Административно-правовое регулирование осуществления государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства в Российской Федерации

ве составных элементов включает правовой статус, а также связи и взаимодействия лица, характеризующие его расположение в механизме правового регулирования"44.

Согласно другой точке зрения, статус предполагает статику состояния субъекта, тогда как правовое положение характеризует динамическое правовое состояние субъекта45. Так, С.С. Алексеев отмечает, что «...субъективные права (и обязанности), существующие в виде общего состояния... – то стабильное, основополагающее в правовом положении субъекта, что в полной мере соответствует смыслу понятия «статус». Конкретные же права и обязанности – это, скорее, вопрос факта в юридической области, специфики в реальном положении лица...»46. В.Д. Сорокин также подчеркивает, что закрепление правового статуса субъекта есть определение его возможностей как потенциального участника правоотношений47.

В этом смысле интересную позицию высказывает Н.В. Витрук, который отмечает, что доктринальные правовые конструкции, предполагающие разграничение правового статуса субъекта права, с одной стороны, и его правового положения, - с другой, по существу содержат попытки при характеристике правового положения (статуса) личности в широком плане выйти за рамки только системы юридических прав и обязанностей48.

Действительно, наряду с правами и обязанностями некоторые исследователи включают в понятие правового положения (статуса) субъекта права их гарантии49, гражданство50, правоспособность и принципы51, общую (статутную) ответственность52 и т.п..

44Ромашов Р.А. Некоторые проблемные аспекты понимания правосубъектности индивидуального и коллективного лица // Правовой статус и правосубъектность лица: теория, история, компаративистика: Материалы VIII Междунар. научно-теоретич. конф. Санкт-Петербург, 14 - 15 декабря 2007 г.: В 2 ч. Ч. 1. СПб., 2007. С. 3.

45Порфирьев Д.Н. Некоторые аспекты соотношения понятий "правовое положение" и "правовой статус" субъекта гражданско-правовых отношений // Проблема правосубъектности: современные интерпретации: Материалы научно-практической конференции. Вып. 4. Самара: Изд. Самарской гуманитарной академии. 2006. С.

164- 167.

46Алексеев С.С. Общая теория права. Курс в двух томах. М., 1982. Т.II. С.143.

47Сорокин В.Д. О структуре предмета правового регулирования // Известия ВУЗов. Правоведение. 1972.

№ 6. С. 77.

48Витрук Н.В. Общая теория правового положения личности. М., 2008. С. 31 – 32.

49Лепешкин А.И. Правовое положение советских граждан. М., 1966. С. 3 - 11.

50Щетинин Б.В. Гражданин и социалистическое государство // Советское государство и право. 1975. N 2.

С. 4.

21

В этой связи Н.В. Витрук предлагает различать два самостоятельных понятия - "правовое положение (статус) личности" в широком смысле и "правовое положение (статус)" в узком смысле, - как отражающие явления, реальную связь между которыми можно определить как отношение целого и части53. Чисто терминологически, по его мнению, первое понятие можно обозначить как "правовое положение", а второе - как "правовой статус" (несмотря на этимологическое тождество терминов "положение" и "статус"). При этом, по мнению Н.В. Витрука, правовое положение личности - широкая, обобщающая категория, которая раскрывает все элементы закрепленного в праве состояния личности, находящиеся между собой в определенных связях, в социальном плане обусловленные тем местом, какое личность занимает в системе общественных отношений.

Автор не случайно отмечает, что семантически и этимологически термины "положение" и "статус" тождественны. В этой связи многие авторы отмечают, что попытки разграничить понятия «правовое положение» и «правовой статус» представляются неосновательными как с семантической, так и с юридической точки зрения54. Латинское слово «status» в переводе означает «положение», «состояние». Полисемантичность, смысловое удвоение термина не способствует четкому восприятию и анализу одного из важнейших понятий правоведения55.

