Административно-правовое регулирование осуществления государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства в Российской Федерации

ся непосредственно на положения самого кодекса. Так, Федеральный арбитражный суд Московского округа оставил в силе постановление апелляционной инстанции по делу, связанному с обжалованием специализированным регистратором ЗАО "СР ДРАГа" постановления ФАС РФ о наложении штрафа за неполное предоставление информации по запросу антимонопольного органа.

Регистратор обратился в Арбитражный суд с требованием признать незаконным и отменить постановление федерального антимонопольного органа по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч.2 ст.19.8 КоАП РФ262. Постановление о наложении штрафа было вынесено в связи с тем, что заявитель по запросу антимонопольного органа представил информацию не обо всех лицах, зарегистрированных в реестре акционеров, а лишь об акционерах, имеющих более 20% акций. В качестве основания для признания постановления незаконным заявитель указывал на неправильное и необоснованное применение антимонопольным органом ч.2 ст.19.8. Так, регистратор отмечал, что данная статья предусматривает ответственность за непредставление информации, а не за представление неполной информации. Кроме того, заявитель приводил аргумент, что он не является финансовой организацией, а, следовательно, к нему не применяются требования закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" об обязательном предоставлении информации по запросу антимонопольного органа. По его мнению, ФАС также неправомерно запросила информацию обо всех акционерах, поскольку под антимонопольный контроль, в соответствии со ст.18 закона о конкуренции, подпадают только сделки по приобретению более 20% акций.

Арбитражный суд первой инстанции не согласился со вторым и третьим доводами заявителя, вместе с тем, удовлетворив требования заявителя. Свое решение суд мотивировал тем, что оспариваемое постановление содержит неправильную квалификацию правонарушения, поскольку состав правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена ч.2 ст.19.8 КоАП

141

РФ, в действиях заявителя отсутствует. Суд посчитал, что в данном случае представлена информация не обо всех зарегистрированных лицах, то есть неполная информация. Представление неполной информации, по мнению суда, влечет административную ответственность по ст.19.7 КоАП РФ и рассматривается исключительно судами.

ФАС не согласилась с решением Арбитражного суда и подала апелляционную жалобу. Ее доводы сводились к тому, что суд неправильно применил нормы КоАП РФ, поскольку ст.19.7 КоАП РФ применяется ко всем случаям непредставления либо ненадлежащего представления информации в государственный орган, за исключением случаев, предусмотренных ст.19.8 КоАП РФ. Арбитражный суд апелляционной инстанции согласился с позицией ФАС и отменил решение суда первой инстанции, отказав заявителю в удовлетворении требований заявления. Суд кассационной инстанции оставил это постановление в силе263.

Хотя такая практика является уже достаточно сложившейся, последние изменения, внесенные в ст. 19.8 КоАП РФ, на наш взгляд, по крайней мере, ставят ее под сомнение. Все вышеприведенные решения судов были вынесены до внесения изменений в рассматриваемую статью федеральными законами от 09.04.2007 № 45-ФЗ264 и от 28.12.2009 № 380-ФЗ265. Данными законодательными были изменены редакции ч. 1 и 2 ст. 19.8, а также ст. 19.8 КоАП РФ была дополнена частями 3 – 6. Последней, в самом конце 2009 года, была внесена ч. 6, устанавливающая ответственность за непредставление в федеральный антимонопольный орган, его территориальный орган сведений (информации), предусмотренных законодательством о рекламе, а равно представление таких сведений (информации) в неполном объеме или в искаженном виде либо представление недостоверных сведений (информации). Обратим внимание, что данная часть прямо говорит об ответственности за представлении информации в не-

263http://www.rbc.ru/rbcfreenews/20050819155042.shtml

264Федеральный закон от 09.04.2007 N 45-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" (принят ГД ФС РФ 23.03.2007)

265Федеральный закон от 28.12.2009 N 380-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" (принят ГД ФС РФ 23.12.2009)

