Административно-правовое регулирование осуществления государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства в Российской Федерации

ла, ограничения, и в случае выявления нарушений может применить меры административного принуждения. «Поэтому он (контроль) представляет собой один из важнейших каналов получения объективной информации о жизни общества в целом, о тех политических, экономических и социальных процессах, которые происходят в государстве, о деятельности его органов власти и управления»125.

Обратимся к этимологическому значению данного понятия. Термин «контроль» происходит от французского contrerole, под которым понимался «список, ведущийся в двух экземплярах», а уже от него и произошло слово controle, означающее «проверку чего-либо, например выполнения законов, планов, решений»126, а также «наблюдение с целью проверки; учреждение, контролирующее чью-либо деятельность»127.

В Толковом словаре В.И. Даля, под термином «контроль» понимается «учетъ, повърка счетовъ, отчетности; присутственное место, занимающееся повъркою отчетовъ»128. С.И. Ожегов трактует контроль как проверку, а также постоянное наблюдение в целях проверки или надзора129.

По поводу термина «государственный контроль» следует отметить, что в энциклопедическом словаре Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона он определяется как наблюдение за правильностью и законностью поступления государственных доходов и производством расходов. По мнению авторов «государственный контроль представляет собой самостоятельное государственное установление, во всем равное с другими министерствами». Следует отметить, что для указанного выше словаря характерны следующие употребляемые по тексту выражения: «надзор государственного контроля выражается», «на обязанности государственного контроля лежит надзор за тем, чтобы, независимо от законности и правильности расходов, все хозяйственные операции казны производились с воз-

125Андрийко О.Ф. Контроль в демократическом государстве: Проблемы и тенденции. Киев: Наукова Думка, 1994. С. 12.

126См.: Большая советская энциклопедия. М., 1973. Т. 13. С. 70.

127См.: Словарь русского языка. М., 1958. Т. 2. С. 122.

128Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка. М., 1999. Т. 2. С. 153.

129См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. М., 1989. С. 293.

51

можно большей для нее выгодой»130. Таким образом, Энциклопедический словарь рассматривает контроль как специальное учреждение, осуществляющее свою деятельность в форме надзора, т.е. как организационно-правовую форму надзора131.

Государственный контроль является необходимым элементом государственного управления обществом. Он выступает не только своеобразным показателем эффективности государственного воздействия на общественные отношения, но и эффективности государственного управления.

Как один из организационно-правовых способов обеспечения законности и государственной дисциплины в сфере административно-правового регулирования (в отличие от других, и прежде всего надзора) контроль характеризуется возможной наибольшей глубиной проверки и всесторонностью оценки деятельности подконтрольных субъектов, а также допустимостью (при необходимости) оперативного вмешательства в деятельность подконтрольных физических и юридических лиц для нейтрализации и исправления выявленных недостатков и злоупотреблений: приостановление или отмена незаконных или нецелесообразных актов управления, применение административнопредупредительных, административно-восстановительных мер, а также принятие решений о привлечении к различным видам правовой ответственности132.

В юридической литературе высказываются различные точки зрения относительно государственного контроля и надзора. Так, Л.Л. Попов и Д.М. Овсянко определяют контроль как систему наблюдения и проверки процесса функционирования объекта с целью устранения отклонений от заданных параметров, а административный надзор - как постоянное, систематическое наблюдение специальных государственных органов за деятельностью не подчиненных им органов или лиц с целью выявления нарушений законности133.

130См.: Энциклопедический словарь / Изд. Ф.А. Брокгауз и И.А. Ефрон. Т. 9. СПб., 1895. С. 408 - 411.

131См.: Андреева Ю.А. К вопросу о соотношении понятий "контроль" и "надзор" // Административное право и процесс. 2009. N 2. С. 6-8.

132Конин Н.М., Журик В.В., Петров М.П. Административное право Российской Федерации / Под ред. д.ю.н., проф. Н.М. Конина. М.: Норма, 2005. (Серия учебно-методических комплексов.) С. 240.

