Административно-правовое регулирование осуществления государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства в Российской Федерации

творческую деятельность.

Отметим, что право на правотворчество, принадлежащее органу исполнительной власти, - это важнейший элемент его компетенции, характеризующий государственно-властную природу исполнительного органа. При этом следует согласиться с позицией И.Н. Кузнецова, который считает, что полномочия всегда предметны... поэтому нельзя установить компетенцию органа, не очертив сферу или область приложения данных ему властных полномочий, характер вопросов, которыми надлежит заниматься108.

Теория правотворчества оперирует понятием «правотворческая компетенция», которая базируется на общем понятии компетенции и производна от компетенции государственного органа. Как отмечает С.Л. Зивс109, общий круг предметов правительственного нормативного регулирования производен от пределов компетенции Совета Министров СССР. Если компетенция органа исполнительной власти представлена комплексом властных полномочий, то нормотворческая компетенция характеризует лишь правотворческое полномочие государственного органа. При этом правотворческое полномочие представляет собой право издавать (принимать, изменять, отменять) нормативно-правовые акты, непосредственно реализуемое исполнительным органом, который обладает этим правом.

Как отмечает Ю.А. Соколова издание нормативно-правовых актов исполнительными органами регулируется совокупностью законов и подзаконных актов, которые можно назвать правовыми основаниями нормотворческой деятельности (нормотворческой компетенции) органов исполнительной власти. Правовые основания предоставляют нормотворческие полномочия, закрепляя материальное право издания нормативно-правового акта, а также регламентируют процедуру реализации этого права - правотворческий процесс110.

108Кузнецов И.Н. Компетенция высших органов власти и управления СССР. М.: Юрид. лит., 1969. С. 14.

109Зивс С.Л. Источники права. М.: Наука, 1981. С. 124.

110Соколова Ю.А. Нормотворчество органов исполнительной власти и механизм реализации закона // Финансовое право. 2006. N 6. С. 31.

41

Следует отметить, что ФАС активно пользуются данным правом111. Вместе с тем к данному роду полномочий в юридической литературе вы-

сказывается неоднозначное отношение. Так, например, Б.В. Россинский обращает внимание на то, что наличие у отдельных федеральных служб по контролю и надзору нормотворческих полномочий способствует оперативному внесению изменений и дополнений в нормативные правовые акты, являющиеся предметом их контрольно-надзорной деятельности, поскольку в ряде случаев издаваемых ими правоприменительных актов может оказаться недостаточно для быстрого решения сложных комплексных вопросов в определенных сферах деятельности, в том числе и для устранения недостатков в своей работе, вызванных некачественным нормативным регулированием112. В то же время, совмещение в одном органе, по сути, конфликтующих функций имеет и свои недостатки, главный из которых состоит в возможности данных органов принимать нормативные правовые акты, устанавливающие условия их взаимоотношений с гражданами и организациями, исходя из собственных узковедомственных интересов113.

По нашему мнению решение данного вопроса зависит от конкретной структуры органов исполнительной власти в определенной сфере государственного управления. Например, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека находится в ведении (подведомственна) Министерству здравоохранения и социального развития Российской Федерации. Соответственно, министерство осуществляет

111Приказ ФАС РФ от 25.10.2005 N 247 "Об утверждении Порядка определения доминирующего Положения финансовых организаций на рынке банковских услуг" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. N 48; Приказ ФАС РФ от 23.09.2005 N 213 "Об утверждении Порядка определения доминирующего Положения лизинговых организаций на рынке лизинговых услуг" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. N 42; Приказ ФАС РФ от 20.11.2006 N

293(ред. от 24.11.2008) "Об утверждении формы представления перечня лиц, входящих в одну группу лиц" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. N 51; 2008.N 4; 2009. N 9; Приказ ФАС РФ от 01.08.2007 N 244 (ред. от 09.03.2010) "Об утверждении Правил передачи антимонопольным органом заявлений, материалов, дел о нарушении антимонопольного законодательства на рассмотрение в другой антимонопольный орган" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. N 50. 2008. N 6. Российская газета. 2010. 21 апреля.

112См.: Россинский Б.В. К вопросу о реформировании системы федеральных органов исполнительной власти // Административное право и процесс. 2004. N 1. С. 20 - 24.

