Административно-правовое регулирование осуществления государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства в Российской Федерации

ны или могут быть нарушены, было заявлено соответствующее ходатайство, либо в случае осуществления антимонопольным органом государственного контроля за экономической концентрацией;

м) о выполнении экономических, технических, информационных и иных требований об устранении дискриминационных условий и о предупреждении их создания;

н) о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, в том числе об обеспечении в установленном федеральным законом или иными нормативными правовыми актами порядке доступа к производственным мощностям или информации, о предоставлении в установленном федеральным законом или иными нормативными правовыми актами порядке прав на объекты охраны промышленной собственности, о передаче прав на имущество или о запрете передачи прав на имущество, о предварительном информировании антимонопольного органа о намерении совершить предусмотренные предписанием действия, о продаже определенного объема продукции на товарной бирже, о предварительном согласовании с антимонопольным органом особенностей формирования стартовой цены на продукцию при ее продаже на товарной бирже в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Кроме того, в соответствии с п. 3 ч. 1 той же статьи антимонопольный орган также выдает федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, их должностным лицам обязательные для исполнения предписания:

а) об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство;

б) о прекращении или об изменении соглашений, нарушающих антимонопольное законодательство;

в) о прекращении иных нарушений антимонопольного законодательства, в том числе о принятии мер по возврату имущества, иных объектов граждан-

131

ских прав, переданных в качестве государственной или муниципальной преференции;

г) о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции. Поскольку ст. 19.5 КоАП РФ, как следует из ее содержания, адресована

не только хозяйствующим субъектам, административная ответственность в соответствии с ней может наступать при невыполнении всех из указанных выше предписаний (всего их 17). Диспозицией ч. 2.1 – 2.5 ст. 19.5 КоАП РФ охватывается только 7 из них. Соответственно, при невыполнении подконтрольными субъектами любого из остальных 10 видов предписаний, ответственность должна наступать по ч. 2.6 ст. 19.5 КоАП РФ. В принципе такой подход законодателя выглядит достаточно обоснованным, так как именно на предусмотренные ч. 2.1 – 2.5 ст. 19.5 КоАП РФ составы приходится более 70% всех судебных дел с участием ФАС России255. В то же время абсолютно непонятным выглядит позиция законодателя относительно административных санкций за невыполнение различных предписаний. Так, если судить по размерам штрафа, которые могут налагаться в рамках ч. 2.1 – 2.6 ст. 19.5 КоАП РФ на юридических лиц, следует предположить, что законодатель самыми опасными из рассматриваемых деяний считает предусмотренные ст. 2.1 – 2.4 (штраф от 300 000 до 500 000 рублей), и видимо, в силу этого и выделенные в специальные составы. Однако, при этом, совершение деяния, предусмотренного ч. 2.5 ст. 19.5 КоАП РФ: невыполнение в установленный срок законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа о прекращении недобросовестной конкуренции видится почему-то законодателю менее серьезным, чем невыполнение не перечисленных в ч. 2.1 – 2.5 предписаний (штраф от 100 000 до 300 000 рублей против от 100 000 до 500 000). Такой подход нам видится очень странным, так как недобросовестная конкуренция, под которой, согласно ч. 1 ст. 14 Федерального закона «О защите конкуренции» понимается, в том числе, распространение ложных, неточных или искаженных сведений, которые могут причинить убытки хозяйствующему субъекту либо

132

нанести ущерб его деловой репутации; введение в заблуждение в отношении характера, способа и места производства, потребительских свойств, качества и количества товара или в отношении его производителей; продажа, обмен или иное введение в оборот товара, если при этом незаконно использовались результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации юридического лица, средства индивидуализации продукции, работ, услуг; незаконное получение, использование, разглашение информации, составляющей коммерческую, служебную или иную охраняемую законом тайну и т.п. действия вряд ли является менее опасным, чем, например, злоупотребление доминирующим положением на рынке, нарушение правил недискриминационного доступа к товарам и др. В этом плане также характерно, что, согласно ч. 2. ст. 14.33 КоАП РФ осуществление недобросовестной конкуренции выразившееся во введении в оборот товара с незаконным использованием результатов интеллектуальной деятельности и приравненных к ним средств индивидуализации юридического лица, средств индивидуализации продукции, работ, услуг, влечет за себя наложение на юридических лиц санкций в таком же размере, что и за злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке (ст. 14.31 КоАП РФ). Таким образом, получается, что само по себе совершение указанных антиконкурентных действий законодатель рассматривает как поступки равной тяжести, а невыполнение предписания об их прекращении

– как различные.