133См.: Административное право: Учеб. / Под ред. Л.Л. Попова. М., 2006. С. 438, 454.

52

Профессор Н.М. Конин разделяет понятия «государственный контроль», «государственный надзор» и «государственная контрольно-надзорная деятельность». Контроль включает проверку фактического результата деятельности, путей и средств достижения этого результата, принятие мер позитивного или негативного свойства по итогам контроля. Надзорная деятельность охватывает лишь первую стадию контроля - проверку результата соблюдения нормативного предписания. Государственная контрольно-надзорная деятельность осуществляется в узкоспециализированных сферах в отношении неподчиненных объектов134.

Известные авторы А.П. Алехин и А.А. Кармолицкий в качестве одной из отличительных особенностей контроля и надзора определяют ответственность: в процессе контроля применяются меры дисциплинарного воздействия, надзора - административного воздействия в отношении юридических и физических лиц135.

В своем диссертационном исследовании анализируя категории «контроль» и «надзор», В.П. Беляев сущность контроля определяет как форму юридической деятельности, заключающуюся в сборе и обработке информации о фактическом выполнении нормативных предписаний и принятии мер по предупреждению и пресечению допущенных нарушений (отклонений). Надзор, по мнению автора, как деятельность специально уполномоченных субъектов по разрешению конкретных юридических дел, возникающих в связи с неисполнением либо ненадлежащем исполнением законов, свойствен только органам прокуратуры136.

По мнению В.В. Дьяконова, контроль - деятельность государственных органов посредством установления соответствия фактического состояния общественных отношений юридическим установлениям. Государственный надзор представляет собой разновидность особого государственного контроля право-

134См.: Конин Н.М. Административное право России. Общая и Особенная части: Курс лекций. М., С. 235.

135См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России: Учеб. М., 2007. С. 404.

136См.: Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: вопросы теории и практики: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2006. С. 11.

53

охранительных органов по обеспечению законности посредством реагирования на правонарушения137.

Согласно точки зрения известного ученого В.Е. Чиркина, «контроль (и надзор) - это не особая функция государства», так как «он осуществляется в тех или иных формах и в различном объеме при реализации всех функций государства»138. Однако как отмечает А.В. Филатова с такой позицией нельзя согласиться в связи с тем, что различие форм и объемов не является основанием отказа от определения контроля и надзора в виде функции государства, так как содержательно, с учетом единства целей, задач, а также методов их реализации контроль и надзор выступают в виде функции государства139.

На наш взгляд осуществление контроля и надзора органами исполнительной власти есть форма реализации государственной функции как направление деятельности государственных органов.

Ю.А. Тихомиров считает, что государственное управление в целом есть организованный процесс руководства, регулирования и контроля государственных органов над развитием сфер экономики и культуры, иных сфер государственной жизни140.

Аналогичная позиция была высказана еще в советский период И.Б. Шаховым. Он отмечал, что контрольной деятельности присущ публичный, императивный, волевой характер, а также целенаправленность. Данный вид деятельности государства отличается непрерывностью, цикличностью, повторяющимся во времени процедурно-процессуальным характером. Большое теоретическое и практическое значение повторяемости действий позволяет рассматривать деятельность как систему взаимосвязанных, специально упорядоченных,

137См.: Дьяконов В.В. Контроль и надзор в системе функций государства (теоретический аспект): Авто-

реф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 12 - 13.

138Чиркин В.Е. Контрольная власть. М.: Юрист, 2008. С. 96.

139Филатова А.В. Регламенты и процедуры в сфере реализации государственного контроля (надзора) / под ред. Н.М. Конина. Саратов: Научная книга, 2009. С. 123.

140См.: Тихомиров Ю.А. Публичное право: Учебник. М.: БЕК, 1995. С. 102.

54

следующих друг за другом операций, подчиненных общей цели и приводящих

кконкретному результату141.