113См.: Россинский Б.В. К вопросу о реформировании системы федеральных органов исполнительной власти // Административное право и процесс. 2004. N 1. С. 21; Ткач А.Н. Административная реформа и бизнес: итоги, проблемы, перспективы // Право и экономика. 2005. N 4.

42

нормотворческие функции, а служба – контрольно-надзорные. Однако, ряд служб и агентств неподведомственны министерствам, поэтому, как нам представляется таким органам государственной власти должны быть предоставлены полномочия по нормативно-правовому регулированию в установленной сфере. В частности, по нашему мнению подобные полномочия должны быть предоставлены и Федеральной антимонопольной службе.

Другой, не менее важный вопрос касается отсутствия у антимонопольных органов полномочий по оперативно-розыскной деятельности. Нужно заметить, что антимонопольные органы во многих зарубежных странах обладают рядом «силовых» полномочий, присущих обычно правоохранительным органам: входить в офисы фирм, чьи сделки вызывают сомнения, изымать документацию и информацию, содержащуюся на электронных носителях. То есть они осуществляют определенные процессуальные действия оперативного характера. Зарубежные антимонопольные органы все больше организуются по принципу силовых ведомств: приобретают собственный следственно-розыскной аппарат, соответствующие функции и полномочия. Федеральная антимонопольная служба таких силовых полномочий не имеет, поэтому для реализации возложенных на нее контрольных функций как правило приходится решать подобные задачи в контакте с другими государственными структурами114.

Нужно сказать, что Руководитель ФАС России И. Артемьев неоднократно выступал против передачи антимонопольному органу этих полномочий: «Размножение силовых органов вредит российской экономике»115. «В мире антимонопольные органы имеют оперативно-розыскные полномочия, это мировая практика. Но в России – своя специфика. Здесь силовые органы слишком активно вмешиваются в экономику. И размножение силовых органов было бы очень плохим сигналом для бизнеса»116. Недостаток силовых полномочий он предлагает компенсировать тесным взаимодействием с МВД России. Речь идет

114Министр по антимонопольной политике Илья ЮЖАНОВ: Когда мешает конкуренция - это очень хо-

рошо // http://www.finiz.ru/interv/article.8987

115Пусть Запад равняется на нас // Коммерсантъ. – 2005. – 29 сент.

116Артемьев И. Выиграть у монополиста // Российская газета. – 2006. – 25 окт.

43

о взаимодействии с другими органами, которые уже осуществляют оперативнорозыскную деятельность. Для этого необходимо прописать на уровне действующего законодательства возможность проведения этими органами необходимых для антимонопольного расследования мероприятий по запросу ФАС, а также усилить на внутриведомственном уровне взаимодействие с органами внутренних дел. Сейчас уже есть специальный отдел в Департаменте экономической безопасности МВД России и подразделение в каждом региональном управлении внутренних дел, которые занимаются антимонопольной тематикой.

Существует, однако, и иная точка зрения. Так, по мнению бывшего начальника аналитического управления ФАС России Алексея Сушкевича права дознания у ФАС должны быть. Иначе на ФАС просто не будут обращать внимание. Вспомнив о мировом опыте, чиновник ФАС привел пример США - там антимонопольный комитет Минюста обладает правами прокуратуры117. Как нам представляется, с учетом сказанного выше о месте и роли Федеральной антимонопольной службы в системе органов исполнительной власти, подобное решение проблемы было бы более целесообразно. Функция государственного контроля так или иначе связана с проведением оперативно-розыскных мероприятий. Контрольные функции ФАС обладают значительной спецификой и оперативно-розыскная деятельность по вопросам подведомственным данному органу государственной власти должна, по нашему мнению, осуществляться его специальным структурным подразделением.

Следующим (четвертым) блоком административно-правового статуса антимонопольного органа как органа государственной власти является внешнеорганизационный блок, который в данном случае охватывает вопросы создания и упразднения соответствующих коллективных субъектов права, а также вопросы их внешнего подчинения (руководства).

Структуру федеральных органов исполнительной власти утверждает Президент Российской Федерации по представлению Председателя Правительства

44

Российской Федерации. Соответственно именно Президентом образуются и упраздняются, в том числе, антимонопольные органы.