Необходимо согласиться, что «подобное разграничение несет в себе верную идею о полиструктурности правового положения личности, но, поскольку статус и есть положение, данные понятия должны использоваться как взаимозаменяемые»56. При этом, права и обязанности, хотя и составляют ядро правового статуса, не являются его единственными элементами. Таким образом, мы

51Воеводин Л.Д. Содержание правового положения личности в науке советского государственного права // Советское государство и право. 1965. N 2. С. 42 - 50.

52Матузов Н.И. Личность. Права. Демократия: Теоретические проблемы субъективного права. Саратов, 1972. С. 189 - 205.

53Витрук Н.В. Общая теория правового положения личности. М., 2008. С. 31 – 32.

54Братановский С.Н., Епифанов А.Е., Санеев В.А. Проблемы совершенствования муниципальной службы в России // Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2007.

55Теория государства и права / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. – М., 2000. С. 264.

56Тишаев Б.Б. К вопросу о понятии правового статуса индивида // История государства и права. 2008. N

16.С. 31.

22

будем исходить из того, что термины «правовой статус» и «правовое положение» являются синонимами и, по словам Н.И. Матузова и А.В. Малько, представляют собой признанную конституцией и законодательством совокупность прав и обязанностей субъектов, а также полномочий органов и должностных лиц, с помощью которых они выполняют свои социальные роли57. Иными словами, нам представляется целесообразной именно широкая трактовка правового статуса, поскольку положение личности, организации, органа власти и др. в обществе и государстве (правовой статус) требует учета всех факторов, а не только юридических прав и обязанностей. Так, по справедливому утверждению С.А. Авакьяна, статус обозначает "оформленное нормативным актом положение органа, организации, объединения, должностного лица, личности. Статус характеризует их природу, место в системе общественных отношений и субъектов права, важнейшие права и обязанности, формы (порядок) их реализации и принимаемые при этом акты или совершаемые действия"58.

Широкое толкование правового статуса более выигрышно: это позволяет всесторонне охарактеризовать тот или иной субъект права с точки зрения его юридических свойств и связей. Кроме того, при широком подходе к правовому статусу, анализу правового состояния субъекта удается придать элементы динамизма, проследив последовательность стадий приобретения статуса, обладания им и его реализации59.

Нужно сказать, что, несмотря на такое активное обсуждение проблем правового статуса субъекта права в специальной литературе, подавляющее большинство исследований посвящено правовому положению (статусу) личности. Правовому статусу, так называемых, коллективных субъектов уделяется значительно меньше внимания. В числе специальных исследований, посвященных правовому статусу коллективных субъектов можно назвать работы Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, Б.Н. Габричидзе, Б.М. Лазарева, А.В. Мицкевича, Л.А. Морозовой.

57См.: Теория государства и права / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 1997. С. 237.

58Конституционное право. Энциклопедический словарь / Отв. ред. С.А. Авакьян. М., 2000. С. 121.

59Ельцов Н.С. Правовой статус территориальных органов юстиции в современной России: Теоретический аспект : диссертация ... кандидата юридических наук. М. 2003. С. 11.

23

Под коллективными субъектами понимаются организованные, обособленные, самоуправляемые группы людей, выступающих вовне как нечто единое, персонифицированное60.«Следует иметь в виду, что не всякий коллектив людей может выступать вообще субъектом права.. .Субъектами права являются лишь более или менее значительные, устойчивые, постоянные образования, которые характеризуются единством воли и цели, а также определенной внутренней организацией. Это не случайные и не временные соединения граждан или каких-то структур»61.

Коллективных субъектов административного права в литературе, в свою очередь, предлагается разделять на юридических лиц и объединения граждан, не являющихся юридическими лицами62. «К объединениям граждан, не являющимся юридическими лицами, относятся, например, общественные объединения, не прошедшие государственной регистрации в качестве юридического лица»63. Представляется, однако, что указанными субъектами круг коллективных субъектов административного права на исчерпывается. Коллективными субъектами также могут в определенных случаях выступать и структурные подразделения организаций64.