Если же обратиться к сравнительному изучению санкций, предусмотренных ч. 2.1 – 2.6 для должностных лиц, виновных в неисполнении предписаний ФАС, картина получается несколько иная: невыполнение решений или предписаний о прекращении недобросовестной конкуренции является менее «серьезным», чем предписаний, указанных в ч. 2.1 – 2.4, но более «серьезным», чем «прочих» предписаний, ответственность за невыполнение которых установлена ч. 2.6 ст. 19.5 КоАП РФ.

Как представляется, санкции, установленные в ч. 2.1 – 2.5 КоАП РФ нуждаются в определенной унификации, так как деяния, за невыполнение предпи-

133

саний о прекращении которых установлена в этих частях ответственность являются наиболее общественно опасными. В то же время, по нашему мнению, невыполнение иных предписаний антимонопольных органов должно влечь за собой меньшую ответственность.

Применительно к ст. 19.5 КоАП РФ можно также отметить, что в научной литературе высказывались предложения о необходимости ее перемещения из главы 19 в главу 14 КоАП РФ на том основании, что «объектом этого нарушения правильнее считать не порядок управления, а защиту конкуренции на товарных рынках (в широком смысле слова). Именно защита конкуренции является целью антимонопольного законодательства»256. Однако эту позицию трудно считать справедливой. Объективная сторона деяний, предусмотренных ч. 2.1

– 2-6 ст. 19.5 КоАП РФ заключается именно в неисполнении предписаний антимонопольной службы, а не в совершении антиконкурентных действий. Указанные действия могут выступать основаниями выдачи предписаний антимонопольными органами и ответственность за их совершение наступает по самостоятельным статьям КоАП РФ: 14.31, 14.31.1, 14.32 и др. Однако, не выполняя предписание ФАС России, подконтрольный субъект посягает тем самым именно на установленный порядок государственного управления, в рамках которого законное предписание, выданное в установленном порядке федеральным органом исполнительной власти подлежит обязательному исполнению.

Рассматриваемая статья также подвергалась критике с позиций самого ее построения, согласно которому ответственность наступает не за совершение антиконкурентных действий, а за неисполнение требований антимонопольного органа, подвергается в специальной литературе серьезной критике. Так, например, тот же К.Ю. Тотьев по этому пишет: «В силу несовпадения условий наступления ответственности за несоблюдение исходного запрета и условий применения административной ответственности нарушитель несет ответственность не за несоблюдение общего запрета, нормативно закрепленного в ЗоЗК, а индивидуального запрета, зависящего от решения антимонопольного органа. В ре-

134

зультате общая обязанность соблюдать запреты, содержащиеся в антимонопольном законодательстве, преобразуется в индивидуальную обязанность исполнить предписание… По существу, двухуровневая модель вводит право органа исполнительной власти выбирать тех, кто должен соблюдать законодательный запрет, и тех, кто этого может не делать»257.

Данную позицию, по нашему мнению, трудно признать полностью верной. Выдача предписаний, направленных на прекращение нарушений антимонопольного законодательства; восстановление положения, существовавшего до его нарушения; возмещение незаконно полученного дохода и т.п. является не только правом, но и обязанностью антимонопольного органа. Выдавая предписание хозяйствующему субъекту либо органу государственной или муниципальной власти, ФАС России руководствуется требованиями законодательства, отступать от которых не имеет права. Поэтому ответственность за неисполнение предписаний никак не может описываться формулой «выбора тех, кто должен соблюдать законодательство и тех, кто может этого не делать».

Разумеется, на практике возможны и отступления от установленных законом правил, когда, несмотря на имеющие место нарушения антимонопольного законодательства, антимонопольный орган не выносит предписание об их прекращении, по причинам субъективного характера (из-за фактической или юридической ошибки в оценке имеющей место ситуации; по причинам коррупционного характера; в силу каких-либо политических соображений и т.п.). Однако все описанные ситуации, разумеется, лежат вне правового поля и никак не могут характеризовать административную ответственность за неисполнение предписаний антимонопольного органа как индивидуальную. Если уж руководствоваться такой логикой, то любой вид ответственности может считаться «индивидуальным» и субъективным, так как, в конечном счете, решение о привлечении подконтрольного субъекта к ней принимается определенным должностным лицом (группой должностных лиц). При привлечении к административной ответственности за нарушение конкретных запретов, установленных Феде-

135

ральным законом «О защите конкуренции» в соответствии со ст. 14-31-14.33 КоАП РФ органы исполнительной власти (а, точнее, их должностные лица) также в принципе могут выбирать: кому соблюдать эти запреты, а кто может быть от этой обязанности освобожден (путем не привлечения к административной ответственности), однако данные решения также являются выходом за пределы области права.