142

полном объеме или в искаженном виде. То есть, представление неполной информации о рекламе антимонопольному органу по прямому указанию закона подпадает под действие ч. 6 ст. 19.8 КоАП РФ. Однако, при этом, остальные части той же статьи, предусматривающие ответственность за непредставление ходатайств и уведомлений (заявлений) в органы регулирования естественных монополий (ч. 1); непредставление в органы регулирования естественных монополий или органы, уполномоченные в области экспортного контроля, сведений (информации) (ч. 2); непредставление в федеральный антимонопольный орган, его территориальный орган ходатайств (ч. 3); непредставление в федеральный антимонопольный орган, его территориальный орган уведомлений (ч. 4); непредставление в федеральный антимонопольный орган, его территориальный орган сведений (информации) (ч. 5) указаний на наступление ответственности за непредставление в указанные органы неполной информации не содержат. Построение статьи, устанавливающей ответственность за непредставление различного рода сведений (уведомлений, ходатайств, иной информации), таким образом, что лишь в одном случае из шести указывается на привлечение к административной ответственности за предоставление неполной информации, свидетельствует, на наш взгляд, о том, что в остальных пяти случаях, это привлечение является невозможным (точнее, оно может осуществляться в соответствии со ст. 19.7 КоАП РФ).

Таким образом, систематическое толкование ст. 19.8 КоАП РФ в ее нынешней редакции свидетельствует, на наш взгляд, о намерении законодателя установить административную ответственность за представление в ФАС России только неполных сведений (информации), предусмотренных законодательством о рекламе.

Данная позиция представляется нам правильной не только по формальноюридическим основаниям, но и с точки зрения целесообразности. Нарушения, связанные с предоставлением в федеральные антимонопольные органы информации, безусловно, имеют формальный состав и, как справедливо отмечает Л.Н. Борисова «законодатель признает угрозу охраняемым общественным от-

143

ношениям в самом факте нарушения порядка и сроков подачи ходатайств, уведомлений, сведений в антимонопольные органы. Эта опасность заключается в лишении (затруднении) возможности антимонопольного органа осуществлять антимонопольный контроль и своевременно реагировать на совершение действий, которые могут быть признаны нарушающими антимонопольное законодательство»266. Однако именно в отношении представления неполной информации эта угроза охраняемым общественным отношениям может сильно разниться. Как показывает практика, в большинстве случаев представление информации ФАС не в полном объеме (отличие от непредставления) не связано с умыслом хозяйствующих субъектов, а совершается по неосторожности, в силу незнания или неправильного понимания законодательных норм и объем непредставленной информации, как правило, незначителен и не сильно влияет на возможности антимонопольных органов предпринимать действия по совершению действий, нарушающих антимонопольное законодательство. В связи с этим применение в случае представления неполной информации тех же (весьма значительных) санкций, что и в случае непредставления информации вряд ли соответствует конституционному принципу справедливости. Применение же в этом случае ст. 19.7 КоАП РФ, устанавливающей меньшие размеры штрафов, вполне позволяет воздействовать на нарушителей.

Однако, в существующем виде правильное применение ст. 19.7 и 19.8 КоАП РФ является достаточно затруднительным и сильно зависит от мнения правоприменителя. В связи с этим, как нам представляется, было бы рациональным внести изменения в ст. 19.7, дополнив ее ч. 2, устанавливающей ответственность именно за представление неполной информации федеральным антимонопольным органам. Размеры санкций за совершение данного деяния могли бы быть несколько больше, чем за предусмотренные ст. 19.7 в ее нынешней редакции, однако значительно меньшие, чем предусмотрены ст. 19.8 КоАП РФ.

144

§3. Административная ответственность за нарушение запретов, установленных Федеральным законом «О защите конкуренции»

Вторая модель административной ответственности за совершение нарушений антимонопольного законодательства представлена в настоящее время рядом составов, устанавливающих ответственность непосредственно за конкуренцию и монополистическую деятельность. Большая часть этих составов (ст. 14.31, 14.32 и 14.33) была введена в КоАП РФ Федеральным законом от 9 апреля 2007 г. № 45-ФЗ267. По мнению некоторых авторов, вышеупомянутые поправки к КоАП РФ, наряду с нормами ФЗ "О защите конкуренции", призваны сформировать прозрачную систему регулирования отношений в сфере защиты конкуренции с применением в достаточной мере жесткого механизма контроля268. Кроме того, Федеральным законом от 17.07.2009 № 160-ФЗ269 кодекс был дополнен статьей 14.31.1, а статья 14.9 «Ограничение свободы торговли» была изложена в новой, более широкой редакции под названием «Ограничение конкуренции органами власти, органами местного самоуправления». В совокупности указанные статьи образуют непосредственно действующую модель административной ответственности за совершение нарушений антимонопольного законодательства. Рассмотрим их более подробно.