Первоначально такой антимонопольный орган был образован Законом Российской Советской Федеративной Социалистической Республики от 14 июля 1990 г. «О республиканских министерствах и государственных комитетах РСФСР». Указанным актом был учрежден Государственный комитет РСФСР по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур (ГКАП). В 1992 г. вышел Указ Президента России «О Государственном комитете Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур», который закрепил за ГКАП статус центрального органа исполнительной власти Российской Федерации в проведении государственной политики по развитию конкуренции, ограничению монополистической деятельности, пресечению недобросовестной конкуренции и защите прав потребителей.

Вцелях реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному собранию 1997 года в части приведения структуры Правительства Российской Федерации и структуры федеральных органов исполнительной власти в соответствие с требованиями экономических преобразований Указом Президента Российской Федерации от 17 марта 1997 года № 249 «О совершенствовании структуры федеральных органов исполнительной власти» Государственный комитет Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур преобразован в Государственный антимонопольный комитет Российской Федерации.

Всентябре 1998 года этот орган был упразднен, а его функции (а также функции ликвидированных Государственного комитета Российской Федерации по поддержке и развитию малого предпринимательства, Федеральной службы Российской Федерации по регулированию естественных монополий на транспорте и Федеральной службы Российской Федерации по регулированию естественных монополий в области связи) были переданы вновь образованному Ми-

45

нистерству по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП России).

МАП России входило в состав российского правительства. Министра назначал и освобождал от должности Президент России по представлению пре- мьер-министра.

Указом Президента России № 314 от 9 марта 2004 года министерство было упразднено, а его полномочия переданы ФАС России (за исключением функций по контролю соблюдения законодательства в сфере защиты прав потребителей, переданных Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека - Роспотребнадзор).

ФАС России находится в непосредственном подчинении Правительства Российской Федерации, но в отличие от МАП России в состав Правительства России не входит.

Как отмечается в специальной литературе, за истекшие годы после принятия Конституции нельзя выявить четких критериев отнесения ведомств в прямое подчинение Президенту118. Так, в структуре федеральных органов исполнительной власти, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 10 января 1994 г. N 66 в связи с принятием Конституции, в числе министерств и иных федеральных органов, подведомственных Президенту, не было Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС). Вместе с тем в юрисдикцию Президента тогда были включены Федеральная служба по телевидению и радиовещанию, Государственная архивная служба России. Позднее в их число был включен Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности, а Указом от 1 июля 1996 г. N 1009 Федеральная комиссия по ценным бумагам и фондовому рынку при Правительстве была преобразована в Федеральную комиссию по рынку ценных бумаг, которая стала подчиняться Президенту.

На сегодняшний день в число органов, руководство которыми осуществляет Президент Российской Федерации входят преимущественно силовые орга-

46

ны: Министерство внутренних дел Российской Федерации, Министерство обороны Российской Федерации, Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации (федеральная служба) и т.п. В свете формирования контрольной ветви власти, а также в связи с высказанным выше предложением о наделении контрольных органов силовыми полномочиями, нам представляется целесообразным закрепить прямое подчинение Федеральной антимонопольной службы Президенту Российской Федерации.

Наконец, внутриорганизационный блок административно-правового статуса органа государственной власти заключается в порядке формирования органа управления и функционированию этого органа.

Федеральную антимонопольную службу возглавляет руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством Российской Федерации. Руководитель Федеральной антимонопольной службы несет персональную ответственность за выполнение возложенных на Службу полномочий и реализацию государственной политики в установленной сфере деятельности.

Руководитель Службы имеет заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Правительством Российской Федерации. Количество заместителей руководителя Службы устанавливается Правительством Российской Федерации.

Структурными подразделениями центрального аппарата Федеральной антимонопольной службы являются управления по основным направлениям деятельности Службы. В состав управлений включаются отделы.