Впонятие «надзор» и производные от него термины эти справочные издания вкладывают следующее: «присмотръ, насматривать, наблюдать, наглядывать; надзиратель - смотритель, насмотрщикъ»142; «наблюдение, присмотр за кем-либо, чем-либо с целью контроля, охраны; наблюдение специальных учреждений, органов власти, общественных организаций, обычно с целью контро-

ля»143; «наблюдение с целью присмотра, проверки; группа лиц, орган для наблюдения за кем-либо, чем-либо»144.

Административный надзор как способ обеспечения законности и дисциплины представляет собой особый вид государственной деятельности специально уполномоченных органов исполнительной власти и их должностных лиц, направленный на строгое и точное исполнение органами исполнительной власти, коммерческими и некоммерческими организациями, а также гражданами общеобязательных правил, имеющих важное значение для общества и государства145.

Понятие административного надзора, его соотношение с контролем в научных кругах является предметом дискуссии. По мнению одних авторов, административный надзор является разновидностью надведомственного государственного контроля, другие обосновывают позицию о том, что административный надзор - это самостоятельный вид контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти.

Надзор представляет собой другой, отличный от контроля, организацион- но-правовой способ обеспечения законности и государственной дисциплины в сфере административно-правового регулирования, который определяет его как особую специфическую форму деятельности соответствующих государствен-

141См.: Шахов И.Б. Контроль как разновидность правовой формы деятельности органов Советского государства: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Харьков, 1983. С. 9 - 12.

142См.: Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка. М., 1999. Т. 2. С. 401.

143См.: Словарь современного русского литературного языка. М., 1958. Т. 7. С. 150.

144См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. М., 1989. С. 377.

145Козлов Ю.М., Овсянко Д.М., Попов Л.Л. Административное право: Учебник / под ред. Л.Л. Попова. 2- е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2005. С. 321.

55

ных органов, также направленную на систематическое наблюдение и постоянный присмотр за деятельностью субъектов управленческих административноправовых отношений с целью проверки соответствия их решений и действий нормам действующего законодательства. Надзор заключается в проверке соблюдения поднадзорными субъектами законов и некоторых определенных в подзаконных актах правил (санитарно-эпидемиологических, правил разрешительной, паспортной системы, правил техники безопасности и охраны труда и т.д.), т.е. надзорная деятельность, по сути, охватывает лишь первый элемент контроля - проверка результата (соблюдается или нет закон или иное нормативно установленное правило без обсуждения и правовой оценки возможных причин его невыполнения)146.

Контроль осуществляется в целях наблюдения и охватывает собой сбор данных и передачу информации в компетентные органы о результатах контрольных мероприятий, которые нацелены на то, чтобы выявить причины обнаруженных отклонений и определить пути их устранения для эффективного функционирования государственных органов власти. Таким образом, специфика контроля состоит в том, что он проводится всеми государственными органа-

ми147.

В свою очередь, надзор - это такая правовая форма, которая всегда оформляется в специальных юридических документах. По результатам надзорной проверки, реализуя свои властные полномочия, соответствующие субъекты принимают определенные решения, которые являются формой "поднормативного регулирования общественных отношений"148.

Как мы видим отсутствует четкое разграничение между указанными понятиями. Вышеизложенное позволяет нам сформулировать вывод о существовании трех подходов к определению содержания данных правовых терминов: а)

146См.: Филатова А.В., Митякина И.В. Перспективы становления государственного контроля (надзора) в Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2008. N 9. С. 71-74; Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: вопросы теории и практики: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук.

Саратов, 2006. С. 23.

147См.: Шорина Е.В. Функции и принципы контроля в Советском государстве // Советское государство и право. 1969. N 11. С. 31.

148Алексеев С.С. Теория права. М., 1994. С. 177.

56

термины "контроль" и "надзор" тождественны149; б) надзор понимается как самостоятельная деятельность150; в) надзор, осуществляемый органами государственного управления, является разновидностью контроля151.