Правовой статус коллективного субъекта не производен от правового положения личности и обладает значительной собственной спецификой. Еще С.С. Алексеев отмечал: «Многие авторы, рассматривая правосубъектность в административном, трудовом, колхозном, процессуальном праве, строят ее по такому же образцу, как и гражданскую правосубъектность, то есть как общую абстрактную предпосылку правообладания и несения юридических обязанностей...

В других отраслях права правосубъектность является общей, равной для всех предпосылкой правообладания лишь по своим исходным элементам... По дру-

60Бахрах Д.Н. Субъекты административного права // Субъекты административного права. Свердловский юридический институт, 1985. С. 9.

61Теория государства и права / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. – М., 2004. С. 519.

62Административное право. Общая часть / Под общ. ред. Липатова Э.Г. и Чаннова С. Е. – М., 2006. С. 34.

63Там же.

64См. об этом: Жамбиева Е.М. Структурные подразделения государственных предприятий и учреждений как субъекты административного права. Дисс. канд. юрид. наук. Свердловск, 1984.

24

гим же своим элементам правосубъектность в упомянутых отраслях права выражает различие в правовом положении субъектов»65.

А.П. Алехин, рассматривая административно-правовой статус государственных производственных предприятий выделял следующие его элементы:

•правовое закрепление предмета, целей, задач, функций деятельности;

•подчиненность;

•административные права и обязанности;

•ответственность;

•правовой режим управления;

•административно-правовые гарантии прав и обязанностей66. Безусловно, среди коллективных субъектов права, в том числе, государст-

венных и муниципальных организаций особое место занимают органы государственной власти.

В юридической литературе высказывалось мнение, что государственные институты, в т.ч. государственные органы в первую очередь регулируются нормами конституционного права, образуя тем самым конституционный статус67.

В доктрине конституционного права выделяются следующие признаки, характеризующие правовой статус органа государственной власти:

•создание и действие органа от имени государства;

•действие на нормативно-правовой основе;

•выполнение специфических функций и задач;

•обладание собственной компетенцией;

•наличие организационной обособленности и самостоятельности;

•наделенность властными полномочиями68.

Д.Д. Цабрия, справедливо подчеркивая, что статус органа, будучи явлением юридическим, может состоять лишь из правовых элементов, выделяет такие элементы, как название органа, порядок и способ его образования, территория

65Алексеев С. С. Общая теория права. Т 2. М, 1982 С. 145.

66Алехин А. П. Сущность и основные элементы административно-правового статуса государственного производственного предприятия // Вести. Моск. ун-та. Серия «Право». 1984. № 6. С. 31.

67Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П. Российское административное право. М. 1998. С. 45.

68Конституционное право России: Учебник / Под ред. Г.Н. Комковой. М.: Юристъ, 2005. С. 217.

25

деятельности, цели деятельности, задачи и функции, объем и характер властных полномочий, ответственность и др69.

Б. М. Лазарев полагает, что для выявления правового статуса любого государственного органа нужно установить:

а) органом какого именно Советского государства... выступает данный ор-

ган;

б) к какому виду органов он относится по основному содержанию своей деятельности;

в) кто этот орган учреждает, образует, кто формирует (избирает, назначает и т. д.) его руководящий и весь личный состав;

г) кому орган подчинен, подотчетен, подконтролен, поднадзорен и перед кем ответственен...;

д) какова компетенция данного органа; е) кто ему подотчетен, подконтролен...;

ж) какова юридическая сила актов данного органа, каковы официальные их наименования;

з) какими государственными символами орган вправе пользоваться (герб, флаг и т. д.);

и) каковы источники финансирования органа...; к) обладает ли он правами юридического лица»70.