Таким образом, орган государственной власти как субъект административных правоотношений обладает значительной спецификой в отличие от иных коллективных субъектов. В области публичного права органы государства выступают как самостоятельные субъекты, обладающие полномочиями по осуществлению властных функций законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти. Правовой статус государственного органа очерчивается его компетенцией. Только прямо указанные в законе полномочия (властные права и

47

обязанности) составляют его правовой статус. Выход государственного органа за пределы своих полномочий, так же как и неосуществление их в надлежащих случаях, является неправомерным, незаконным действием119. Как справедливо отмечается в литературе, "правовой статус органа исполнительной власти характеризуется установленными в правовом порядке назначением органа, его местом и ролью в системе органов государственной власти, совокупностью функций и обязанностей данного органа по реализации возложенных на него задач, ответственностью за осуществление его полномочий"120.

В соответствии с существующей организационно-правовой структурой федеральных органов исполнительной власти федеральная антимонопольная служба выполняет функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства в сфере защиты конкуренции, что и составляет «ядро» ее правового статуса. В этой связи предметом дальнейшего исследования будут являться контрольные функции и полномочия федеральной антимонопольной службы.

119См.: Теория государства и права: Учебник для юридических вузов / Под ред. А.С. Пиголкина. М., Го-

родец. 2003. С. 144.

120Словарь административного права / Коллектив авт. М., 1999. С. 31.

48

Глава 2. Правовые аспекты реализации федеральной антимонопольной службой полномочий по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства

2.1. Контрольные функции и полномочия федеральной антимонопольной службы

На современном этапе развития государства контроль является одним из важнейших атрибутов демократического государственного управления, отражающих интересы и волю граждан. Он проявляется в сложной системе сдержек и противовесов при реализации принципа разделения властей, в открытости и доступности государственных органов, в их подотчетности избирателям и всему народу, в их сотрудничестве со средствами массовой информации, социальными институтами гражданского общества121.

Анализ норм Конституции РФ, устанавливающих принцип разделения государственной власти на самостоятельные ветви, а также разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, позволяет нам выделить следующие виды государственного контроля:

1)президентский контроль;

2)контроль органов законодательной (представительной) власти;

3)контроль органов исполнительной власти;

4)судебный контроль.

Исходя из темы настоящего исследования обратим внимание на контрольные функции органов исполнительной власти.

Функции государственного контроля осуществляют Правительство, федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти, а также органы исполнительной власти субъектов РФ.

При этом органы исполнительной власти, осуществляя контроль, используют разнообразные методы. Они проводят ревизии и проверки фактического

49

состояния дел, заслушивают отчеты должностных лиц, проверяют сообщения печати и жалобы, акты управления.

В качестве основных целей контроля как правило выделяют: соблюдение органами исполнительной власти и их должностными лицами законодательства, обеспечение целесообразного и экономного расходования средств, поддержание стабильности государственного устройства, повышение эффективности государственного регулирования. Его основные принципы: законность, объективность, независимость, гласность, экономичность, сохранение государственной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны122.

Как верно отмечают авторы учебника административное право, достижение целей и соблюдение принципов контроля не предполагает образование ка- кого-то единого и всеобъемлющего контрольного органа, стоящего над всеми ветвями власти, что противоречило бы принципу разделения властей. Поэтому контрольные полномочия за деятельностью органов исполнительной власти установлены законодательством отдельно по каждому виду государственного контроля123.

Следует отметить, что создание эффективной системы государственного регулирования и контроля и осуществление мероприятий, направленных на совершенствование контрольных механизмов, характерны для всех современных государств124.

Всфере права термин «контроль» определяется по-разному: как средство

игарант обеспечения законности, как форма осуществления управленческой функции, как стадия управленческого цикла, как деятельность исполнительных органов, как регулятор общественных отношений, институт, правомочие и т.д. Сущность его состоит в том, что субъект управления осуществляет с точки зрения законности и целесообразности учет и проверку того, как управляемый выполняет установленные нормативными правовыми актами предписания, прави-

122См.: Козлов Ю.М., Овсянко Д.М., Попов Л.Л. Административное право: Учебник / под ред. Л.Л. Попова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2005. С 433.

123Козлов Ю.М., Овсянко Д.М., Попов Л.Л. Административное право: Учебник / под ред. Л.Л. Попова. 2- е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2005. С. 435.

124Административная реформа в России. Научно-практическое пособие / Е.К. Волчинская, Н.А. Игнатюк, Н.М. Казанцев и др.; под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М.: КОНТРАКТ, ИНФРА-М, 2006. С. 178.

50