Еще одной статьей, которая устанавливает административную ответственность за невыполнение хозяйствующими субъектами и органами государственной и муниципальной власти обязанностей в сфере антимонопольного законодательства является ст. 19.8 КоАП РФ. Данная статья предусматривает ответственность за непредставление ходатайств, уведомлений (заявлений), сведений (информации) в федеральный антимонопольный орган, его территориальные органы, органы регулирования естественных монополий или органы, уполномоченные в области экспортного контроля. Обязанности предоставления такой информации установлены, прежде всего, Федеральным законом «О защите конкуренции». Так, в соответствии со ст. 27 ФЗ "О защите конкуренции" создание и реорганизация коммерческих организаций, при наличии определенных экономических критериев, осуществляется с предварительного согласия антимонопольного органа (предварительный контроль). Согласно ст. 28 ФЗ "О защите конкуренции" сделки с акциями (долями), имуществом коммерческих организаций, правами в отношении коммерческих организаций, при наличии определенных экономических критериев, также осуществляются с предварительного согласия антимонопольного органа (предварительный контроль). Кроме того, ст. 30 ФЗ "О защите конкуренции" предусмотрен перечень сделок и иных действий, об осуществлении которых должен быть уведомлен антимонопольный орган (последующий контроль)258.

Статья 19.8 КоАП РФ, состоит из 6 частей, которые предусматривают ответственность как за непредставление информации федеральному антимоно-

антимонопольного контроля за экономической концентрацией // Административное и муниципальное право. 2009. № 6. С. 11.

136

польному органу, так и органам регулирования естественных монополий и органам, уполномоченным в области экспортного контроля. При этом ответственность дифференцирована в зависимости от непредставления в антимонопольный орган обязательных уведомлений, ходатайств и прочей информации. Уведомление (заявление) - это такой правовой акт, который содержит сообщение о намерении представившего его субъекта использовать то или иное право. Ходатайство - это такой правовой акт, который направлен на получение разрешения использовать свое право. Участники рынка свободны и не ограничены в осуществлении своих субъективных прав. Однако антимонопольное законодательство РФ и законодательство РФ о естественных монополиях может предусматривать случаи, когда в целях защиты конкуренции и интересов потребителей использование некоторых прав хозяйствующими субъектами должно осуществляться под надзором государства259.

Рассматриваемая статья предусматривает административную ответственность не только за собственно непредставление информации ФАС, но и за предоставление информации (в том числе ходатайств, уведомлений), содержащих заведомо недостоверные сведения, а также за предоставление ее с нарушением порядка и сроков. В то же время из ее содержания остается неясным: является ли административным правонарушением, влекущим наложение административного наказания в соответствии с данной статьей предоставление неполной информации. Дело в том, что КоАП РФ содержит также ст. 19.7 «Непредставление сведений (информации)», которая устанавливает административную ответственность за непредставление или несвоевременное представление в государственный орган (должностному лицу) сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности, а равно представление в государственный орган (должностному лицу) таких сведений (информации) в неполном объеме или в искаженном виде. Однако эта же статья прямо указывает, что она может применяться лишь в случаях, не подпадающих под

137

действие ст. 19.7.1, 19.7.2, 19.7.3, 19.7.4, 19.8, 19.19 КоАП РФ. Указанные ста-

тьи являются специальными случаями непредставления информации:

–статья 19.7.1 «Непредставление сведений или представление заведомо недостоверных сведений в орган, уполномоченный в области государственного регулирования тарифов»;

–статья 19.7.2 «Непредставление сведений или представление заведомо недостоверных сведений в орган, уполномоченный на осуществление контроля

всфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд»;

–статья 19.7.3 «Непредставление информации в федеральный орган исполнительной власти в области финансовых рынков»;

–статья 19.7.4 «Непредставление сведений либо несвоевременное представление сведений о заключении государственного или муниципального контракта либо о его изменении, исполнении или расторжении в федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, уполномоченные на ведение реестров государственных или муниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов»;

–статья 19.8 «Непредставление ходатайств, уведомлений (заявлений), сведений (информации) в федеральный антимонопольный орган, его территориальные органы, органы регулирования естественных монополий или органы, уполномоченные в области экспортного контроля»;

–статья 19.19 «Нарушение требований технических регламентов, обязательных требований государственных стандартов, правил обязательной сертификации, нарушение требований нормативных документов по обеспечению единства измерений».