По мнению Р.Р. Аллиулова правовой статус органа государственного управления состоит из трех элементов, имеющих юридический смысл:

-максимально точное определение месторасположения органа управления

всистеме государственной власти и системе государственных органов Российской Федерации;

-юридическое закрепление совокупности его управленческих функций и полномочий - компетенции органа управления;

-юридическое закрепление его организационной структуры, форм, методов и процедур ее функционирования. Реализация управленческой компетен-

69Цабрия Д.Д. Статус органов управления // Советское государство и право. 1978. № 2. С. 126 - 127.

70Лазарев Б. М. Государственное управление на этапе перестройки. М., 1988. С. 248, 249.

26

ции требует соответствующего организационного обеспечения органа управления, правовой организации деятельности его подразделений и соответствующих субъектов, занимающих те или иные должности71.

По мнению Д.Н. Бахраха содержание административно-правового статуса коллективного субъекта зависит от следующих факторов: 1) является он частью государственного механизма, или нет; 2) каким видом деятельности он занимается (административно-политической, хозяйственной, культурновоспитательной и т. д.); 3) является он самостоятельной организационной единицей или включен в более сложную организационную структуру72.

При этом ученый выделил в административно-правовом статусе коллективных субъектов три основных блока:

-целевой, который включает юридически закрепленные цели, задачи, функции коллективного субъекта;

-структурно-организационный, содержащий нормативное регулирование порядка образования, легализации, реорганизации, ликвидации субъектов, их подчиненности и передачи из ведения одних организаций в подчинение других, установления и изменения их организационных структур и т.д.;

-компетенционный, состоящий из предметов ведения, прав и обязанностей73.

Идея выделить структуру административно-правового статуса коллективного субъекта, выражающую «строение и внутреннюю форму организации системы, выступающей как единство устойчивых взаимосвязей между ее элементами»74 оказалась весьма востребованной в доктрине административного права.

Так, сходным образом рассматривая административно-правовой статус предприятий, Н.Н. Ковалева отмечает, что он состоит из ряда блоков:

1) целевой блок;

71Аллиулов Р.Р. Правовые нормы в механизме государственного управления // Социально-гуманитарные знания. 2004. N 6. С. 312 - 313.

72Бахрах Д. Н. Коллективные субъекты административного права // Правоведение.1991. № 3. С. 69.

73Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2000. С. 177.

74Бахрах Д. Н. Важные вопросы науки административного права // Государство и право. 1993. № 2. С.

27

2)административная правосубъектность предприятия,

3)внешнеорганизационный блок,

4)внутриорганизационный блок,

5)административно-правовые гарантии прав предприятий75.

Н.Н. Ковалева применительно к внешнеорганизационному блоку админи- стративно-правового статуса предприятий отмечает, что внешнеорганизационный блок представляет совокупность полномочий государственных органов власти в отношении предприятия и включает такие элементы, как создание предприятий, государственную регистрацию предприятий, лицензирование деятельности предприятий, ликвидацию и реорганизацию предприятий, определение круга полномочий вышестоящих государственных органов в отношении предприятия76. Внутриорганизационный блок административно-правового статуса коллективного субъекта заключается в совокупности действий по формированию органа управления его делами и функционированию этого органа.

Т.Б. Макарова выделяет пять блоков элементов в структуре администра- тивно-правового статуса органа исполнительной власти77.

1.Системный, характеризующийся установленными в правовом порядке назначением органа, его местом и ролью в системе органов государственной власти.

2.Функциональный, включающий положения о принципах, функциях, формах, методах и процедурах его функционирования, а также о целях деятельности органа.

3.Организационно-структурный, который включает в себя правовые предписания, регламентирующие: порядок формирования структуры органа, основания финансирования и порядок установления численности центрального аппарата; порядок принятия решений; положение и назначение коллегии и других коллегиальных структур, образуемых в данном органе исполнительной власти

75Ковалева Н.Н. Административно-правовой статус предприятий. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Са-

ратов, 2001. С. 13.

76Ковалева Н.Н. Административно-правовой статус предприятий. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Са-

ратов, 2001. С. 15.

