз и расследований, направленных на установление причинно-следственной связи выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами, с фактами причинения вреда».

Исходя из этого, проверка за соблюдением требований антимонопольного законодательства может быть определена как совокупность проводимых Феде-

ральной антимонопольной службой в отношении федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, исполнительных органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, коммерческих и некоммерческих организаций, физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям антимонопольного законодательства.

Приведенная выше норма ч. 1 ст. 25.1 Федерального закона "О защите конкуренции" подразделяет все проверки, проводимые федеральным антимонопольным органом на плановые и внеплановые. Такое разделение в принципе соответствует Федеральному закону "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". Плановые проверки могут проводиться не чаще, чем раз в три года. Основанием проведения плановой проверки согласно ч. 2 ст. 25.1 Федерального закона "О защите конкуренции" является истечение трех лет со дня:

92

1)создания юридического лица или организации, государственной регистрации индивидуального предпринимателя в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

2)окончания проведения антимонопольным органом последней плановой проверки проверяемого лица.

Можно отметить, что Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" предусматривает еще одно основание проведения плановых проверок истечение трех лет с момента начала осуществления юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем предпринимательской деятельности в соответствии с представленным в уполномоченный Правительством Российской Федерации в соответствующей сфере федеральный орган исполнительной власти уведомлением о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности в случае выполнения работ или предоставления услуг, требующих представления указанного уведомления. Однако специфика деятельности ФАС не требует установления такого основания проведения плановой проверки.

Плановые проверки соблюдения требований антимонопольного законодательства проводятся на основании составляемых как структурными подразделениями центрального аппарата ФАС России, так и ее территориальными органами ежегодными планами. Ежегодный план проведения плановых проверок структурного подразделения центрального аппарата ФАС России, территориального органа состоит из двух разделов. Первый раздел содержит перечень проверяемых лиц - хозяйствующих субъектов, а также физических лиц. Второй раздел содержит перечень проверяемых лиц - федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, государственных внебюджетных фондов. Планы проверок составляются на каждый год в двух экземплярах, один из которых не позднее 10 августа года, предшествующего году проведения плановых

93

проверок, представляется на бумажном и электронном носителе в структурное подразделение, ответственное за подготовку сводного плана проверок.

Важным практическим вопросом является вопрос о возможности изменения ежегодных планов проверок. Как справедливо пишет А.В. Филатова, «если основанием проведения проверочных мероприятий государственного контроля (надзора) является ежегодный план, то он не должен подлежать изменениям в течение указанного периода, с определением возможных исключений»213. В соответствии с п. 3.15 Регламента проведения проверок внесение изменений в сводный план проверок допускается в случаях ликвидации лица, реорганизации (слияние, присоединение, разделение), смерти индивидуального предпринимателя, упразднения органа государственной власти, органа местного самоуправления, включенного в сводный план проверок. Исходя из данного перечня, изменения должны быть связаны только с исключением отдельных проверяемых лиц из него, но не с добавлением новых. Это представляется вполне обоснованным, так как смысл подготовки ежегодного плана проверок заключается, в первую очередь, в информировании проверяемых субъектов и факте будущей проверки и внесение каких-либо дополнений в план исказило бы данную его функцию. Единственным исключением, видимо, является реорганизация проверяемого лица, так как в данном случае вместо проверяемого лица в план может быть внесено иное лицо, возникшее в результате реорганизации. Однако данное исключение необходимо признать вполне обоснованным, так как юридические лица, возникшие в ее результате, имеют возможность узнать о планируемой проверке в отношении реорганизуемого лица. С другой стороны, несколько непонятным выглядит установление возможности внесения изменений в план только в случае смерти индивидуального предпринимателя. Как представляется, более обоснованным было бы внесение таких изменений и в случае прекращения деятельности физического лица в качестве индивидуального предпринимателя.