Представляется, что такая ситуация обусловлена отсутствием четкого разграничения исследуемых понятий национальным законодателем.

Так, Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 (в ред. Указа Президента РФ от 25 декабря 2008 г. N 1445) под функциями по контролю и надзору, которые призваны реализовывать федеральные службы, понимаются:

-осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами

идругими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;

-выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

-регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов152.

149См.: Контрольные органы и организации России: Учебник / Под ред. А.П. Гуляева. М., 2000. С. 7; Тарасов А.М. Проблемы законодательного обеспечения государственного контроля // Государство и право. 2004.

№ 10. С. 17, 20 - 21.

150См.: Разаренов Ф.С. О сущности и значении административного надзора в советском государственном управлении. М., 1963. С. 69 - 78; Прозоров А.Л. Административный надзор в советском государственном управлении: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. 12.00.14. М., 1986; Дмитриев А.Т. Правовые и организационные проблемы административного надзора ОВД: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998.

151См.: Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. М., 1981. С. 97 - 104; Пронина В.С. Конституционный статус органов межотраслевого управления. М., 1981. С. 104; Студеникина М.С. Государственные инспекции в СССР. М., 1987. С. 13; Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. М., 2000. С. 609; Козлов Ю.М. Административное право в вопросах и ответах: Учебное пособие. М., 2001. С. 193; Бессарабов В.Г. Прокуратура в системе государственного контроля Российской Федерации: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. 12.00.14. М., 2001. С. 17; Ерицян А.В. Государственный контроль за соблюдением законодательства субъектами предпринимательской деятельности (теоретический аспект) // Государство и право. 2002. N 2. С. 103 - 104.

152Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполни-

тельной власти" // СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945; 2004. № 21. Ст. 2023; 2005. № 52 (3 ч.). Ст. 5690; 2007. № 40. Ст. 4717. N 40. Ст. 4717; 2008. N 20. Ст. 2290. N 41. Ст. 4653. N 52 (ч. 1). Ст. 6366; N 52. Ч. 1. Ст. 6366; 2009. N

26.Ст. 3167.

57

Логическое и грамматическое построение указанной общей дефиниции дает основания говорить о смысловом терминологическом единстве понятийноправовых категорий "контроль" и "надзор", поскольку вышеназванный Указ дает единое определение обеим функциям, не противопоставляя одну другой153.

Об этом говорит и Ю.А. Андреева, по мнению которой отсутствие достаточно четкого разграничения сущности понятий "контроль" и "надзор" на законодательном уровне обусловливает наличие различных подходов в определении данных терминов с научной точки зрения. Причем точки зрения некоторых ученых существенно различаются, нередко один и тот же вид деятельности может называться как контролем, так и надзором. Единства в понимании правовой сущности данных понятий, их форм и методов на данный момент нет154.

Тем не менее, в административном праве существуют критерии отграничения контроля от надзора. Они заключаются в следующем:

1.Подконтрольный орган, как правило, связан с контролирующим органом отношениями подчиненности (подведомственности). И наоборот, надзор уполномоченного государственного органа направлен на систематическое наблюдение за деятельностью не подчиненных ему органов.

2.Объект контроля - законность и целесообразность деятельности контролируемого. Объект надзора - законность в деятельности надзираемого по довольно узкому перечню специальных вопросов (нормы, правила, требования, стандарты, закрепленные в нормативных актах).

3.Контролирующий орган наделен правом вмешательства в администра- тивно-хозяйственную деятельность контролируемого субъекта. При надзоре подобное исключено.

4.Контролирующий орган зачастую наделен правом на отмену решения контролируемого органа, что недопустимо при надзоре155.

153Кузнецов В.П. Контроль и надзор в налоговом администрировании: соотношении понятий // Налоги и налогообложение. 2007. N 12. С. 32.

154Андреева Ю.А. К вопросу о соотношении понятий "контроль" и "надзор" // Административное право и процесс. 2009. N 2. С. 21.