77Макарова Т.Б. Категориальный анализ понятия "административно-правовой статус органов исполнительной власти" (методология вопроса) // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 6. С. 17.

28

или при нем (научно-методические, технические советы, фонды, инспекции и др.); признаки органа как юридического лица; реорганизации и ликвидации органа.

4. Компетенционный, характеризующийся совокупностью властных полномочий по определенным предметам ведения.

5. Ответственности, определяющий порядок наступления неблагоприятных последствий для органа государственной власти и его должностных лиц в случае совершения административно-правового деликта.

Выделение в структуре административно-правового статуса государственного органа блока ответственности представляется нам весьма сомнительным. Вопрос о возможности привлечения государственного органа к административной ответственности является остро дискуссионным в юридической литературе78.

Позиция ученых, которые признают возможность привлечения к ответственности органа государственной власти, основана на положениях действующего законодательства, наделяющих указанные органы правами юридического лица. Так, например, согласно типовому положению о Министерстве внутренних дел, Главном управлении, управлении внутренних дел по субъекту Российской Федерации, МВД, ГУВД, УВД по субъекту Российской Федерации является юридическим лицом; в гражданских правоотношениях участвует в форме государственного учреждения; имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и своим наименованием, самостоятельный баланс, счета, открываемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также необходимые для осуществления своей деятельности бланки, печати и штампы; выступает истцом и ответчиком в суде79. Так, Ю.М. Буравлев отмечает, что субъектами административной ответственности выступают как физические, так и юридические лица. «Следовательно, справедлива постановка

78См.: Служебное право (государственная гражданская служба): Уч. пособие / Общ. ред. И.Н. Барциц, рук. авт. колл. В.Г. Игнатов. М.: ИКЦ "МарТ", 2007. С. 34 - 341.

79Приказ МВД РФ от 25.10.2006 № 846 «Об утверждении Типового положения о Министерстве внутренних дел, Главном управлении, управлении внутренних дел по субъекту Российской Федерации» // РГ N 269, 30.11.2006.

29

вопроса о том, что не только должностные лица, а также иные чиновники обязаны нести административную ответственность за деяния, квалифицируемые как административные правонарушения, но и юридическое лицо подлежит такой ответственности»80.

Более обоснованной нам представляется позиция тех авторов, которые полагают, что органы государственной власти не могут являться субъектами административной ответственности81.

Так, по мнению Ю.Б. Аникеенко органы государственной власти не являются юридическими лицами и поэтому к ним не применимы нормы КоАП, устанавливающие ответственность юридических лиц. При этом автор отмечает, что отдельными нормативно-правовыми актами предусматривается придание государст- венно-властныморганамстатусаюридических лиц. По его мнению, «есливнормативных актах, регулирующих правовое положение органов власти, говорится, что они наделяются правами юридического лица или являются юридическими лицами, а в гражданскихправоотношенияхвыступаюткакгосударственныеучреждения, этонеозначает, чтопонятиегосударственногоилимуниципальногоорганасовпадаетспонятиемюридическоголица»82.

Кроме того, как отмечает этот же автор, РФ к организациям как субъектам административной ответственности могут применяться только два вида наказаний: предупреждение и штраф. В случае же наложения на орган государственной власти штрафа возникает парадоксальная ситуация, когда фактически ответственность будет нести само государство. Нужно сказать, что действующее административно правовое законодательство предусматривает возможность применения к юридическим лицам еще и такое наказание как административное приостановление деятельности. Однако, очевидно, что данный вид наказания не может применяться в отношении органа государственной власти.

80Буравлев Ю.М. Виды юридической ответственности в системе государственной службы: монография.

М., "Юрист". 2008. С. 213.

81Аникеенко Ю.Б. Административная ответственность юридических лиц. Материально-правовое исследование. Дисс. канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2005. C. 65.

82Аникеенко Ю.Б. Административная ответственность юридических лиц. Материально-правовое исследование. Дисс. канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2005. С. 61.

30