Административно-правовое регулирование осуществления государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства в Российской Федерации

замене, эксплуатации указанных приборов, порядка его заключения, а также требований о предоставлении предложений об оснащении приборами учета используемых энергетических ресурсов.

Всоответствии со ст. 25 Закона "Об электроэнергетике" антимонопольное регулирование и контроль на оптовом и розничных рынках осуществляются антимонопольным органом в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации с учетом особенностей, установленных настоящим Федеральным законом, и принятыми в соответствии с нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации актами федерального антимонопольного органа. Таковым органом является и Федеральная антимонопольная служба.

Вцелях реализации полномочий ФАС в данной сфере был принят Административный регламент Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по осуществлению контроля и надзора за действиями субъектов оптового рынка в части установления случаев манипулирования ценами на электрическую энергию (мощность) на оптовом рынке электрической энергии (мощности) определяет сроки и последовательность действий (административных процедур) Федеральной антимонопольной службы, порядок взаимодействия между структурными подразделениями ФАС России, а также порядок взаимодействия ФАС России и иных организаций при осуществлении полномочий по контролю и надзору за действиями субъектов оптового рынка в части установления случаев манипулирования ценами на электриче-

скую энергию (мощность) на оптовом рынке электрической энергии (мощности)182.

Однако, несмотря на наличие нормативной основы деятельности в данной сфере на практике возникают определенные трудности. Так, в постановлении

антимонопольной службы по исполнению государственной функции по осуществлению контроля и надзора за действиями субъектов оптового рынка в части установления случаев манипулирования ценами на электрическую энергию (мощность) на оптовом рынке электрической энергии (мощности)" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. N 12.

71

Пленума ВАС РФ от 30 июня 2008 г. N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства"183 Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации разъяснил, что требования антимонопольного законодательства применяются к гражданско-правовым отношениям.

Это означает, в частности, что не подлежит признанию недействительным решение или предписание антимонопольного органа (а равно не может быть отказано антимонопольному органу в удовлетворении его исковых требований) только на основании квалификации соответствующих правоотношений с участием хозяйствующего субъекта, которому выдано предписание антимонопольного органа или к которому данным органом подан иск, как гражданскоправовых184.

Как отмечает Н.И. Клейн этот вопрос был довольно спорным в практике, он приводил к весьма неприятным последствиям185. Применение гражданского законодательства связано со статьей 10 ГК, устанавливающей пределы осуществления гражданских прав, в соответствии с этой статьей монополистическая деятельность - деятельность лица, занимающего доминирующее положение. Такая деятельность является выходом за пределы осуществления гражданских прав.

4. В сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд:

за соблюдением заказчиком, уполномоченным органом или специализированной организацией либо конкурсной, аукционной или котировочной комиссией, уполномоченным на ведение официального сайта Российской Федерации для размещения информации о размещении заказов федеральным органом исполнительной власти, организацией, оказывающей услуги по обслуживанию и обеспечению функционирования такого сайта, уполномоченным на ведение

183Вестник ВАС РФ. 2008. N 8.

184Кинев А.Ю. Борьба с картелями. Практика 2008 года // СПС КонсультантПлюс. 2009.

185Клейн Н.И. Антимонопольное законодательство РФ - комментарии автора первого Закона "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" 1991 года // Административное право. 2009. N 1. С. 22.

72

реестров заключенных по итогам размещения заказов государственных или муниципальных контрактов федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления, операторами электронных площадок законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов;

за деятельностью юридических лиц, обеспечивающих организацию торговли на рынках определенных товаров в условиях прекращения государственного регулирования цен (тарифов) на такие товары.

за осуществлением иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства;

за соблюдением заказчиком и уполномоченным органом требования о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд в соответствии с требованиями энергетической эффективности этих товаров, работ, услуг и др.

Правительством Российской Федерации на ФАС возложены функции контроля в сфере размещения заказов (за исключением полномочий по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг по государственному оборонному заказу) на Федеральную антимонопольную службу186.