155Тарасова Т.А. Проблемные аспекты деятельности Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в сфере бюджетного кредитования // Финансовое право. 2009. N 11. С. 20 - 25.

58

Такое разграничение контроля и надзора представляется наиболее верным. Оно позволяет выделить сущность контроля и надзора как вида управленческой деятельности.

На наш взгляд контроль – это деятельность специально уполномоченных органов государственно-властного характера, направленная на установление соответствия деятельности контролируемого субъекта нормам действующего законодательства в целях достижения государственно значимого результата с применением мер государственно-правового характера, в том числе правом отмены незаконно принятого решения.

Надзор – деятельность государственных органов, направленная на проверку соответствия действий поднадзорных субъектов установленным правилам.

Конституция РФ как Основной закон государства, устанавливая функции и полномочия федеральных органов государственной власти, исходит из характера их конституционных взаимоотношений. При этом речь идет о добросовестном выполнении органами государственной власти возлагаемых на них Конституцией и федеральными законами обязанностей и прямо закрепляется их самостоятельность в осуществлении своих функций и полномочий156.

Отметим, что отраслевой контроль есть непременная часть управляющего воздействия руководителей на своих подчиненных. Непосредственный руководитель, контролируя подчиненные структуры и лиц по всем вопросам их деятельности, вправе отменять или изменять их решения, вмешиваться в их оперативную деятельность, наказывать виновных, принимать меры для исправления выявленных недостатков и устранения их причин.

Федеральные службы, создаваемые и действующие на территории России, разграничиваются в правовом, организационном отношении, при выделении двух типов служб157, которые:

156Филатова А.В. Регламенты и процедуры в сфере реализации государственного контроля (надзора) / под ред. Н.М. Конина. Саратов: Научная книга, 2009. С. 112.

157См.: Калмыкова А.В. Совершенствование правового статуса федеральных контрольно-надзорных органов в условиях административной реформы // Журнал российского права. 2004. N 8. С. 23 - 33.

59

1)характеризуются выполнением специальных функций в сфере обороны

ибезопасности страны, защиты и охраны государственной границы, борьбы с преступностью, общественной безопасности и т.д.;

2)выполняют контрольно-надзорные функции.

Особое внимание необходимо обратить на контрольно-надзорные полномочия федеральных служб, так как именно они составляют основное содержание деятельности данного вида органов исполнительной власти158. Спектр таких полномочий, равно как и объем самих контрольно-надзорных действий этих органов, весьма обширен. В частности, федеральные службы вправе проводить исследования, испытания, экспертизы, анализ первичной информации, выдавать разрешения, лицензии, осуществлять мониторинг в определенной отрасли, государственную регистрацию прав, объектов и юридических фактов, направлять предписания, обязательные для исполнения физическими и юридическими лицами, органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, а также зачастую применять меры административного принуждения, в том числе меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и административные наказания159.

Федеральная антимонопольная служба была образована в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 с передачей ей функций по контролю и надзору упраздняемого Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, за исключением функций в сфере защиты прав потребителей и поддержки малого бизнеса, и преобразуемой Федеральной энергетической комиссии Российской Федерации160.

Как верно отмечает В.С. Белых принцип государственного регулирования (воздействия) предпринимательской деятельности и недопустимости произ-

158Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: вопросы теории и практики: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2006. С. 13.

159Филатова А.В. Регламенты и процедуры в сфере реализации государственного контроля (надзора) / под ред. Н.М. Конина. Саратов: Научная книга, 2009. С.111.

160Указ Президента РФ от 09.03.2004 N 314 (ред. от 25.12.2008, с изм. от 22.06.2009) "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945; 2004. № 21. Ст. 2023; 2005.

№52 (3 ч.). Ст. 5690; 2007. № 40. Ст. 4717. N 40. Ст. 4717; 2008. N 20. Ст. 2290. N 41. Ст. 4653. N 52 (ч. 1). Ст. 6366; 2009. N 26. Ст. 3167.

60