94

Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", кроме того, предусматривает определенные гарантии прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля. В частности, такой гарантией выступает возможность заблаговременного ознакомления всех заинтересованных лиц с ежегодными планами проверок. С этой целью, в соответствии с ч. 5 ст. 9 указанного закона утвержденный руководителем органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля ежегодный план проведения плановых проверок доводится до сведения заинтересованных лиц посредством его размещения на официальном сайте органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля в сети "Интернет" либо иным доступным способом. Указанная мера позволяет сделать процедуру определения организаций и предпринимателей, подлежащих проверке максимально прозрачной и, кроме того, подготовиться этим лицам к проведению проверки.

Федеральный закон «О защите конкуренции» аналогичного правила не содержит, что представляется нам неправильным. В то же время следует помнить, что требование о размещении планов проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в течение 5 рабочих дней со дня утверждения в сети Интернет, обращенное ко всем федеральным органам исполнительной власти, содержится в Постановлении Правительства РФ от 24.11.2009 № 953 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти"214. В связи с этим несколько непонятным выглядит тот факт, что Регламент проведения проверок в п. 3.14 закрепляет следующую норму: «ФАС России, территориальные органы не позднее 10 дней со дня утверждения сводного плана проверок размещают первые разделы планов проверок на официальном сайте ФАС России, официальном сайте территориального органа в сети "Интернет" соответственно».

тельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти" (вместе с "Требованиями к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальным сайтом Правительства Российской Федерации в сети Интернет")

95

Вполне очевидно, что 5 рабочих дней в любом случае истекают быстрее, чем десять календарных, таким образом, Регламент проведения проверок вступает в данном случае в противоречие с указанным Постановлением Правительства РФ, устанавливая более длительный срок размещения информации в сети Интернет. Представляется, что в Регламент должны быть внесены изменения в целях приведения его в соответствие с Постановлением, до этого же должна применяться норма Постановления, как акта, имеющего большую юридическую силу.

Также, в соответствии с частью 7 статьи 9 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в срок до 1 сентября года, предшествующего году проведения плановых проверок, органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля направляют проекты ежегодных планов проведения плановых проверок в органы прокуратуры. Генеральная прокуратура Российской Федерации формирует ежегодный сводный план проведения плановых проверок и размещает его на официальном сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации в сети "Интернет" в срок до 31 декабря текущего календарного года. Данная норма не закреплена Федеральным законом "О защите конкуренции" и отсутствует в Регламенте проведения проверок. Между тем, исключение ФАС из числа органов, предоставляющих информацию о проверках для размещения на официальном сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации представляется нам ничем не обоснованным215. В связи с этим более целесообразным было бы распространение указанного положения и на планы проверок, осуществляемых органами ФАС России.

В соответствии с ч. 12 ст. 25.1 Федерального закона "О защите конкуренции" проверяемое лицо уведомляется о проведении плановой проверки не позднее чем за три рабочих дня до начала ее проведения посредством направ-

96

ления копии приказа руководителя антимонопольного органа о проведении проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом. Данная норма отличается от закрепленной в ч. 12 ст. 9 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", согласно которой о проведении плановой проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения посредством направления копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о начале проведения плановой проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом. Однако, это отличие следует признать вполне обоснованным, устраняющим неясность, допущенную в Федеральном законе "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", которая обоснованно критикуется в юридической литературе. Так, в частности, А.В. Филатова комментируя ее, пишет: «Однако формулировка «не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала» вызывает закономерные вопросы. Значит ли это, что «за три рабочих дня до начала», или имелось в виду, что в любой момент «в течение трех дней до начала», включая и за несколько часов. Данная норма противоречит базовым требованиям юридической техники и как следствие дает возможность разнопланового ее толкования на практике с учетом административного усмотрения»216. Таким образом, в данном случае законодателями было исправлено упущение, допущенное в Федеральном законе "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

97

Помимо плановых, ФАС России может проводить и внеплановые проверки. Основаниями для проведения внеплановой проверки в соответствии с ч. 4 ст. 25.1 являются:

1)материалы, поступившие из правоохранительных органов, других государственных органов, из органов местного самоуправления, от общественных объединений и указывающие на признаки нарушения антимонопольного законодательства;

2)сообщения и заявления физических лиц, юридических лиц, сообщения средств массовой информации, указывающие на признаки нарушения антимонопольного законодательства;