ФАС осуществляет свою деятельность в соответствии с Положением о Федеральной антимонопольной службе с изменениями от 29 декабря 2008 года187.

Согласно Положению ФАС осуществляет полномочия по контролю в сфере размещения заказов, в рамках которых: рассматривает жалобы на действия

186См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 20.02.2006 N 94 "О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд" // СЗ РФ. 2006. N 9. Ст. 1017; Постановление Правительства РФ от 27.10.2008 N 786 "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам осуществления контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд" // СЗ РФ. 2008. N 44. Ст. 5089.

187Постановление Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 331 "Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе" // СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3259; 2006. N 45. Ст. 4706. N 49 (2 ч.).

Ст. 5223; 2007. N 7. Ст. 903; 2008. N 13. Ст. 1316. N 44. Ст. 5089. N 46. Ст. 5337; Бюллетень Верховного Суда РФ. 2008. N 7; 2009. N 2. Ст. 248. N 3. Ст. 378. N 39. Ст. 4613; 2010. N 9. Ст. 960.

73

(бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд и приостанавливает размещение заказа до рассмотрения жалобы по существу в случаях и порядке, установленных законодательством Российской Федерации о размещении заказов; размещает заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд Службы и заключает государственные контракты в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов; осуществляет в случаях и порядке, установленных законодательством Российской Федерации, плановые и внеплановые проверки соблюдения заказчиком, уполномоченным органом или специализированной организацией, конкурсной, аукционной или котировочной комиссией, уполномоченным на ведение официального сайта Российской Федерации для размещения информации о размещении заказов федеральным органом исполнительной власти, организацией, оказывающей услуги по обслуживанию и обеспечению функционирования такого сайта, уполномоченным на ведение реестра заключенных по итогам размещения заказов государственных или муниципальных контрактов федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления, операторами электронных площадок законодательных актов Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов; на основании заявления заказчика принимает решение о возможности размещения заказа на поставку продовольствия, средств, необходимых для оказания скорой или неотложной медицинской помощи, лекарственных средств, топлива, которые необходимы для нормального жизнеобеспечения граждан и отсутствие которых приведет к нарушению их нормального жизнеобеспечения, путем проведения запроса котировок независимо от цены контракта в случае, если предписание об отмене результатов торгов выдано Службой; проводит плановые и внеплановые проверки соблюдения заказчиком, уполномоченным органом, специализированной организацией,

74

конкурсной, аукционной или котировочной комиссиями законодательства Российской Федерации и иных нормативно-правовых актов Российской Федерации о размещении заказов; выдает предложения и обязательные для исполнения предписания; ведет реестр недобросовестных поставщиков.

На основании предложений ФАС по совершенствованию правовых норм российского законодательства, регулирующих данную сферу, а также недопущения нарушений законных интересов и прав участников размещения заказа был внесен ряд изменений как в Федеральный закон, так и в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ188. Глава 7 Кодекса дополнена статьями 7.29 - 7.32, устанавливающими административную ответственность за определенные нарушения в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд189. Данные нововведения, по мнению ФАС, должны выполнять меры не только превентивного и профилактического характера, но и ужесточить ответственность определенных лиц за допущенные нарушения в сфере размещения государственного заказа190.

Об свидетельствует и судебная практика. Так, Верховным Судом Российской Федерации в 2009 году было рассмотрена жалоба К. на постановление руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Самарской области от 19 августа 2008 г., решение судьи Ленинского районного суда г. Самары от 14 ноября 2008 г., решение судьи Самарского областного суда от 17 декабря 2008 г. и постановление председателя Самарского областного суда от 6 февраля 2009 г., вынесенные в отношении К. по делу об административном

188СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.

189Федеральный закон от 02.02.2006 N 19-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" // СЗ РФ. 2006. N 6. Ст. 636; N 31 (1

ч.). Ст. 3434. N 52 (1 ч.). Ст. 5497; 2007. N 18. Ст. 2117; 2009. N 1. Ст. 15.