Объектом всех рассматриваемых правонарушений являются общественные отношения, складывающиеся в процессе в связи с являющейся необходимым условием обеспечения свободы экономической деятельности конкуренцией между хозяйствующими субъектами270.

Статья 14.9 в действующей редакции включает в себя два состава, устанавливающих административную ответственность за ограничение конкуренции

267Федеральный закон от 9 апреля 2007 г. N 45-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях"

268Прокопенко Ю. Оборотные штрафы: ужесточение ответственности монополистов // Корпоративный юрист. 2007. № 5. С. 10.

269Федеральный закон от 17.07.2009 N 160-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (принят ГД ФС РФ 03.07.2009)

270Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях (постатейный) / под ред. Н.Г. Салищевой. 6-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2009. С. 544.

145

органами власти, органами местного самоуправления. Объективная сторона первого состава заключается в совершении действий (бездействия), которые недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации и приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, а равно к ограничению свободного перемещения товаров (работ, услуг), свободы экономической деятельности, за исключением случаев, предусмотренных частью 3 статьи 14.32 КоАП РФ. Объективная сторона второго состава включает в себя те же действия, совершенные повторно.

Субъектами обоих правонарушений являются должностные лица федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных лиц органов или организаций, государственных внебюджетных фондов. По смыслу данной нормы не могут быть привлечены к ответственности лица, замещающие такие государственные должности, как, например: глава субъекта Российской Федерации, глава муниципального образования, поскольку они не являются должностными лицами каких-либо органов. Обращает на себя внимание также тот факт, что ответственность за ограничение конкуренции могут нести должностные лица всех без исключения органов местного самоуправления (то есть, в том числе, местной администрации, представительного органа, контрольного органа и др.), в то время как на федеральном и региональном уровне речь идет только о должностных лицах, замещающих должности в органах исполнительной власти. Такая ситуация видится нам неправильной, так как действия, ограничивающие конкуренцию, могут быть приняты и законодательными органами (например, путем принятия дискриминационного закона субъекта Российской Федерации), однако, депутаты этих органов, в отличие от депутатов представительных органов местного самоуправления к ответственности при этом привлечены быть не смогут.

С субъективной стороны рассматриваемые правонарушения могут быть совершены как умышленно, так и неосторожно.

146

Статья 14.31 КоАП РФ устанавливает ответственность за злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке. Объективная сторона ее выражена в диспозитивной норме, отсылающей к антимонопольному законодательству Российской Федерации и заключается в свершении занимающим доминирующее положение на товарном рынке хозяйствующим субъектом действий, признаваемых злоупотреблением доминирующим положением и недопустимых в соответствии с этим законодательством, за исключением случаев, предусмотренных статьей 14.31.1 КоАП РФ.

Субъектами правонарушения, предусмотренного ст. 14.31 являются любые хозяйствующие субъекты (за исключением тех, доля которых на рынке определенного товара составляет менее 35 процентов), а также их должностные лица. С субъективной стороны данное правонарушение может быть совершено только умышленно.

Статья 14.31.1 КоАП РФ «Злоупотребление доминирующим положением хозяйствующим субъектом, доля которого на рынке определенного товара составляет менее 35 процентов» представляет собой, по сути, специальный случай злоупотребления, отличающийся от приведенного в ст. 14.31 КоАП РФ только субъектов. Соответственно, объективная и субъективная стороны правонарушений, предусмотренных статьями 14.31 и 14.31.1 КоАП РФ, совпадают. Субъектами правонарушения, предусмотренного ст. 14.31.1 КоАП РФ являются хозяйствующие субъекты, доля которых на рынке определенного товара составляет менее 35 процентов (за исключением хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение на рынке определенного товара, если в отношении такого рынка федеральными законами в целях их применения установлены случаи признания доминирующим положения хозяйствующего субъекта, доля которого на рынке определенного товара составляет менее 35 процентов) и должностные лица этих субъектов. Соответственно, санкции за совершение рассматриваемого правонарушения меньшие, чем за правонарушение, предусмотренное ст. 14.31 КоАП РФ. Собственно, как представляется, ме-

147

тодологически было бы более правильным объединить оба указанных состава в одной статье КоАП РФ.