3)истечение срока исполнения предписания, выданного по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Можно отметить, что данный перечень значительно уже, чем перечни оснований проведения внеплановых проверок антимонопольными органами других государств СНГ. Так, например, на Украине согласно Положению о порядке проведения проверок о соблюдении законодательства об экономической конкуренции217 внеплановые проверки могут проводиться Антимонопольным комитетом Украины (АМКУ):

-по поручению Президента Украины или Кабинета Министров Украины;

-по заявлению физических и юридических лиц о нарушении их прав;

-по представлению органов власти;

-при непосредственном выявлении служащими АМКУ признаков правонарушения;

-для защиты интересов заявителя, подавшего ходатайство о возможности наступления для него отрицательных последствий из-за подачи заявления;

-при выявлении недостоверных данных, указанных объектом проверки в документах, предоставленных по запросу АМКУ;

-при подаче объектом проверки жалобы о нарушении законодательства должностными лицами АМКУ во время проведения ими проверки;

98

-для проверки сведений, полученных от лица, имевшего правоотношения

собъектом проверки;

-по личной просьбе объекта проверки;

-по поручению органов по борьбе с преступностью;

-при наличии документально подтвержденных данных о монополизации рынка товара или антиконкурентных согласованных действиях;

– для обеспечения доказательств по делу о нарушении законодательства о защите экономической конкуренции

Инструкции я же по организации и проведению проверок по соблюдению антимонопольного законодательства хозяйствующими субъектами, доминирующими на товарных рынках Республики Беларусь218 и вовсе предусматривает, что внеплановые проверки могут проводиться «в случае необходимости в ходе рассмотрения поступивших заявлений».

Безусловно, по сравнению с указанными актами, законодательство Российской Федерации о проведении внеплановых проверок соответствия требованиям антимонопольного законодательства выглядит достаточно либерально. В то же время нельзя не отметить, что п. 3.4 Регламента проведения проверок содержит, помимо вышеуказанных, еще одно основание проведения внеплановой проверки: наличие приказа руководителя антимонопольного органа, изданного в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации. Можно отметить, что данное основание присутствует и в ч. 2 ст. 10 Федерального закона "О защите прав юридических лиц

ииндивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". Однако, как было отмечено выше, указанный федеральный закон на проверки соблюдения требований антимонопольного законодательства не распространяются. Получается парадоксальная ситуация: в подзаконном акте федерального органа исполнительной власти используются лишь те нормы Федерального закона "О защите прав

2000 г. № 14 «Об утверждении Инструкции по организации и проведению проверок по соблюдению антимонопольного законодательства хозяйствующими субъектами, доминирующими на товарных рынках»

99

юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", которые дополнительно ущемляют права подконтрольных субъектов, по сравнению с нормами Федерального закона "О защите конкуренции", те же нормы, которые создают им дополнительные гарантии (например, о размещении ежегодного плана проверок на сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации) в нем не воспроизводятся и на практике не применяются.

Материалы, поступившие из правоохранительных органов, других государственных органов, из органов местного самоуправления, от общественных объединений, сообщения и заявления физических лиц, юридических лиц, сообщения средств массовой информации, указывающие на признаки нарушения антимонопольного законодательства являются фактами, дающими ФАС России право проводить внеплановые проверки. Однако, обязанность их проведения у ФАС не возникает. Связано это с тем, что далеко не всякая информация о имеющих место нарушениях антимонопольного законодательства является объективной.

Об этом свидетельствует и судебная практика, в частности, определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 24.06.2009 № 7565/09

по делу № А71-5882/2008.

Автономная некоммерческая организация "Райжилуправление" (г. Ижевск) обратилась в Арбитражный суд Удмуртской Республики с заявлением о признании незаконным отказа Управления Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике в рассмотрении заявления организации "Райжилуправление" о проведении проверки соблюдения антимонопольного законодательства и о выдаче предписания муниципальному учреждению "ГЖУ - управляющая компания в ЖКХ города Ижевска" о прекращении нарушающего антимонопольное законодательство соглашения с муниципальным унитарным предприятием "ЖРП-19".

Решением Арбитражного суда Удмуртской Республики от 27.08.2008 в удовлетворении заявления отказано. Постановлением Семнадцатого арбитраж-

100