В этом ряду статья 19.8 предусматривает ответственность за непредставление информации именно в антимонопольный орган, то есть в случаях непредставления или представления с нарушением установленных порядка и сроков информации, которая предусмотрена конкурентным законодательством,

138

должна применяться именно она. Однако, как уже отмечалось выше, напрямую

опредставлении неполной информации в ней не говорится, что и ставит вопрос

оее соотношении со ст. 19.7 КоАП РФ. Нельзя не отметить, что ответ на данный вопрос имеет большое именно практическое значение, так как штрафы, установленные ст. 19.7 и 19.8 КоАП РФ, различаются почти на два порядка.

Суды при решении данного вопроса, как правило, встают на сторону антимонопольных органов, применяя соответствующие положения ст. 19.8 КоАП РФ. Так, например, новгородское ТУ МАП вынесло постановление о наложении штрафа на федеральное государственное унитарное предприятие - одного из учредителей общества с ограниченной ответственностью в связи с непредставлением уведомления о создании этого общества в 45-дневный срок, установленный п. 5 ст. 17 Закона о конкуренции.

ФГУП обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании постановления незаконным. В качестве одного из оснований для отмены постановления заявитель указал на тот факт, что ст. 19.8 КоАП РФ предусматривает ответственность только за непредставление сведений (информации) либо представление недостоверных сведений. Однако соответствующее уведомление было направлено одним из учредителей общества своевременно, но не было принято антимонопольным органом к рассмотрению в связи с отсутствием в нем полной информации обо всех учредителях. Эта информация была впоследствии представлена самим ФГУП.

Арбитражный суд первой инстанции признал постановление Новгородского ТУ МАП недействительным, указав, что в действиях ФГУП отсутствует объективная сторона правонарушения - факт непредставления информации либо представления недостоверной информации, поскольку в антимонопольный орган была представлена информация, которая не была признана недостоверной.

Новгородское ТУ МАП обжаловало решение арбитражного суда, указав помимо прочего на неприменение арбитражным судом первой инстанции нормы п. 5.8 Положения "О порядке представления антимонопольным органам хо-

139

датайств и уведомлений в соответствии с требованиями статей 17 и 18 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", утвержденного приказом МАП России от 13 августа 1999 г. N 276, согласно которой направление ходатайств или уведомлений, не содержащих информации и документов по перечню раздела 1 приложения N 1 к этому Положению, без указания причин, объясняющих невозможность для заявителя получения этой информации и документов, является непредставлением ходатайств и уведомлений.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, отказывая Новгородскому ТУ МАП в удовлетворении жалобы, согласился с выводами арбитражного суда первой инстанции и указал, что Положение, принятое до вступления КоАП РФ в силу, не может служить источником толкования положений ст. 19.8 КоАП.

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа отменил акты арбитражных судов первой и апелляционной инстанций, указав на следующее. По смыслу п. 5 ст. 17 Закона о конкуренции и п. п. 5.2, 5.3, 5.8 Положения уведомление должно быть подано с необходимыми документами, достаточными для осуществления государственного антимонопольного контроля за созданием, реорганизацией и ликвидацией коммерческих организаций. Документы, представленные в антимонопольный орган заявителем, не подтверждают надлежащее исполнение им обязанности, предусмотренной ст. 17 Закона о конкуренции. При таких обстоятельствах постановление Новгородского ТУ МАП законно и обоснованно260.

Как видно, в данном случае в качестве обоснования применения ст. 19.8 КоАП РФ судами был использован Приказ МАП РФ от 13.08.1999 № 276261, который в настоящее время утратил силу. Однако, в других случаях суды в своих решения относительно необходимости применения ст. 19.8 КоАП РФ ссылают-

260Мишаков О.Г. Практика рассмотрения арбитражными судами дел, связанных с обжалованием постановлений антимонопольного органа о наложении штрафа за нарушение статьи 19.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // Комментарий судебно-арбитражной практики. Выпуск 11 / под ред. В.Ф. Яковлева. М.: Юридическая литература, 2004. С. 180 - 188.

261Приказ МАП РФ от 13.08.1999 N 276 (ред. от 31.10.2000) "Об утверждении Положения о порядке представления антимонопольным органам ходатайств и уведомлений в соответствии с требованиями статей 17 и 18 Закона Российской Федерации "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (Зарегистрировано в Минюсте РФ 14.12.1999 N 2001)

140