В соответствии со ст. 14.32 КоАП РФ административной ответственности подлежат заключение ограничивающего конкуренцию соглашения, осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий, координация экономической деятельности. Данная статья включает в себя три независимых, но смежных состава. Объективная сторона состава, предусмотренного первой частью, заключается в заключении хозяйствующим субъектом недопустимого в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации соглашения, а равно в участии в нем или в осуществлении хозяйствующим субъектом недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации согласованных действий. Объективная сторона второго состава заключается в координации экономической деятельности хозяйствующих субъектов, недопустимая в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации. Наконец, объективная сторона третьего состава состоит в заключении недопустимого в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации соглашения или осуществление указанными органами или организациями недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации согласованных действий.

Субъектами первого правонарушения являются юридические лица и должностные лица, второго – должностные лица федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов органом или организацией, государственных внебюджетных фондов.

Субъективная сторона всех указанных правонарушений характеризуется виной в форме умысла.

Важной особенностью ст. 14.32 КоАП РФ выступает предусмотренная в примечании к ней возможность освобождения от административной ответст-

148

венности лица, добровольно заявившего в федеральный антимонопольный орган, его территориальный орган о заключении им недопустимого в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации соглашения или об осуществлении недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации согласованных действий, при соблюдении некоторых условий.

Данный подход соответствуют принятому в западноевропейских странах, в частности, программе «Щадящего наказания» ЕС. Эта программа обеспечивает определенный иммунитет предприятию, которое первым сообщило о наличии сговора (соглашения). Оно освобождается от ответственности. Помимо этого, применяется практика сокращенного наказания для предприятий, которые сотрудничают с еврокомиссией. Если предприятие обязуется больше не нарушать антимонопольное законодательство, санкция в обязательном порядке снижается на 10%271.

Эффективность применения института освобождения от ответственности подтверждена в ЕС очень высока. Как отмечает Ю. Прокопенко, «в подавляющем большинстве случаев факт наличия антиконкурентного соглашения устанавливается и подтверждается именно на основании заявлений хозяйствующих субъектов. Осознание неотвратимости санкций за нарушение антимонопольного законодательства и простой арифметический расчет соотношения выгоды от игнорирования антимонопольных процедур и размера штрафных санкций должен мотивировать хозяйствующих субъектов добровольно отправляться в антимонопольный орган и в России»272.

Статья 14.33 КоАП РФ «Недобросовестная конкуренция» предусматривает ответственность за деяния, предусмотренные ст. 14 Федерального закона «О защите конкуренции». Она состоит из двух частей, первая из которых устанавливает общий состав недобросовестной конкуренции, а вторая – квалифицированный. Объективная сторона данного правонарушения состоит в совершении

271Борисова Л.Н. Правовые основы организации антимонопольной деятельности государства на рынке финансовых услуг. Дисс ... канд. юрид. наук. Саратов, 2006. С. 136.

272Прокопенко Ю. Оборотные штрафы: ужесточение ответственности монополистов // Корпоративный юрист. 2007. № 5. С. 11.

149

любых действий, которые направлены на получение преимуществ при осуществлении предпринимательской деятельности, противоречащих законодательству РФ, обычаям делового оборота, требованиям добропорядочности, разумности и справедливости, если указанные действия причинили или могут причинить убытки другим хозяйствующим субъектам - конкурентам либо нанесли или могут нанести вред их деловой репутации273. Квалифицированный состав конкуренции выражается во введении в оборот товара с незаконным использованием результатов интеллектуальной деятельности и приравненных к ним средств индивидуализации юридического лица, средств индивидуализации продукции, работ, услуг). Ответственность и в том и в другом случае наступает, если совершенные действия не содержат уголовно наказуемого деяния.

Субъектами недобросовестной конкуренции являются юридические лица и должностные лица, с субъективной стороны правонарушение совершается умышленно.

Таким образом, рассмотренные административные составы, предусматривающие ответственность за нарушения антимонопольного законодательства, напрямую ориентированы на применение санкций к нарушителям наиболее важных запретов, установленных антимонопольным законодательством (конкретно Федеральным законом «О защите конкуренции»). Собственно, об этом же свидетельствуют и формулировки статей 14.31, 14.31.1 и 14.32, в которых указывается, что речь идет не просто о злоупотреблении доминирующим положением на товарном рынке или о заключении ограничивающего конкуренцию соглашения, а о действиях «недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации».

Казалось бы, законодатель, обоснованно отказавшись от конструирования новых составов в конкретных статьях КоАП РФ, просто отождествил их с деяниями, запрещенными антимонопольным законодательством (относительно понимания которых уже сложилась определенная правоприменительная прак-

150