190Кикавец В.В. Административная ответственность члена конкурсной (аукционной, котировочной) комиссии за нарушения в сфере размещения государственного заказа в Российской Федерации // Право и жизнь. 2009. N 127 (10). С. 34.

75

правонарушении, предусмотренном частью 6 статьи 7.30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях191.

Напомним, что названная статья предусматривает ответственность за нарушение порядка размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, а именно за отклонение членом котировочной или единой комиссии котировочной заявки по основаниям, не предусмотренным законодательством о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, и (или) рассмотрение котировочной заявки, которая в соответствии с законодательством о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд должна быть отклонена192.

Суть дела состояла в том, что в Управление Федеральной антимонопольной службы по Самарской области поступила жалоба ЗАО "Софтлайн Трейд" на действия котировочной комиссии по размещению заказа на поставку программных продуктов для ГОУ НПО "Профессиональный лицей N 23 (политехнический)".

С целью установления обоснованности доводов, изложенных в жалобе, на основании статьи 17 Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" УФАС по Самарской области была проведена внеплановая проверка.

В результате проверки установлено, что при проведении запроса котировок на право заключить государственный контракт на поставку программных продуктов для ГОУ НПО "Профессиональный лицей N 23 (политехнический)" котировочной комиссией от участия в запросе котировок была отклонена заявка ЗАО "Софтлайн Трейд" по причине отсутствия в котировочной заявке докумен-

191Постановление Верховного Суда РФ от 31.07.2009 N 46-АД09-3 Судебные акты по делу об административном правонарушении оставлены без изменения, поскольку действия заявителя квалифицированы правильно по ч. 6 ст. 7.30 КоАП РФ, а административное наказание назначено в пределах, установленных санкцией ч. 6 ст. 7.30 КоАП РФ // Документ опубликован не был

192Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 N 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1 (часть 1). Ст.1.

76

та, подтверждающего полномочия лица на осуществление действий от имени участника размещения заказа.

Заявка ЗАО "Софтлайн Трейд" соответствовала требованиям, установленным в извещении о размещении запроса котировок от 16 июня 2008 г.

Следовательно, котировочная комиссия при рассмотрении и оценке заявок отклонила котировочную заявку ЗАО "Софтлайн Трейд" по основанию, не предусмотренному законодательством о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

По факту выявленного административного правонарушения в отношении К. (он являлся председателем котировочной комиссии) заместителем руководителя Управления ФАС по Самарской области был составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном частью 6 статьи 7.30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

По результатам рассмотрения дела об административном правонарушении руководителем Управления ФАС по Самарской области 19 августа 2008 г. вынесено постановление о назначении административного наказания, согласно которому К. признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 6 статьи 7.30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и подвергнут административному наказанию в виде административного штрафа в размере 30 000 рублей.

Изучив доводы жалобы, материалы дела об административном правонарушении, суд не нашел оснований для удовлетворения жалобы К.

В научной среде высказывается неоднозначная оценка деятельности ФАС в данной сфере. Так, В.В. Кикавец193 утверждает, что возможность ФАС передавать материалы уполномоченному на составление протоколов органу для возбуждения производства об административном правонарушении выходят за рамки предмета заявленной жалобы, а также противоречат норме права, содержащейся в части 6 статьи 60 Федерального закона "О размещении заказов на

77

поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", устанавливающей, что по результатам рассмотрения жалобы уполномоченные на осуществление контроля органы принимают решение о выдаче соответствующих предписаний или о признании жалобы участника размещения заказа необоснованной, то есть в рамках исчерпывающего перечня действий, принимаемых по результатам рассмотрения жалобы.

Однако, исходя из предмета настоящего исследования следует обратить внимание на полномочия Федеральной антимонопольной службы за соблюдением антимонопольного законодательства.

Вданном направлении ФАС обладает достаточно широкими полномочиями. Все они установлены Федеральным законом от 26.07.2006 N 135-ФЗ (ред. от 05.04.2010, с изм. от 08.05.2010) «О защите конкуренции»194.

Вих числе право ФАС устанавливать доминирующее положение хозяйствующего субъекта при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства и при осуществлении государственного контроля за экономической концентрацией; проводит проверку соблюдения антимонопольного законодательства коммерческими организациями, некоммерческими организациями, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, физическими лицами, получает от них необходимые документы и информацию, объяснения в письменной или устной форме, в установленном законодательством Российской Федерации порядке обращается в органы, осуществляющие опера- тивно-розыскную деятельность, с просьбой о проведении оперативнорозыскных мероприятий; осуществлять контроль за деятельностью юридических лиц, обеспечивающих организацию торговли на рынках определенных товаров, например на рынке электрической энергии (мощности), в условиях прекращения государственного регулирования цен (тарифов) на такие товары и др.

78

Вместе с тем на практике возникают спорные ситуации при осуществлении ФАС своих контрольных полномочий.

Так, Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации рассмотрел заявление Управления Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области о пересмотре в порядке надзора постановления Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 21.05.2009 по делу N А45-9398/2008-46/266 Арбитражного суда Новосибирской области195.

Обстоятельства дела следующее. Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом по Новосибирской области (ранее Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом; далее - управление, ТУ ФАУГИ по Новосибирской области) обратилось в Арбитражный суд Новосибирской области с заявлением о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области (далее - антимонопольный орган) от 04.06.2008 и предписания от 04.06.2008 N 14 о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.

Решением Арбитражного суда Новосибирской области от 30.10.2008 в удовлетворении требования было отказано. Постановлением Седьмого арбитражного апелляционного суда от 24.02.2009 решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Однако, Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа постановлением от 21.05.2009 отменил решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции.

В заявлении, поданном в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, о пересмотре в порядке надзора постановления суда кассационной инстанции антимонопольный орган просил его отменить, ссылаясь на неправильное

удовлетворении заявления о признании недействительными решения антимонопольного органа и предписания о прекращении нарушения антимонопольного законодательства правомерно отказано, так как оспариваемые решение и предписание приняты антимонопольным органом в пределах установленной законодательством РФ компетенции // Документ опубликован не был

79

применение судом законодательства, нарушение единообразия в толковании и применении арбитражными судами норм права.

Президиум, проверив обоснованность доводов, изложенных в заявлении представителя антимонопольного органа, пришел к выводу о необходимости удовлетворения заявления по следующим основаниям.

Антимонопольный орган, рассмотрев дело, возбужденное по признакам нарушения управлением части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", установил, что при заключении договоров аренды нежилых помещений на арендаторов возлагается обязанность производить за счет собственных средств ежегодную оценку объекта аренды, страховать арендованное имущество у конкретных страховщиков.

В результате проверки договоров аренды и договоров страхования антимонопольный орган пришел к выводу о том, что управление ограничивает конкуренцию на рынке страховых услуг и услуг по оценке объектов аренды и определению рыночной стоимости годовой арендной платы; проведение ежегодной оценки арендуемого федерального недвижимого имущества за счет арендаторов может привести к ограничению конкуренции на товарных рынках, где действуют эти арендаторы.

Антимонопольный орган решением от 04.06.2008 признал управление нарушившим часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции и предписанием от 04.06.2008 N 14 обязал его исключить из Положения о порядке сдачи в аренду государственного имущества, находящегося в федеральной собственности, утвержденного распоряжением управления от 27.10.2006 N 1154-р, пункт 5.5, который позволяет при аренде государственного имущества возложить на арендатора обязанность за счет собственных средств производить оценку рыночной стоимости арендной платы объекта, сдаваемого в аренду; исключить из распоряжения от 04.06.2008 N 691-р "О внесении изменений в Положение о порядке сдачи в аренду государственного имущества, находящегося в федеральной собственности, утвержденного распоряжением ТУ ФАУГИ по Новосибирской области от 27.10.2006 N 1154-р" пункт 2, в котором пункт 5.5 изложен в новой ре-

80